Sentenza n. 159/2001

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale del decreto legislativo

11 febbraio 1998, n. 32 recante "Razionalizzazione del sistema di

distribuzione dei carburanti, a norma dell'articolo 4, comma 4,

lettera c), della legge 15 marzo 1997, n. 59", promosso con ricorso

della Regione Lombardia, notificato il 3 aprile 1998, depositato in

Cancelleria il 9 successivo ed iscritto al n. 23 del registro ricorsi

1998.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 16 gennaio 2001 il giudice

relatore Piero Alberto Capotosti;

Uditi l'avvocato Giuseppe F. Ferrari per la Regione Lombardia e

l'Avvocato dello Stato Oscar Fiumara per il Presidente del Consiglio

dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - La Regione Lombardia, con ricorso notificato il 3 aprile

1998 e depositato il 9 aprile 1998, ha sollevato questione di

legittimità costituzionale del decreto legislativo 11 febbraio 1998,

n. 32 (Razionalizzazione del sistema di distribuzione dei carburanti,

a norma dell'articolo 4, comma 4, lettera c), della legge 15 marzo

1997, n. 59), in riferimento agli artt. 3, 5, 41, 42, 76, 77, 97,

115, 117 e 118 della Costituzione.

1.1. - Secondo la ricorrente, il decreto legislativo impugnato,

nel suo intero testo, contrasta con gli artt. 76 e 77 della

Costituzione, in quanto l'art. 4, comma 4, lettera c), della legge

delega n. 59 del 1997 non menziona espressamente la distribuzione dei

carburanti, riferendosi genericamente alla razionalizzazione della

rete commerciale, e prevede principi e criteri direttivi

generalissimi, che, in quanto valevoli per tutte le deleghe conferite

dalla medesima legge, confermano la disattenzione del legislatore per

le specifiche problematiche del settore in questione.

1.2. - Tali carenze, ad avviso della ricorrente, risultano ancor

più gravi in quanto le singole disposizioni del decreto impugnato,

in contrasto con gli obiettivi della legge delega, e quindi in

violazione degli artt. 76, 5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione,

non operano alcun trasferimento di funzioni alle regioni, in una

materia già oggetto di delega a norma dell'art. 52 del d.P.R.

24 luglio 1977, n. 616, ma dettano una disciplina minuziosa che

imputa attribuzioni direttamente ai comuni, consentendo alle regioni

di emanare esclusivamente "norme di indirizzo programmatico", la cui

funzione ed il cui contenuto risultano peraltro indeterminati.

In particolare, l'art. 1, comma 1, sopprime il regime di

concessione previsto dal decreto-legge 26 ottobre 1970, n. 745,

sostituendolo con un regime autorizzatorio, disciplinato dal comma 2,

il quale subordina il rilascio dell'autorizzazione da parte del

sindaco ad un accertamento di conformità a parametri puntualmente

individuati dalla normativa statale, in violazione del principio di

cooperazione tra Stato, regioni ed enti locali, nonché dei principi

di determinatezza, responsabilità, unicità e buon andamento della

pubblica amministrazione. Gli artt. 1, comma 5, e 3, comma 2, non

attribuiscono alle regioni il potere di revoca delle autorizzazioni

relative agli impianti esistenti al momento dell'entrata in vigore

della nuova disciplina, in violazione dei principi di completezza e

buon andamento della pubblica amministrazione.

L'art. 1, commi 6, 7 e 10 e l'art. 10, commi 1, 2 e 3, che

disciplinano i contratti per l'affidamento della gestione degli

impianti, aggravano l'esclusione delle regioni dal controllo del

settore, dettando una disciplina transitoria avente efficacia

dichiaratamente retroattiva. L'art. 2, in violazione anche

dell'art. 3 della Costituzione, attribuisce competenze soltanto ai

comuni, ignorando le regioni, che vengono incluse soltanto in

eventuali accordi di programma, possibili anche in assenza di tale

disposizione.

L'art. 3, commi 1, 2, 3, 4, 7, 8, 9 e 10, detta una disciplina

che frammenta le competenze tra i soggetti pubblici senza un

apparente disegno sottostante, attribuendo la maggior parte delle

funzioni ai comuni, in violazione anche dell'art. 14, comma 1,

lettera f), della legge delega; esso, inoltre, incide sulla

consistenza della rete distributiva delle singole regioni, con grave

pregiudizio della loro potestà programmatoria, e sottrae alle stesse

ogni competenza in materia di nuovi impianti nei porti marini e

lacuali.

