Sentenza n. 186/1985

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 85,

secondo comma, 86, primo comma, e 87, secondo comma, del d.P.R. 27

dicembre 1973, n. 1092 (Approvazione del testo unico delle norme sul

trattamento di quiescenza dei dipendenti civili e militari dello Stato)

promossi con numero tre ordinanze emesse rispettivamente il 5 giugno

1981, il 7 giugno 1982 e il 31 gennaio 1983 dalla Corte dei Conti sui

ricorsi proposti da Di Stefano Maria, Pilla Nicolina e Mormina Marianna

e il Ministero della Pubblica Istruzione iscritte ai nn. 195, 217 e 648

del registro ordinanze 1983 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica nn. 225, 246 dell'anno 1983 e n. 18 dell'anno 1984.

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 19 marzo 1985 il Giudice relatore

Francesco Greco;

udito l'Avvocato dello Stato Carlo Solimei per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1) Di Stefano Maria, vedova Aloisi, ricorreva alla Corte dei Conti

avverso il provvedimento del 22 novembre 1978 con cui il Ministero

delle Finanze aveva revocato, con decorrenza 1 gennaio 1976, la

pensione di riversibilità, concessale con decorrenza 17 dicembre 1969

quale madre di Aloisi Iolanda, deceduta il 16 dicembre 1969, già aiuto

procuratore delle imposte di registro, in quanto titolare di un reddito

superiore a lire 960.000, per cumulo con la pensione indiretta,

attribuitale a seguito della morte del marito, ex dipendente dello

Stato.

La Corte dei Conti, con ordinanza 5 giugno 1981 (R.O. n. 195/83),

sollevava eccezione di incostituzionalità dell'art. 85, secondo

comma, del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092, per violazione degli artt.

3 e 38 Cost., per disparità di trattamento rispetto all'avente diritto

alla riversibilità della pensione di guerra.

Il giudice a quo ha osservato che il legislatore, precedentemente,

aveva ritenuto la stessa condizione per la sussistenza dello stato di

bisogno, sia per la pensione ordinaria indiretta (art. 12 L. n. 46 del

1958), sia per la pensione di guerra di riversibilità (artt. 71 e 73,

legge 10 agosto 1950, n. 548), fissandola in un reddito non superiore a

lire 240.000. Successivamente, senza ragionevole motivo, aveva elevato

il reddito presuntivo alla ricorrenza della condizione di nullatenenza

solo con riferimento alla pensione indiretta di guerra, lasciandolo

immutato per la pensione ordinaria indiretta.

Questa Corte, con sentenza n. 133 del 12 luglio 1972, aveva

dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 12, terzo comma,

della legge 15 febbraio 1958, n. 46 (recante nuove norme sulle pensioni

ordinarie a carico dello Stato) proprio per la disparità di

trattamento che si verificava tra il pensionato indiretto ordinario

(fattispecie di orfano maggiorenne per il quale, per la nullatenenza,

era richiesta l'esistenza di un reddito non superiore a lire 240.000)

ed il pensionato di riversibilità di guerra per il quale, invece, si

teneva conto dell'ammontare complessivo del reddito, ai fini

dell'imposta complementare.

Successivamente, però, con la sostituzione all'imposta

complementare dell'IRPEF (d.P.R. 29 settembre 1973, n. 597 e

successive modificazioni, d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092, all'art.

85, secondo comma), ha considerato nullatenente il possessore di un

reddito, ai fini dell'IRPEF, di lire 960.000 annue, al netto delle

detrazioni di imposta. Invece, l'art. 70 del d.P.R. 23 dicembre 1978,

n. 915 (T.U. sulle pensioni di guerra), per la pensione di guerra di

riversibilità, ha stabilito una presunzione di nullatenenza a favore

dei titolari di reddito annuo complessivo di lire 2.400.000. al lordo

degli oneri deducibili di cui all'art. 10 del d.P.R. 29 settembre 1973,

n. 597 e successive modificazioni, dando anche facoltà al Ministro del

Tesoro di rivedere tale limite in relazione alle modificazioni che

sarebbero intervenute in materia di tassazione del reddito delle

persone fisiche. E, fino all'epoca dell'ordinanza de qua, detto limite

è stato elevato a lire 3.000.000.

