Sentenza n. 186/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, commi primo

e secondo, della legge della Regione Sicilia 30 aprile 1991, n. 15

(Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 27 dicembre 1978, n.

71, in materia urbanistica e proroga di vincoli in materia di parchi

e riserve naturali), promosso con ordinanza emessa il 12 maggio 1992

dal Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia - sezione di

Catania - sul ricorso proposto da Aurelio Famularo contro il comune

di Lipari, iscritta al n. 679 del registro ordinanze 1992 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 44, prima

serie speciale dell'anno 1992;

Visto l'atto di intervento della Regione Sicilia;

Udito nella camera di consiglio del 24 febbraio 1993 il Giudice

relatore Gabriele Pescatore;

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione

di Catania, con ordinanza 12 maggio 1992, ha sollevato, in

riferimento agli artt. 3, 41 e 42 della Costituzione, questione di

legittimità costituzionale dell'art. 2, commi primo e secondo, della

legge reg. siciliana 30 aprile 1991, n. 15, a norma del quale

"l'efficacia dei vincoli contenuti negli strumenti urbanistici

generali indicati nell'art. 1 della legge reg. 5 novembre 1973, n.

38, già decaduti per decorrenza di termini, è prorogata al 31

dicembre 1992" (primo comma), così come lo è, parimenti fino a tale

data, l'efficacia dei vincoli che "decada entro il 31 dicembre 1992"

(secondo comma).

Nell'ordinanza di rimessione si premette, riguardo al giudizio a

quo, che il ricorrente è proprietario di un terreno, nel comune di

Lipari, destinato dal programma di fabbricazione, a zona F3. Detta

area non era stata utilizzata dall'amministrazione comunale nel

termine decennale di efficacia dello strumento urbanistico (approvato

il 28 novembre 1979), cosicché il vincolo era ormai decaduto sin dal

novembre 1989. Con delibera del 27 gennaio 1990, il consiglio

comunale di Lipari aveva confermato "nella parte in cui incidono su

beni determinati ed assoggettano i beni stessi a vincoli preordinati

alle espropriazioni, le indicazioni del piano di fabbricazione

comunale".

Avverso tale provvedimento l'interessato aveva proposto ricorso al

Tribunale amministrativo regionale, che aveva annullato l'atto in

questione.

Il ricorrente aveva richiesto, nel novembre del 1989, la

concessione edilizia per la costruzione di un miniappartamento, ma

era sopravvenuta la legge regionale siciliana 30 aprile 1991, n. 15

che ha prorogato sino al 31 dicembre 1992 i vincoli contenuti negli

strumenti urbanistici generali indicati dalla legge regionale 5

novembre 1973, n. 38, già decaduti per decorrenza dei termini, con

la conseguenza che il sindaco gli ha negato la concessione,

permanendo il vincolo d'inedificabilità sul suolo.

L'interessato ha proposto nuovamente ricorso al Tribunale

amministrativo regionale, impugnando l'atto reiettivo della richiesta

di concessione e deducendo l'illegittimità costituzionale della

legge regionale.

Ciò premesso, il Tribunale amministrativo regionale, a sostegno

della non manifesta infondatezza della questione, osserva che la

Corte costituzionale ha ritenuto che i vincoli urbanistici, i quali

incidano su beni determinati svuotando del suo contenuto, in maniera

di rilevante entità, il diritto del proprietario, debbono avere

carattere temporaneo, e la loro durata può essere prorogata dalla

legge solo in presenza di esigenze ed entro limiti che non rendano la

proroga irrazionale.

Nel caso di specie la legge reg. siciliana 5 novembre 1973, n. 38

aveva già fissato un limite di efficacia dei vincoli urbanistici a

contenuto espropriativo di durata doppia rispetto a quello previsto

dalla legislazione statale (dieci anni anziché cinque), con la

conseguente più lunga compressione, senza indennizzo, del diritto di

proprietà. In relazione a tale situazione, l'art. 2, commi primo e

secondo, della legge reg. siciliana 30 aprile 1991, n. 15, prorogando

ulteriormente detti vincoli, secondo il giudice a quo sarebbe del

tutto privo di giustificazione, allungando indiscriminatamente la

durata dei vincoli urbanistici, già di per sé sproporzionata "se

raffrontata alla vita di un uomo in relazione alla impossibilità

ch'esso ha di godere del bene".