L'art. 4 conferisce al Ministro dell'industria una potestà

regolamentare non prevista dalla legge delega, anche in contrasto con

l'art. 17, comma 1, lettera b), della legge 23 agosto 1988, n. 400.

L'art. 6 istituisce un fondo per la razionalizzazione della rete di

distribuzione, la cui gestione è interamente sottratta all'autonomia

regionale. L'art. 7 spoglia sostanzialmente le regioni della potestà

normativa nella materia della determinazione dell'orario di servizio

dei distributori, ad esse già attribuita dall'art. 54, comma 1,

lettera d), del d.P.R. n. 616 del 1977. L'art. 10, infine, detta una

disciplina dei contratti per l'utilizzazione dei serbatoi di GPL che

viola anche gli artt. 3, 41 e 42 della Costituzione, in quanto incide

irragionevolmente sulla libertà dell'iniziativa economica e sulla

proprietà privata, stabilendo autoritativamente il prezzo di vendita

di un bene di uso privato.

2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, con il patrocinio dell'Avvocatura dello Stato, che ha

chiesto dichiararsi l'inammissibilità o l'infondatezza del ricorso.

3. - In prossimità dell'udienza pubblica, la difesa erariale ha

depositato una memoria, nella quale insiste per il rigetto della

domanda, osservando che il decreto impugnato, in quanto volto a

rendere più razionale, trasparente e concorrenziale il comparto

della distribuzione dei carburanti, rientra negli obiettivi della

legge n. 59 del 1997, ed è conforme ai principi ed ai criteri

direttivi enunciati dall'art. 4, comma 4, lettera c). Esso non

esclude totalmente le regioni dalla disciplina del settore, ma, in

applicazione del principio di sussidiarietà, attribuisce alle stesse

funzioni propulsive e di programmazione dell'attività svolta dai

comuni, mediante il riconoscimento del potere di emanare norme di

indirizzo programmatico.

Quanto alle censure sollevate dalla ricorrente in ordine alle

singole disposizioni, la difesa dello Stato sostiene che la

sostituzione del regime concessorio con quello autorizzatorio

risponde ad esigenze di semplificazione apprezzabili nell'ambito di

una piena discrezionalità legislativa; l'attribuzione di una

competenza specifica ai comuni e la riserva alle regioni di compiti

di controllo e coordinamento sono invece volte a realizzare una più

razionale allocazione delle funzioni amministrative; la disciplina

dei contratti di affidamento della gestione esula dalla competenza

regionale, mentre la potestà normativa ministeriale prevista

dall'art. 4 riguarda modalità meramente attuative del decreto

impugnato, e comunque non esclude una potestà regolamentare delle

regioni, che, anzi, è stata fatta espressamente salva; il fondo

previsto dall'art. 6 costituisce un supporto alla razionalizzazione

del settore, la cui gestione può aver luogo soltanto a livello

nazionale, per un'equa distribuzione; l'art. 7, infine, lascia ampi

margini di scelta alle regioni, tenendo fermi solo alcuni limiti

preesistenti.

4. - Anche la Regione Lombardia ha depositato una memoria, nella

quale insiste per l'accoglimento del ricorso, ribadendo le proprie

censure e sostenendo in particolare che, in presenza di una delega

ampia e generica come quella di cui all'art. 4, comma 4, lettera c)

della legge n. 59 del 1997, il Governo avrebbe dovuto attenersi ad

un'interpretazione massimamente restrittiva del potere conferitogli,

astenendosi da scelte sostanzialmente innovative del sistema

previgente. Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale sollevata dalla

Regione Lombardia con il ricorso indicato in epigrafe ha ad oggetto

il decreto legislativo 11 febbraio 1998, n. 32 (Razionalizzazione del

sistema di distribuzione dei carburanti, a norma dell'art. 4, comma

4, lettera c) della legge 15 marzo 1997, n. 59), il quale disciplina

l'installazione e l'esercizio degli impianti di distribuzione dei

carburanti e la ripartizione delle competenze relative alla

razionalizzazione della rete di distribuzione, regolando inoltre i

contratti per l'affidamento della gestione dei distributori e

l'utilizzazione dei serbatoi di GPL.