Pertanto, secondo il giudice a quo, l'art. 85, secondo comma,

d.P.R. n. 1092 del 1973 violava:

a) l'art. 3 della Costituzione perché aveva ripristinato il

sistema del duplice apprezzamento per le pensioni ordinarie e per le

pensioni di guerra, ancorando il limite per la sussistenza dello stato

di bisogno, per le une a lire 960.000 e per le altre a lire 2.400.000;

e, per giunta, in misura fissa per le une ed in misura variabile per le

altre;

b) l'art. 38 Cost. in quanto, per effetto dei vigenti meccanismi di

indicizzazione (legge n. 177 del 1976) il detto limite di lire 960.000

può essere superato, sicché la pensione ordinaria indiretta è

soggetta a revoca ed è di fatto revocata per cumulo con altra pensione

già in godimento dell'interessato, nonostante che si rimanga al di

sotto del limite dell'imposizione IRPEF e nonostante che la pensione

diventi insufficiente a soddisfare i bisogni elementari di vita del

pensionato ed il soggetto inabile al lavoro rimanga privo di quelle

provvidenze assistenziali preordinate al soddisfacimento dei suoi

bisogni.

II) La stessa Corte dei Conti, con successiva ordinanza del 7

giugno 1982 (R.O. n. 217/83) ha sollevato identica questione di

costituzionalità nel giudizio promosso da Pilla Nicolina, quale madre

del dr. Giuseppe De Vita, segretario generale della Camera di commercio

di Campobasso, deceduto il 15 dicembre 1972, a seguito della revoca

della pensione provvisoria di riversibilità, concessale con decreto 9

luglio 1973, per mancanza del requisito di nullatenenza.

Ha rilevato che il limite per le pensioni ordinarie indirette è

rimasto fermo a lire 960.000, mentre, per le pensioni di guerra di

riversibilità, è aumentato fino a lire 5.200.000 per effetto

dell'art. 12 del d.P.R. 30 dicembre 1981, n. 843.

III) Con ordinanza del 31 gennaio 1983 (R.O. n. 648/83), nel

giudizio proposto da Mormina Marianna, orfana maggiorenne di dipendente

statale deceduto il 30 dicembre 1947, a seguito di rigetto della

domanda di pensione di riversibilità del 22 ottobre 1977, ha sollevato

questione di incostituzionalità, oltre che dell'art. 85, secondo

comma, anche degli artt. 86, primo comma, e 87, secondo comma, dello

stesso d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092.

Oltre alle considerazioni sostanzialmente identiche a quelle delle

precedenti ordinanze ed innanzi riferite, ha rilevato che il denunciato

art. 85 del d.P.R. n. 1092 va interpretato nel senso che l'importo di

lire 960.000 si riferisce al reddito complessivo, al netto delle

detrazioni previste nell'art. 10 del d.P.R. n. 597 del 1973, sul quale

si applicano le aliquote crescenti per scaglioni di reddito (art. 11,

d.P.R. n. 597 cit.) e che su tale importo non sono consentite le

detrazioni soggettive di cui agli artt. 15 e 16 dello stesso d.P.R. in

quanto, al tempo in cui il menzionato limite è stato posto, le

detrazioni erano già operanti nella loro articolazione ed estensione

(quota esente, coniugi e figli a carico, spese di produzione del

reddito ecc. ...).

Costituiva, quindi, una prima ragione della disparità di

trattamento il fatto che per le pensioni di guerra il limite è stato

determinato in una somma al lordo delle deduzioni, di cui al citato

art. 10, d.P.R. 597/73.

Il giudice a quo, però, ha avvertito che, nonostante il limite

fissato sia di entità superiore alle lire 960.000, il trattamento per

il pensionato di guerra di riversibilità può essere deteriore in

quanto quest'ultimo, per effetto della deduzione degli oneri, può

divenire titolare di un reddito inferiore a lire 960.000.

Infine, lo stesso giudice a quo ha indicato, come altre

irragionevoli sperequazioni e diseguaglianze, la diversità del momento

di rilevanza dei detti requisiti per l'una e per l'altra specie di

pensione.

Infatti, mentre per coloro che pretendono la pensione civile e

militare ordinaria lo stato di nullatenenza deve esistere al momento

della morte del dante causa (artt. 86, primo comma, e 87, secondo

comma, d.P.R. n. 1092 del 1973), per coloro che chiedono la pensione di

guerra, la nullatenenza può verificarsi in qualsiasi momento

successivo, a distanza anche di anni dalla morte del dante causa ed in

presenza così di un'evidente interruzione del nesso di causalità tra

l'indigenza ed il suo fatto causativo.

