Sentenza n. 159/1975

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt.

2,196 e 202 del r.d. 16 marzo 1942, n. 267 (legge fallimentare),

nonché dell'art. 2540 del codice civile, promossi con le seguenti

ordinanze:

1) ordinanza emessa il 16 febbraio 1973 dalla Corte d'appello di

Palermo nel procedimento civile vertente tra Rizzo Pinna Umberto e il

fallimento della cooperativa "Madonna di Porto Salvo" ed altro,

iscritta al n. 199 del registro ordinanze 1973 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 191 del 25 luglio 1973;

2) ordinanza emessa il 1 marzo 1974 dalla Corte d'appello di

Palermo nel procedimento civile vertente tra Ravidà Nicola e l'impresa

Terenzio Cecchini, iscritta al n. 285 del registro ordinanze 1974 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 250 del 25

settembre 1974.

Visti gli atti d'intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 9 aprile 1975 il Giudice relatore

Guido Astuti;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Renato Carafa, per

il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Con sentenza in data 22 maggio 1969 il tribunale di Agrigento

dichiarava il fallimento della società cooperativa in liquidazione

"Madonna di Porto Salvo", avente ad oggetto un'attività commerciale.

Avverso tale decisione il commissario liquidatore della società,

adducendo il preventivo inizio della procedura di liquidazione coatta

amministrativa, proponeva opposizione, che veniva dichiarata

inammissibile per tardività. In sede di gravame, la Corte di appello

di Palermo, dopo aver ritenuto la tempestività della opposizione, ha

sollevato, di ufficio, questione di legittimità costituzionale degli

artt. 2, 196 e 202 del r.d. 16 marzo 1942, n. 267, e, per quanto

occorra, dell'art. 2540 del codice civile, in riferimento agli artt. 3

e 24 della Costituzione.

Identica questione di legittimità costituzionale è stata

sollevata, dalla stessa Corte di appello di Palermo, anche nel giudizio

vertente tra Nicola Ravidà e l'impresa Terenzio Cecchini.

È intervenuto, in entrambi i giudizi di legittimità

costituzionale, il Presidente del Consiglio dei ministri deducendo, a

mezzo dell'Avvocatura generale dello Stato, la infondatezza della

questione proposta. Considerato in diritto :

1. - Con due ordinanze, di contenuto sostanzialmente identico, la

Corte di appello di Palermo solleva, in riferimento agli artt. 3 e 24

della Costituzione, la questione di legittimità costituzionale degli

artt. 2, 196 e 202 del r.d. 16 marzo 1942, n. 267 (Disciplina del

fallimento, del concordato preventivo, della amministrazione

controllata e della liquidazione coatta amministrativa), nonché, per

quanto occorra, dell'art. 2540 del codice civile.

Le imprese per cui la legge ammette il concorso tra fallimento e

liquidazione coatta amministrativa, (quali le società cooperative

svolgenti attività commerciale), sarebbero soggette ad un trattamento

giuridico illegittimamente differenziato, anche sotto il profilo

penalistico, rispetto a quello d'ogni altra categoria di imprenditori e

operatori economici, e caratterizzato, nel caso di liquidazione, da una

più limitata tutela giurisdizionale per i loro creditori. Mentre il

fallimento offre piena garanzia e tutela dei diritti dei creditori come

degli interessi pubblicistici della collettività, con un procedimento

affidato ad organo operante con criteri di certa obiettività, sotto la

direzione e il controllo costante dell'autorità giudiziaria, e con

l'applicazione di limitazioni giuridiche e di sanzioni, anche penali,

di diversa natura ed entità, adeguatamente graduate, per gli

imprenditori sprovveduti, imprudenti o scorretti, tale funzione e tali

effetti non avrebbe, invece, la liquidazione coatta amministrativa,

neppure quando ad essa segua pronuncia giudiziale di accertamento dello

stato di insolvenza. Ciò in quanto l'opera del commissario

liquidatore, "istituzionalmente deputato, almeno in via prevalente,

alla tutela di interessi diversi da quelli personali dei creditori, e

in ipotesi con questi in conflitto, non offre, per i creditori, le

medesime garanzie di obiettività e di rendimento di quella svolta dal

curatore del fallimento sotto assidua direzione e controllo del

giudice".