Il decreto viene censurato, innanzi tutto, nell'intero testo per

violazione degli artt. 76 e 77 della Costituzione, in quanto la

relativa delega sarebbe priva di oggetto definito e di principi e

criteri direttivi specificamente riferibili alle funzioni inerenti

alla distribuzione dei carburanti. La ricorrente deduce inoltre la

violazione degli artt. 5, 76, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione

ad opera di singole disposizioni, e cioè l'art. 1, commi 1, 2, 5, 6,

7 e 10; l'art. 2; l'art. 3, commi 1, 2, 3, 4, 7, 8, 9 e 10; l'art. 4;

l'art. 6; l'art. 7 e l'art. 10, commi 1, 2 e 3, in quanto, in

contrasto con la legge delega, attribuirebbero direttamente funzioni

ai comuni, consentendo alle regioni soltanto di emanare "norme di

indirizzo programmatico". Secondo la Regione ricorrente sussisterebbe

infine anche la violazione degli artt. 3, 41 e 42 della Costituzione,

sotto il profilo della irragionevolezza e della ingiustificata

limitazione dell'iniziativa economica e della proprietà privata,

relativamente a specifici contenuti della disciplina impugnata.

2. - La questione non è fondata.

Le disposizioni del decreto legislativo n. 32 del 1998 si

inseriscono in un complesso quadro normativo in continua evoluzione

anche successivamente alla proposizione del ricorso in oggetto. A

partire, infatti, dal regio decreto-legge 21 novembre 1933, n. 1741

convertito nella legge 8 febbraio 1934, n. 367 e dal relativo

regolamento di esecuzione approvato con regio decreto 20 luglio 1934,

n. 1303, una serie di atti legislativi ha regolato l'installazione e

la gestione degli impianti di distribuzione dei carburanti.

Nell'ambito di tali atti va specialmente ricordato il decreto-legge

26 ottobre 1970, n. 745, convertito con modificazioni nella legge

18 dicembre 1970, n. 1034, il cui art. 16, in particolare, dopo aver

definito l'attività in questione come pubblico servizio, ne

subordinava l'esercizio al rilascio di apposita concessione da parte

del prefetto territorialmente competente, attribuendo al Ministro per

l'industria il compito di determinare annualmente, per ciascuna

provincia, criteri e numero massimo per il rilascio delle nuove

concessioni, sulla base di indirizzi del Comitato interministeriale

per la programmazione economica (CIPE) e sentito il parere delle

regioni. La stessa disposizione, tra l'altro, subordinava ad

autorizzazione amministrativa il trasferimento della concessione e

della proprietà degli impianti, così come il loro trasferimento da

una località all'altra.

Con il d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 si è attuata una diversa

disciplina delle predette competenze, in quanto l'esercizio delle

funzioni relative ai distributori di carburante è stato delegato, in

base all'art. 52, primo comma, lettera a), alle regioni nel quadro

degli indirizzi determinati dal Governo, mentre l'art. 54, lettera f)

ha attribuito ai comuni tra l'altro la potestà autorizzatoria

relativa all'installazione ed all'esercizio dei distributori nel

territorio comunale, nonché quella relativa alla fissazione degli

orari di esercizio degli impianti, in base a criteri generali

stabiliti dalle regioni (lettera d).

Successivamente alla disciplina che ha fissato il predetto

riparto di competenze è intervenuto il decreto legislativo n. 32 del

1998, contro il quale è stato appunto proposto il ricorso regionale

in esame, ma va rilevato che dopo la proposizione del ricorso sono

entrati in vigore il decreto legislativo n. 112 del 1998, il cui

art. 41, comma 2, lettera d), ha disposto che sono "trasferite" alle

regioni le competenze "già delegate" ai sensi dell'art. 52, primo

comma, del d.P.R. n. 616 del 1977, nonché il decreto legislativo

8 settembre 1999, n. 346 ed il decreto-legge 29 ottobre 1999, n. 383,

convertito nella legge 22 dicembre 1999, n. 496, che hanno introdotto

modifiche ed integrazioni all'impugnato decreto n. 32 del 1998.