Le ordinanze, tutte regolarmente comunicate e notificate, sono

state pubblicate rispettivamente nella Gazzetta Ufficiale del 17 agosto

1983, n. 225, 7 settembre 1983, n. 246 e 18 gennaio 1984, n. 18.

IV) Nei giudizi promossi con le ordinanze 5 giugno 1981 e 7 giugno

1982 (nn. 195/83 e 217/83) ha spiegato intervento il Presidente del

Consiglio dei Ministri a mezzo dell'Avvocatura Generale dello Stato.

Con due atti difensivi di identico contenuto, ha eccepito

preliminarmente l'inammissibilità della questione relativa all'art.

85, secondo comma, d.P.R. n. 1092 del 1973, deducendo che la normativa

applicabile ai fini della determinazione delle condizioni soggettive

per il conseguimento del diritto al trattamento di riversibilità è

quella vigente al momento della morte del dipendente o del pensionato e

che i mutamenti successivi di essa non possono far acquistare il

diritto originariamente insussistente, ma possono solamente determinare

la perdita di quello legittimamente acquisito precedentemente; che,

pertanto, nella fattispecie di cui alle ricordate ordinanze, si doveva

far riferimento alle norme vigenti alle date del gennaio 1976 e del

gennaio 1973 per determinare rispettivamente la sussistenza del

mutamento delle condizioni economiche che a suo tempo avevano

consentito l'erogazione del trattamento indiretto nel primo caso e,

nell'altro, l'accertamento delle condizioni stesse.

Sicché, la disciplina delle pensioni di guerra da assumere a

parametro non era quella di cui al d.P.R. n. 915/78 ma quella della

legge 18 marzo 1968, n. 313 che, per l'acquisto del diritto al

trattamento pensionistico da parte dei genitori, collaterali ed

assimilati, richiedeva la sussistenza di un reddito non assoggettabile

all'imposta complementare (artt. 20 e 67), da ragguagliare, quindi,

all'IRPEF, secondo il disposto dell'art. 88 bis del d.P.R. 29 settembre

1973, n. 597. Si trattava di condizioni del tutto omogenee a quelle

richieste, ai medesimi fini, dall'art. 85, T.U. del 1973 sulle pensioni

ordinarie.

Nel merito, l'Avvocatura Generale ha rilevato la insussistenza

della lamentata disparità di trattamento in quanto il regime

differenziato trova giustificazione nel carattere diverso delle due

pensioni: l'una, quella di guerra, risarcitoria ed avente causa dalla

guerra, l'altra, remunerativa ed avente causa da un rapporto di lavoro

o di impiego, tanto più che in questo ultimo caso, lo stato di bisogno

degli aventi diritto normalmente nasce dalla morte del lavoratore

appartenente alla famiglia.

Onde non sussisterebbe la necessità di porre, come requisito

comune per le due categorie, una uniforme condizione economica ben

potendo il legislatore, nell'esercizio dei suoi poteri discrezionali,

operare graduatorie.

Inoltre, a giudizio della stessa Avvocatura dello Stato, la

denunciata disparità di trattamento sarebbe più apparente che reale

in quanto i minimi di reddito posti a confronto sarebbero costituiti,

da un lato (cioè per le pensioni ordinarie), da una somma al netto

degli oneri deducibili; dall'altro, per le pensioni di guerra, da una

somma al lordo degli stessi, di guisa che il maggiore importo della

seconda rispetto alla prima trova giustificazione proprio in tale

circostanza.

Per quanto riguarda la dedotta violazione dell'art. 38 Cost., ha

rilevato che il precetto costituzionale non trova applicazione per le

pensioni di riversibilità in quanto esse, per la funzione che le

caratterizza, non costituiscono quelle provvidenze dirette a garantire

al lavoratore adeguati mezzi di soddisfacimento delle sue esigenze di

vita e, per ogni cittadino, il mantenimento e l'assistenza sociale. Considerato in diritto :

1. - I tre giudizi propongono questioni in parte identiche ed in

parte connesse, per cui possono essere riuniti per essere decisi con

una sola sentenza.