Osservano inoltre le ordinanze che mentre al creditore è

consentito di provocare il fallimento del suo debitore proponendo

domanda giudiziale, analogo potere non gli è concesso per provocare il

provvedimento di liquidazione coatta amministrativa, né l'accertamento

dello stato di insolvenza del debitore, a cui nemmeno il giudice può

procedere d'ufficio, essendo tale accertamento condizionato

dall'iniziativa del commissario liquidatore o del pubblico ministero,

insuscettibile di giuridica coercizione e pertanto insufficiente ad

attuare un'adeguata tutela dei diritti dei creditori e dell'interesse

pubblico. Infine, la liquidazione coatta amministrativa, "pur dopo

l'accertamento giudiziale dell'insolvenza, si svolge sotto il

preminente controllo e sotto le direttive dell'autorità

amministrativa, con solo limitato, e meno efficace e penetrante,

intervento del giudice (ordinario), sebbene anche per essa vengano in

definitiva gestiti dal liquidatore diritti e interessi privatistici dei

creditori".

Nel sistema vigente, rilevano ancora le ordinanze, l'alternativa

tra liquidazione e fallimento "è meramente casuale, e non risponde a

imperative, o anche solo rilevanti, ragioni di interesse pubblico,

perché, indipendentemente da prefissati presupposti, è esclusivamente

indotta dalla prevenzione dell'uno o dell'altro provvedimento". Anche

sotto questo profilo, sarebbe manifesta la disparità di trattamento,

con la conseguente menomazione di tutela giuridica, sia per le imprese

soggette in via alternativa alla liquidazione o al fallimento rispetto

a quelle soggette solo al fallimento, sia per i loro creditori,

rispetto a quelli di altre imprese svolgenti le medesime attività

commerciali, con violazione dei principi sanciti dagli artt. 3 e 24

della Costituzione.

2. - I giudizi possono essere riuniti e definiti con unica

sentenza.

La questione non è fondata. I dubbi prospettati nelle ordinanze di

rimessione investono da un canto l'istituto della liquidazione coatta

amministrativa, per la speciale disciplina normativa diversa da quella

dell'ordinaria procedura fallimentare, e si appuntano d'altro canto

contro il regime di concorso tra fallimento e liquidazione ammesso

dalla legge per talune categorie di imprese, come le società

cooperative aventi per oggetto un'attività commerciale (cfr. art. 2540

codice civile). Per quanto concerne la legittimità costituzionale

della vigente disciplina dell'istituto nei suoi caratteri generali,

questa Corte ha già avuto occasione di dichiarare, - con espresso

riferimento agli effetti della liquidazione coatta amministrativa nei

confronti dei creditori ed alla speciale procedura amministrativa di

accertamento del passivo - , come tale disciplina sia giustificata

dalle finalità pubblicistiche connesse alla attività delle diverse

categorie di imprese ad essa soggette, le quali, "sebbene si avvalgano

prevalentemente di strutture ed attività ricadenti nella sfera del

diritto privato, involgono tuttavia molteplici interessi, o perché

attengono a particolari settori della economia nazionale, in relazione

ai quali lo Stato assume il compito della difesa del pubblico

affidamento, o perché si trovano in rapporto di complementarità, dal

punto di vista teleologico e organizzativo, con la pubblica

amministrazione". Per le stesse ragioni "che giustificano gli

interventi della pubblica amministrazione, mediante la vigilanza sugli

organi, nonché l'ingerenza e i controlli sulle attività delle imprese

medesime,... non può non competere a questa il presiedere alla

liquidazione coatta di tali imprese, anche quando ne sia dichiarato lo

stato di insolvenza, designandone l'organo liquidatore e controllando

l'attività dello stesso, compresa quella diretta, in particolare,

all'accertamento del passivo" (sentenza n. 87 del 1969).