Nell'ordinanza di rimessione si osserva che nessun elemento di

giustificazione della proroga è rinvenibile nella legge impugnata e

che l'aggravio del sacrificio apportato dalla proroga ai privati, non

può essere giustificato da una decennale inattività dei comuni

nell'adempimento dei loro compiti in materia urbanistica.

L'arbitrarietà della norma impugnata è accresciuta - secondo il

giudice a quo - dalla circostanza che la proroga è indiscriminata e

si riferisce non soltanto a quei piani che risultino ancora in vigore

ma anche a quelli la cui efficacia sia già cessata. Infatti, mentre

nel primo caso la proroga può comportare, al massimo, uno o due anni

in più di indisponibilità del bene senza indennizzo, nel secondo

caso tale indisponibilità può prolungarsi per diversi anni ed

incidere su diritti quesiti.

Sulla base di tale ultima considerazione, il giudice a quo chiede,

in via subordinata, che sia dichiarata costituzionalmente illegittima

quanto meno la proroga relativa ai piani già scaduti (art. 2, primo

comma, della legge regionale impugnata).

Dinanzi a questa Corte è intervenuta la regione siciliana, col

patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la

questione sia dichiarata non fondata.

Nell'atto d'intervento si osserva che i vincoli ai quali si

riferisce la legge impugnata, sono quelli contenuti negli strumenti

urbanistici generali indicati dall'art. 1 della legge regionale n. 38

del 1973 (piano comprensoriale, piano regolatore generale e programma

di fabbricazione) e preordinati all'espropriazione, o che comportano

l'inedificabilità.

In relazione alla prorogabilità di tali vincoli, la Corte

costituzionale si è già pronunciata con la sentenza n. 92 del 1982,

con la quale ha riconosciuto che la previsione di una loro proroga

rientra nella discrezionalità legislativa, purché non trasmodi

nell'irragionevolezza.

Ciò non significa, peraltro, che la proroga, per risultare non

arbitraria e non irrazionale, debba essere espressamente motivata dal

legislatore: osta infatti alla utilizzabilità di tale criterio la

struttura stessa dell'atto legislativo. Al riguardo, va invece

considerato che la proroga è inserita in una legge volta a

realizzare un generale aggiornamento della pianificazione urbanistica

comunale in Sicilia e a facilitare l'attuazione dei piani regolatori.

A tal fine la legge impugnata ha previsto l'obbligo per i comuni

interessati da vincoli decaduti e prorogati ai sensi dell'art. 2, di

revisionare il piano regolatore entro 18 mesi (art. 3, commi 1, 2 e

3) e - in mancanza - un intervento sostitutivo dell'assessore

regionale (art. 3, comma 10). La legge (art. 4) reca inoltre misure

attinenti alla esecuzione delle opere di urbanizzazione, la cui

localizzazione è presidiata dai vincoli di piano regolatore.

In relazione alla ratio suddetta - secondo l'Avvocatura dello

Stato - le precedenti inadempienze dei comuni non tolgono

razionalità alla proroga, né rendono arbitrario l'ulteriore

sacrificio imposto alla proprietà privata, dovendo la sua

ragionevolezza essere valutata in relazione alla situazione

obbiettiva, alle finalità della legge e ad una corretta

considerazione dell'interesse proprietario privato in rapporto alle

esigenze generali di gestione del territorio. Considerato in diritto

1. - Questa Corte è chiamata a decidere dell'illegittimità

costituzionale dei commi primo e secondo dell'art. 2 della legge

regionale siciliana 30 aprile 1991, n. 15, in base ai quali

l'efficacia dei vincoli derivanti dagli strumenti urbanistici

generali indicati dall'art. 1 della legge regionale 5 novembre 1973,

n. 38, già decaduti per decorrenza di termini, è prorogata sino al

31 dicembre 1992; qualora l'efficacia dei vincoli di cui al primo

comma decada entro il 31 dicembre 1992, la stessa è prorogata fino

alla predetta data. Sarebbero così violati gli artt. 3, 41 e 42

della Costituzione, non avendo tali proroghe una giustificazione

ragionevole in relazione al sacrificio imposto alla proprietà

privata.

Il giudice a quo deduce in proposito che i vincoli urbanistici

derivanti dai piani regolatori, secondo la giurisprudenza di questa

Corte, in base all'art. 42 della Costituzione, debbono avere

carattere temporaneo e nel caso di specie la proroga è priva di

giustificazione, tenuto conto che la legge regionale aveva già

fissato per essi un limite di efficacia di durata doppia rispetto a

quello previsto dalla legislazione statale (dieci anni, invece di

cinque). Inoltre, particolarmente irragionevole sarebbe la "proroga"

dell'efficacia dei piani già scaduti, che ne prolungherebbe

eccessivamente la vigenza, incidendo su diritti quesiti.