2. - Delle questioni proposte è opportuno che sia esaminata per

prima quella relativa agli artt. 86, primo comma, e 87, secondo comma,

del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092, sollevata con l'ordinanza 31

gennaio 1983 (R.O. n. 648/83).

La Corte dei Conti ha rilevato che i detti articoli, prevedendo che

il requisito di nullatenenza, richiesto per il conseguimento della

pensione ordinaria di riversibilità, deve sussistere al momento della

morte del lavoratore o del pensionato, violano l'art. 3 della

Costituzione in quanto si verifica disparità di trattamento rispetto

alla riversibilità delle pensioni di guerra per le quali il detto

requisito può sorgere in qualsiasi momento, successivo alla morte del

dante causa ed a distanza anche di anni, sicché può prodursi anche

una evidente interruzione del nesso di causalità tra il presunto fatto

determinativo dell'indigenza e l'indigenza stessa. La stessa Corte dei

Conti afferma che, in base ai rispettivi ordinamenti, le pensioni di

riversibilità, ordinaria e di guerra, hanno assoluta identità di

causa e ragione di essere in quanto predisposte alla realizzazione del

fine di assistere soggetti privi di sostegno materiale e versanti in

istato di bisogno.

La questione è manifestamente infondata.

Questa Corte ha già deciso (sent. nn. 7 e 8 del 1980; sent. n.

142 del 1984), e non ha motivo di mutare la propria giurisprudenza, che

le norme de quibus sono costituzionalmente legittime in quanto non

sussiste irrazionalità della disciplina della pensione ordinaria di

riversibilità rispetto alla diversa disciplina della pensione di

riversibilità di guerra e, quindi, violazione dell'art. 3 Cost.,

trattandosi di due istituti di diversa natura.

Invero, la pensione di riversibilità ordinaria ha natura

retributiva e, in aderenza ad essa, funzione assistenziale. Essa è

diretta ad assicurare al superstite la continuità del sostentamento

che già gravava sul defunto onde correttamente è richiesto un nesso

causale tra lo stato di bisogno dell'avente diritto (e che essa è

diretta ad ovviare) e l'evento morte del dante causa. Essendo tale la

ragione della normativa, il momento in cui devono sussistere le

condizioni per ottenere il beneficio è quello in cui avviene la

perdita del sostegno che il dante causa assicurava.

La pensione di guerra, invece, ha natura risarcitoria; il che

comporta valutazioni legislative peculiari che possono non trovare

riscontro nella disciplina delle pensioni ordinarie. La riversibilità

di essa, poi, risponde ad esigenze di ordine naturale ed etico; agli

aventi causa del pensionato di guerra deceduto è fatto un trattamento

di particolare favore, sicché, correttamente, non si ha riguardo al

momento della insorgenza dello stato di bisogno.

Non è irrazionale ed ingiustificata, quindi, la diversa disciplina

legislativa che tiene conto di queste differenziazioni.

3. - La Corte dei Conti, con tutte e tre le ordinanze, denuncia poi

l'illegittimità costituzionale dell'art. 85, secondo comma, del d.P.R.

29 dicembre 1973, n. 1092, per violazione dell'art. 3 della

Costituzione, per la disparità di trattamento della pensione ordinaria

di riversibilità rispetto alla pensione di riversibilità di guerra,

per quanto riguarda il requisito di nullatenenza.

All'uopo rileva che, in un primo momento, per entrambe le pensioni

si richiedeva un reddito, ai fini della imposta complementare,

inferiore a lire 240.000; successivamente, per le pensioni di guerra,

l'art. 9 della legge n. 318 del 1967 richiedeva che il reddito

esistente non fosse assoggettabile all'imposta complementare; la Corte

Costituzionale, poi, con la sentenza n. 133 del 1972, ha eliminato la

disparità di trattamento stabilendo che anche per le pensioni

ordinarie di riversibilità si doveva ritenere prevista la non

assoggettabilità del reddito all'imposta complementare.

A seguito della soppressione della complementare e dell'istituzione

dell'IRPEF, il limite reddituale era stato fissato, per entrambe le

pensioni, in lire 960.000, al netto delle deduzioni e delle detrazioni

di cui agli artt. 10, 15 e 16 del d.P.R. n. 597 del 1973.