Conseguentemente, questa Corte ha altresì ritenuto che non sussiste

alcuna sostanziale violazione del principio enunciato dall'art. 24,

primo comma, della Costituzione, né per il fatto che il procedimento

amministrativo (ma pur esso inteso a dare attuazione al criterio della

par condicio creditorum) si svolga a cura di un commissario

liquidatore, senza l'immediato intervento dell'autorità giudiziaria,

diversamente da quanto previsto per l'ordinaria procedura fallimentare,

né per le temporanee limitazioni imposte ai creditori per la tutela

dei loro diritti, che essi possono far valere anche avanti l'autorità

giudiziaria "nei modi e nei tempi prescritti dalla legge fallimentare,

rimanendo comunque escluso, in virtù dei principi generali

dell'ordinamento, che un temporaneo ma indeclinabile e tassativo

impedimento all'esercizio dell'azione, disposto dalla legge, possa

condurre alla perdita del diritto soggettivo".

L'innegabile carattere amministrativo della liquidazione e la

prevalente considerazione degli interessi generali, nelle diverse

fattispecie di liquidazione coatta amministrativa disciplinate dalla

legge, non comportano una riduzione dei controlli giurisdizionali tale

da abbandonare alla discrezionalità di apprezzamento del commissario

liquidatore e dell'autorità amministrativa lo svolgimento della

procedura, con ingiustificato sacrificio dei diritti dei creditori e

con limitazione dei mezzi di tutela giuridica lesiva del precetto

costituzionale. Al contrario, il legislatore si è preoccupato di

assicurare adeguate forme di controllo giurisdizionale nelle diverse

fasi del procedimento amministrativo, ed ha dettato, nella stessa legge

fallimentare, a conclusione della disciplina generale delle procedure

concursuali, un complesso di norme comuni a tutte le specie di

liquidazione coatta amministrativa, proprio per la tutela dei diritti

individuali dei creditori. Come è stato autorevolmente osservato,

queste norme comuni riguardano appunto il momento giurisdizionale della

liquidazione, per il quale valgono precisamente i principi sistematici

che regolano il fallimento e le procedure concursuali in genere;

talché si può fondatamente concludere che la liquidazione coatta

realizza una forma di collaborazione tra l'autorità amministrativa e

l'autorità giudiziaria, per la coordinata tutela dell'interesse

pubblico e degli interessi privati, pienamente compatibile con il

vigente ordinamento costituzionale.

3. - Le suesposte considerazioni valgono sicuramente anche in

rapporto allo speciale regime sancito dall'art. 2540 del codice civile

per il caso di insolvenza delle società cooperative aventi ad oggetto

un'attività commerciale. Lo scopo mutualistico e le finalità sociali,

che hanno indotto il legislatore a dettare per queste società una

particolare disciplina normativa, diversa da quella comune alle altre

imprese commerciali, agenti unicamente per scopo di lucro, giustificano

anche l'adozione del regime di concorso tra liquidazione coatta

amministrativa e fallimento, il quale pertanto non integra, di per sé,

alcuna violazione del principio di eguaglianza per disparità di

trattamento rispetto alla generalità delle imprese soggette al regime

ordinario del fallimento.

Per quanto concerne, in particolare, i poteri e mezzi di tutela

riconosciuti dalla legge ai creditori delle imprese soggette tanto alla

liquidazione quanto al fallimento, è vero che i creditori non possono

chiedere il provvedimento di liquidazione coatta amministrativa, che

questo provvedimento preclude la dichiarazione di fallimento (art. 196

r.d. 16 marzo 1942, numero 267), e che l'eventuale successivo

accertamento dello stato di insolvenza può essere effettuato dal

tribunale solo su ricorso del commissario liquidatore o su istanza del

pubblico ministero (art. 202 del citato decreto). Ma occorre non

dimenticare che i creditori di queste imprese possono chiedere la

dichiarazione di fallimento a norma dell'art. 6 della legge

fallimentare, e che tale dichiarazione preclude la liquidazione coatta

amministrativa (art. 196 citato), sicché, nella carenza o inerzia

dell'autorità amministrativa competente ad ordinare la liquidazione,

hanno ogni libertà di iniziativa per promuovere l'inizio della

ordinaria procedura concursuale. Anche il regime di concorso elettivo

tra le due procedure in base al criterio della prevenzione non può

dirsi meramente casuale o arbitrario, poiché risponde, come unica

soluzione tecnicamente possibile, alla duplice esigenza di consentire

ad un tempo la tutela degli interessi generali, affidata alla pubblica

amministrazione, e la tutela degli interessi particolari dei creditori,

la cui iniziativa, se tempestivamente assunta, ed accolta dal

tribunale, ha l'effetto di precludere la liquidazione.