2.1. - In via preliminare va esaminato quale rilievo abbia, ai

fini del presente giudizio, la indicata normativa sopravvenuta alla

proposizione del ricorso e soprattutto la sostituzione, operata

dall'art. 41, comma 2, lettera d) del decreto n. 112 del 1998, del

regime del "trasferimento" rispetto alla preesistente "delega" alle

regioni delle competenze già previste dal citato art. 52, primo

comma, lettera a) del d.P.R. n. 616 del 1977. A questo proposito va

osservato che la predetta sostituzione normativa, intervenuta dopo la

presentazione del ricorso, non ha efficacia retroattiva e non può

comunque considerarsi, non riguardando direttamente le norme

impugnate nel presente giudizio, satisfattiva della pretesa della

ricorrente. Tanto che la stessa Regione Lombardia, nelle sue difese

scritte ed orali successive alla proposizione del ricorso, pur

indicando genericamente la sopravveniente normativa per sostenerne la

irrilevanza nel presente giudizio, non ha fatto il benché minimo

riferimento al mutamento di titolo delle competenze regionali

determinato appunto dal citato art. 41.

L'indicato quadro normativo non presenta, pertanto, quei

caratteri che, secondo la giurisprudenza costituzionale (cfr., ex

plurimis sentenze n. 84 del 1998, n. 406 del 1995, n. 501 del 1993),

possono determinare una pronuncia di cessazione della materia del

contendere, ovvero di sopravvenuta carenza d'interesse del

ricorrente. Si deve quindi esaminare nel merito la proposta questione

di costituzionalità.

3. - A questo proposito va innanzi tutto ricordato che, secondo

questa Corte, nel delegare alle regioni le funzioni amministrative

sui distributori di carburante (art. 52, lettera a) e, nel contempo,

nell'attribuire ai comuni il potere di rilasciare l'autorizzazione

per l'installazione e l'esercizio dei distributori stessi (art. 54,

lettera f), "il d.P.R. n. 616 del 1977 ha effettuato una ripartizione

di competenze conforme al disegno costituzionale, affidando alle

regioni la programmazione e l'indirizzo e ai comuni l'amministrazione

attiva e la gestione concreta del settore" (sentenza n. 559 del

1988).

Questo riparto di competenze, ritenuto appunto non contrastante

con la Costituzione, non ha subito modificazioni sostanziali per

effetto del decreto legislativo impugnato, il quale, pur

razionalizzando il settore, ha disciplinato la materia in modo

essenzialmente ricognitivo del precedente assetto, confermando

l'affidamento ai comuni delle funzioni di amministrazione attiva e

gestione concreta del settore e riservando alle regioni l'attività

di programmazione ed indirizzo. Ai comuni è infatti conferito, tra

l'altro, il potere di autorizzazione all'installazione ed

all'esercizio degli impianti di distribuzione dei carburanti (art. 1,

comma 2), nonché di verifica tecnica degli impianti già in

esercizio (art. 1, comma 5), così come quello di revoca delle

autorizzazioni per mancato adeguamento alle norme vigenti (art. 3,

comma 2). Alle regioni, invece, spetta, tra l'altro, l'emanazione di

norme di indirizzo incidenti sul rilascio delle autorizzazioni

(art. 1, comma 2), nonché sulla prosecuzione dell'attività (art. 3,

comma 2), oltre che un'attività di monitoraggio sui processi di

ristrutturazione della rete di distribuzione ai fini

dell'allineamento agli standards europei (art. 3, commi 7 e 9).

3.1. - Il decreto legislativo n. 32 del 1998 reca dunque una

disciplina che, nel suo complesso, non appare viziata sotto il

profilo del riparto di competenze e si conforma anche agli obiettivi

di efficienza del sistema distributivo e di razionalizzazione del

precedente assetto normativo indicati dalla delega conferita

dall'art. 4, comma 4, lettera c) della legge n. 59 del 1997. Non si

può ritenere quindi, come invece sostiene la ricorrente, che

l'intero testo del decreto sia viziato per violazione degli artt. 76

e 77 della Costituzione sotto il profilo della indeterminatezza della

delega. Ed invero l'oggetto della delega previsto dalla citata legge

n. 59 è delimitato, come questa Corte ha specificato nella sentenza

n. 408 del 1998, "sia in negativo, attraverso la identificazione

delle materie escluse e dei compiti da eccettuare dal decentramento,

sia in positivo, attraverso i criteri del riferimento agli interessi

e alla promozione dello sviluppo delle comunità regionali e locali".