2. - La questione non è fondata in riferimento all'art. 41 della

Costituzione ed è inammissibile in riferimento agli artt. 3 e 42

della Costituzione.

L'art. 1 della legge regionale siciliana 5 novembre 1973, n. 38

stabilì: "Le indicazioni di piano comprensoriale, di piano

regolatore generale, di programma di fabbricazione, nella parte in

cui incidono su beni determinati ed assoggettano i beni stessi a

vincoli preordinati all'espropriazione od a vincoli che comportino

l'inedificabilità, perdono ogni efficacia qualora entro dieci anni

dalla data di approvazione dei predetti strumenti urbanistici non

siano stati approvati i relativi piani particolareggiati od

autorizzati i piani di lottizzazione convenzionati. La efficacia dei

vincoli anzidetti non può essere protratta oltre il termine di

attuazione dei piani particolareggiati e di lottizzazione. Per gli

strumenti urbanistici approvati prima della data di entrata in vigore

della presente legge, il termine di dieci anni di cui al precedente

comma decorre dal 1° dicembre 1968".

La particolare durata dei vincoli urbanistici prevista da tale

articolo, fu ritenuta costituzionalmente legittima da questa Corte

(sentenza n. 82 del 1982), in quanto giustificata dagli eventi

sismici in precedenza verificatisi in Sicilia e dalle conseguenti

ripercussioni su tutte le attività economiche nell'isola.

L'art. 2 della legge regionale 30 aprile 1991, n. 15, nel primo

comma, ha "prorogato" al 31 dicembre 1992 l'efficacia degli strumenti

urbanistici indicati nel sopra riportato art. 1 della legge n. 38 del

1973, "già decaduti per decorrenza di termini". Nel secondo comma ha

prorogato, fino alla stessa data, l'efficacia dei vincoli non ancora

scaduti ma scadenti entro il 31 dicembre 1992.

Ciò premesso, va osservato che è del tutto priva di fondamento

la dedotta lesione dell'art. 41 della Costituzione, riguardando esso

la tutela della libertà d'iniziativa economica, sulla quale la

normativa impugnata non incide minimamente.

In relazione alle altre censure, deve rilevarsi che, secondo

quanto affermato da questa Corte (sentenze n. 141 del 1992; nn. 1164,

92 e 82 del 1988; n. 355 del 1985; n. 26 del 1976, n. 55 del 1968), i

vincoli derivanti dai vari tipi di piani previsti dalla legislazione

in materia, preordinati all'espropriazione o che comportino

l'inedificabilità delle aree, assumono carattere sostanzialmente

espropriativo, se non sono adeguatamente delimitati nel tempo:

pertanto, le norme che li prevedono, ove non ne dispongano

l'indennizzabilità, debbono circoscriverne la durata entro limiti

ragionevoli, ponendosi, altrimenti, in contrasto con gli artt. 42 e 3

della Costituzione. Inoltre, la determinazione di tale durata

appartiene alla discrezionalità del legislatore (statale o

regionale), così come vi rientra la loro eventuale proroga, la cui

necessità può insorgere in relazione a particolari esigenze che

emergono dalla realtà sociale (sentenza n. 92 del 1982).

Nel caso di specie il legislatore regionale, con l'adozione della

normativa impugnata ha operato una valutazione non censurabile da

questa Corte, in quanto fondata su una scelta discrezionale non

irragionevole: infatti, il contemperamento dell'interesse generale

alla conservazione dei vincoli, al fine dell'ordinato sviluppo del

territorio, e l'interesse dei proprietari dei suoli alla loro

cessazione, è avvenuto attraverso una "proroga" di durata limitata e

in correlazione con una serie di obblighi imposti ai comuni (art. 3),

riguardanti la revisione dei piani regolatori e l'adozione di altre

misure volte all'aggiornamento e al miglioramento della

pianificazione urbanistica ed alla esecuzione (art. 4) di opere di

urbanizzazione.

Per le stesse ragioni, rientra nel legittimo esercizio della

discrezionalità legislativa la conferma anche dei vincoli derivanti

dagli strumenti urbanistici già "decaduti", parimenti giustificata

dalle finalità della legge e dalla limitazione temporale

dell'ulteriore efficacia dei vincoli.