D'altra parte, ben si comprende la diversa disciplina stabilita

agli artt. 195 e 202, per cui, trattandosi di impresa soggetta solo a

liquidazione coatta amministrativa, i creditori sono ammessi a chiedere

al tribunale la dichiarazione dello stato di insolvenza, che verrà

trasmessa all'autorità competente perché disponga la liquidazione;

mentre dopo disposta la liquidazione, tanto se il fallimento sia

escluso quanto se sia ammesso, il tribunale potrà procedere

all'accertamento dello stato di insolvenza soltanto su ricorso del

commissario liquidatore o su istanza del pubblico ministero. In

entrambi i casi, i creditori che non abbiano ritenuto di avvalersi

tempestivamente delle facoltà loro accordate dall'art. 195 e dall'art.

196 (in correlazione con l'art. 6), non possono dolersi per la

successiva privazione dei mezzi di tutela ad essi offerti dalla legge

in via preventiva; l'iniziativa del commissario liquidatore e del

pubblico ministero subentra, infatti, solo quando, pur sussistendo lo

stato di insolvenza al momento della disposta liquidazione, nessuno ne

avesse chiesto la dichiarazione.

4. - Ai fini ed effetti dell'eventuale accertamento dello stato di

insolvenza nel corso della liquidazione, si deve riconoscere che una

sufficiente garanzia è fornita proprio dal potere di iniziativa del

commissario liquidatore e del pubblico ministero, ai quali i creditori,

e per essi anche il comitato di sorveglianza, hanno in ogni momento la

possibilità di rappresentare le loro istanze. Giova ricordare che il

liquidatore, al pari del curatore, per quanto attiene all'esercizio

delle sue funzioni, è pubblico ufficiale, tenuto ad adempiere con

diligenza ai doveri del proprio ufficio ed a svolgere tutte le

operazioni del procedimento secondo le direttive dell'autorità che

vigila sulla liquidazione e sotto il controllo del comitato di

sorveglianza, e soggetto a revoca e ad azione di responsabilità (cfr.

artt. 199, 204 e seguenti), nonché alle eventuali sanzioni penali

richiamate dall'art. 237.

Anche sotto questo profilo, appare pertanto ingiustificato il

dubbio che il procedimento di liquidazione coatta amministrativa, in

quanto diretto al conseguimento di finalità pubblicistiche di

interesse generale, comporti una menomazione della tutela giuridica dei

diritti ed interessi dei creditori, con disparità di trattamento priva

di ragionevole motivazione, sia per i creditori sia per le imprese che

vi sono soggette, rispetto al normale regime delle procedure

fallimentari. Proprio per quanto concerne la soddisfazione delle

pretese creditorie, non sarà inutile ricordare che l'intervento della

pubblica amministrazione, come esperienze notorie hanno dimostrato, si

concreta non soltanto nel controllo delle operazioni di liquidazione

per tutela di interessi generali, ma molto spesso anche mediante

provvedimenti di carattere economico e finanziario, diretti, in varie

forme, a circoscrivere i danni determinati dalla crisi delle imprese,

sia nei confronti dei lavoratori dipendenti, sia nei confronti dei

creditori.

Infine, anche in ordine alla posizione dei responsabili delle

imprese sottoposte a liquidazione, non si può ravvisare alcuna

apprezzabile disparità di trattamento, nemmeno sotto il profilo delle

eventuali sanzioni penali, perché, quando sia stato giudizialmente

accertato lo stato di insolvenza, trovano piena applicazione, con

effetto dalla data del provvedimento che ordina la liquidazione, oltre

alle disposizioni della legge sul fallimento relative agli atti

pregiudizievoli ai creditori e all'esercizio delle azioni revocatorie,

anche nei riguardi dei soci a responsabilità illimitata, tutte le

disposizioni penali degli artt. 216 e seguenti, nei confronti dei soci,

amministratori, direttori generali, liquidatori e componenti degli

organi di vigilanza delle imprese in questione (cfr. art. 203 legge

fallimentare). Anche sotto questo ultimo profilo la dedotta questione

di costituzionalità si rivela dunque priva di fondamento, tanto in

rapporto all'art. 3 quanto all'art. 24 della Costituzione.