Così pure, secondo la stessa decisione, non è preclusa dall'art. 76

della Costituzione la delimitazione dell'area della delega effettuata

mediante il ricorso a "clausole generali", quali appunto

"ridefinizione", "riordino" e "razionalizzazione", accompagnate

dall'indicazione di principi come quelli di sussidiarietà,

completezza, efficienza ed economicità, responsabilità e unicità

dell'amministrazione, omogeneità, adeguatezza, differenziazione,

prescritti dall'art. 4, comma 3, della stessa legge n. 59.

Proprio rispettando i criteri della delega ed utilizzando in

larga misura il principio di sussidiarietà, nell'ambito peraltro

delle legittime scelte di politica istituzionale e in modo non

contrastante con le regole costituzionali sull'autonomia regionale

(cfr. sentenza n. 408 del 1998), vengono riservati, nel decreto in

esame, agli enti più vicini alle comunità locali i compiti di

gestione amministrativa, lasciando alle regioni funzioni di

programmazione e di coordinamento.

È in questa ottica dunque che, in particolare, va interpretata

la sostituzione del previgente regime di concessione con quello di

autorizzazione comunale, in quanto ritenuto più idoneo a conseguire

gli obiettivi, fissati dalla legge di delega, di razionalizzazione e

di semplificazione del procedimento. Ed è in questa stessa ottica di

osservanza della delega, in termini di promozione dell'efficienza e

contenimento dei prezzi per i consumatori, che va anche considerata

la disciplina transitoria dell'art. 3, che si incentra su un

articolato programma, di competenza comunale ma sotto monitoraggio

regionale, di riduzione del numero degli impianti di vendita, nel

quadro del processo di avvicinamento agli standards europei avviato

fin dal d.P.C.M. 8 luglio 1978 (cfr. sentenza n. 301 del 1992). La

previsione di tale riduzione di punti di vendita viene peraltro

affiancata, in applicazione di uno specifico criterio - derivante

dalla delega - di razionalizzazione del sistema distributivo, dalla

prevista istituzione, ad opera dell'art. 6, di un apposito Fondo

preordinato all'erogazione, su scala nazionale, degli indennizzi a

favore dei titolari e gestori degli impianti in questione.

Negli stessi termini di efficienza e di razionalizzazione della

rete distributiva va inquadrata anche la disposizione dell'art. 7 del

decreto, che concede, previa comunicazione al comune, ampi margini di

scelta, in tema di orario di servizio, ai gestori degli impianti,

nell'ambito peraltro dei criteri di massima prescritti.

3.2. - Alle regioni spettano invece, nello schema del decreto

impugnato, compiti di programmazione e di indirizzo che esse

esercitano mediante le c.d. "norme di indirizzo programmatico", le

quali certamente costituiscono, al di là dei dubbi interpretativi

della ricorrente, l'esplicazione di una potestà pianificatoria

finalizzata ad indirizzare le scelte gestionali dei comuni verso i

prescritti obiettivi di razionalizzazione e di efficienza della rete

distributiva. In questo senso va appunto interpretata, tra le altre,

la disposizione dell'art. 2 del decreto n. 346 del 1999, che

attribuisce alle regioni un potere sostitutivo nei confronti dei

comuni per l'individuazione dei requisiti delle aree destinate

all'installazione degli impianti.

Fermo restando questo quadro di riparto di competenze, non si

può tuttavia dire che costituisca lesione della potestà normativa

regionale la previsione dell'art. 4 di una potestà regolamentare

ministeriale relativa a stabilire "ulteriori" modalità attuative del

decreto legislativo impugnato, giacché tale potestà si deve

intendere limitata a quei profili della disciplina in esame che

residuano alla competenza statale e che, in quanto tale, non può

collidere, come si desume anche dall'uso legislativo del termine

"ulteriori", con la competenza regolamentare della regione.

3.3. - Infine va dichiarata inammissibile la questione di

costituzionalità relativa alla disciplina contrattuale, prevista

dall'art. 10, sull'impiego dei serbatoi di GPL, poiché, riguardando

l'asserito vizio essenzialmente la libertà d'iniziativa economica e

la proprietà privata, non può ridondare in lesione delle

attribuzioni regionali.