Ma poi, per effetto del d.P.R. n. 915 del 1978 (art. 70), per le

pensioni di guerra di riversibilità, detto limite era stato elevato a

lire 2.400.000 lorde, sempre ai fini dell'IRPEF, con facoltà di

aumento da parte del Ministero del Tesoro che, in effetti, l'ha

aumentato, per il 1980, a lire 3.200.000 lorde e, per il 1981, a lire

5.200.000 sempre lorde.

Nell'ordinanza del 31 gennaio 1983, la Corte dei Conti ha rilevato

anche che, nelle suddette situazioni, per la diversità del limite

reddituale, al netto per le pensioni di riversibilità ordinarie ed al

lordo per le pensioni di riversibilità di guerra, per queste ultime

poteva accadere che il trattamento fosse meno favorevole in quanto, a

seguito delle deduzioni e delle detrazioni, esso, al netto, poteva

scendere al di sotto delle lire 960.000.

La questione non è fondata.

La Corte rileva anzitutto che solo due delle tre fattispecie, e

cioè quelle di cui alle ordinanze n. 217/83 e 648/83, riguardano la

mancata concessione della pensione di riversibilità per carenza del

requisito di nullatenenza; la terza fattispecie, quella cioè di cui

all'ordinanza n. 195/83, riguarda, invece, la revoca, disposta ai sensi

dell'art. 86, secondo comma, d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092 (non

impugnato dinanzi a questa Corte), della pensione di riversibilità

goduta dalla pensionata per la morte della figlia, per effetto del

cumulo con altra pensione di riversibilità concessa alla stessa

pensionata per la morte del marito. Essendosi, per effetto del detto

cumulo, superato il tetto delle lire 960.000, si è determinata la

perdita del requisito della nullatenenza.

Ora, i due momenti che hanno rilievo per la sussistenza del

requisito di nullatenenza e, quindi, per la eventuale declaratoria di

illegittimità di cui trattasi, sono, rispettivamente, per le prime due

fattispecie quello della morte del dante causa, per la terza

fattispecie quello della revoca della pensione goduta.

I primi due eventi sono accaduti rispettivamente il 13 dicembre

1972 e il 30 dicembre 1947; il terzo, invece, l'1 gennaio 1976.

Tutti e tre i detti eventi si sono quindi verificati in epoca in

cui il trattamento della pensione ordinaria di riversibilità era

identico a quello della pensione di riversibilità di guerra, essendosi

la diversità cominciata a verificare per effetto del successivo d.P.R.

23 dicembre 1978, n. 915.

Conseguentemente non sussiste la denunciata violazione

dell'invocato precetto costituzionale.

4. - La Corte dei Conti, con le ordinanze 5 giugno 1981 e 7 giugno

1982, ha denunciato anche che l'art. 85, secondo comma, del d.P.R. n.

1092 del 1973 viola l'art. 38 Cost., rilevando che la prevista revoca

della pensione di riversibilità ordinaria per superamento del limite

di lire 960.000 danneggia un soggetto inabile al lavoro, senza mezzi di

sussistenza, il quale, conseguentemente, rimane privato delle

provvidenze economiche che sono preordinate al soddisfacimento di fini

assistenziali.

La questione è manifestamente infondata.

Questa Corte ha già ritenuto (sent. 15 febbraio 1980, n. 14) che

la pensione di riversibilità ha carattere e contenuto diversi dai

mezzi assistenziali e previdenziali previsti dall'art. 38, primo comma,

Cost. il quale non impone al legislatore di attribuire il trattamento

pensionistico della specie di cui trattasi anche nelle ipotesi di

inabilità al lavoro o di indigenza, per le quali, invece, con appositi

mezzi, da organi o istituti predisposti a tal fine dallo Stato, è

garantita l'assistenza al cittadino in caso di inabilità o di

indigenza, di infortunio sul lavoro o di invalidità, di malattia o di

vecchiaia o di disoccupazione involontaria.

In altri termini, dalla norma costituzionale non discende un

principio di ordine generale in materia di previdenza ed assistenza

operante per ogni forma di trattamento pensionistico.

Né, in base al secondo comma dello stesso art. 38 Cost., sussiste

un diritto garantito dalla Costituzione alla famiglia del lavoratore,

ma solo un diritto assistenziale del lavoratore mentre la tutela del

nucleo familiare è affidata alla legge ordinaria.