Sentenza n. 202/1974

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 21, primo

comma, della legge 1 giugno 1939, n. 1089 (Tutela delle cose

d'interesse artistico e storico), promosso con ordinanza emessa il 24

marzo 1972 dal tribunale di Palermo nel procedimento civile vertente

tra Messana Margherita e Felice e il Ministero della pubblica

istruzione, iscritta al n. 227 del registro ordinanze 1972 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 194 del 26 luglio 1972.

Visti gli atti d'intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri e di costituzione del Ministero della pubblica istruzione;

udito nell'udienza pubblica del 29 maggio 1974 il Giudice relatore

Edoardo Volterra;

udito il sostituto Avvocato generale dello Stato Renato Carafa, per

il Presidente del Consiglio dei ministri e per il Ministero della

pubblica istruzione.

Ritenuto in fatto :

1. - Nel corso del procedimento civile promosso da Margherita e

Felice Messana nei confronti del Ministero della pubblica istruzione

per ottenere il pagamento di un indennizzo relativo all'apposizione di

un vincolo imposto su un loro fondo ai sensi dell'art. 21 legge 1

giugno 1939, n. 1089, il tribunale di Palermo, con ordinanza emessa il

24 marzo 1972, sollevava questione di legittimità costituzionale della

disposizione citata nella parte in cui non prevede alcun diritto ad

indennizzo per le limitazioni imposte alla proprietà privata al fine

della salvaguardia degli immobili soggetti alla legge medesima, anche

quando le limitazioni assumono contenuto espropriativo, in riferimento

agli artt. 3 e 42, terzo comma, della Costituzione.

Secondo il tribunale la Corte costituzionale ha sempre

incisivamente ribadito il principio che la non indennizzabilità è da

ritenersi legittima solo quando le limitazioni non siano tali "da

svuotare di contenuto il diritto di proprietà, incidendo sul godimento

del bene tanto profondamente da renderlo inutilizzabile in rapporto

alla destinazione inerente alla natura del bene stesso, o determinando

il venir meno o una penetrante incisione del suo valore di scambio".

Ne discenderebbe che deve essere riconosciuta la garanzia

costituzionale dell'indennizzo non soltanto per le limitazioni che

assumano l'anzidetta intensità, ma anche per quelle che, pur senza

svuotare di contenuto il diritto del proprietario, siano di "entità

apprezzabile" e tali, comunque, da operare "un'incisione a titolo

individuale sul godimento del singolo bene, la quale penetri al di là

di quei limiti che la legislazione stessa abbia configurato in via

generale (ai sensi dell'art. 42, secondo comma, Cost.) come propri di

tale godimento in relazione alla categoria dei beni di cui trattasi".

Il tribunale dubita della compatibilità della norma denunziata col

dettato dell'art. 42, terzo comma, della Costituzione e della

compatibilità della stessa norma col principio di uguaglianza sancito

nell'art. 3, primo comma.

Sostiene infatti che, data la sostanziale identità tra il

risultato pratico conseguente ad un formale atto di espropriazione e

quello prodotto da un atto che, pur lasciando inalterata, come nella

specie è avvenuto, la titolarità del diritto dominicale e la

sottoposizione a tutti gli oneri relativi, compresi quelli fiscali,

svuotasse il diritto stesso di ogni contenuto, si avrebbe un'evidente

ed inammissibile disparità di trattamento fra le due situazioni,

qualora si ammettesse l'indennizzabilità soltanto in rapporto alla

prima.

2. - L'ordinanza è stata regolarmente comunicata notificata e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale. Si è costituito il Ministero

della pubblica istruzione ed è intervenuto il Presidente del Consiglio

dei ministri, rappresentati e difesi dalla Avvocatura dello Stato.

Nel chiedere la reiezione dell'eccezione, l'Avvocatura osserva che

è fermo l'indirizzo giurisprudenziale espresso dal Consiglio di Stato

per cui "non hanno natura espropriativa e quindi non presuppongono la

corresponsione dell'indennità" i provvedimenti di imposizione delle

limitazioni previste dall'art. 21 della legge n. 1089 del 1939 ed

ancor meno i provvedimenti di cui all'art. 3 della citata legge del

1939.

Gli istanti non potrebbero quindi dolersi del fatto che non sia

stata loro corrisposta una indennità, non prevista dalla legge, per il

pregiudizio in ipotesi derivante ai loro interessi privati dalla

dichiarazione del notevole interesse pubblico del terreno ove è stato

rinvenuto l'antico tempio e delle limitazioni che, in vista di tale

dichiarazione, erano state disposte ai sensi dell'art. 21 della legge

del 1939, che sono connesse (e ne costituiscono anzi una necessaria

conseguenza) con il regime delle cose di interesse artistico e storico,

protette dall'art. 9 della Costituzione e dalla legge medesima del

1939, considerate "come categoria. per la loro inerenza ad un interesse

della comunità".

Il limite alla proprietà privata (e quindi al godimento del fondo)

deriva dal fatto che nel fondo è stato rinvenuto l'antico tempio, non

da un provvedimento ablativo adottato dall'autorità amministrativa; e

l'atto amministrativo che accerta il notevole interesse storico od

artistico di un bene ha, come si è già ricordato, carattere meramente

"dichiarativo", come riconosciuto anche dalla Corte costituzionale

nella sentenza n. 56 del 1968.

Sembrerebbe dunque chiaro che la questione di legittimità

costituzionale sollevata dal tribunale di Palermo non è fondata in

entrambi i profili delineati.

Non in relazione all'art. 42, terzo comma, della Costituzione, in

quanto la norma denunciata, anche a prescindere da quanto sopra

osservato in ordine alla sua piena compatibilità con la Costituzione,

trae in definitiva fondamento nel secondo comma dello stesso art. 42,

là dove appunto si consente al legislatore di limitare la proprietà

fondiaria per assicurarne la funzione sociale.

Non in relazione all'art. 3 della Costituzione, in quanto le

"limitazioni" consistono in sostanza in un complesso di "divieti" di

svolgere certe attività senza l'autorizzazione della Sovrintendenza

alle antichità ed il principio di eguaglianza postula, come è ben

noto, una parità sostanziale di situazioni, non rinvenibile e neanche

ipotizzabile tra proprietario "espropriato" e proprietario "limitato"

ex art. 21 della legge n. 1089 del 1939. Considerato in diritto :

1. - L'ordinanza del tribunale di Palermo solleva questione di

legittimità costituzionale dell'art. 21, primo comma, della legge 1

giugno 1939, n. 1089, in riferimento agli artt. 42, terzo comma, e 3,

primo comma, della Costituzione, per la parte in cui la norma

denunziata non prevede diritto ad indennizzo per l'imposizione di

limitazioni alla proprietà privata al fine della salvaguardia degli

immobili soggetti alla medesima legge, anche quando tale imposizione si

traduca in sostanza in ablazione del diritto dominicale. Tale

ablazione, aggiunge l'ordinanza, "in tanto può ritenersi permessa in

quanto sia attuata nelle forme e con le garanzie previste per

l'esproprio". Di conseguenza, il giudice a quo ritiene che l'art. 21

della legge n. 1089 del 1939, non stabilendo alcun diritto ad

indennizzo, violi il terzo comma dell'art. 42 della Costituzione

nonché contrasti col primo comma dell'art. 3 della Costituzione, in

quanto attua una disparità di trattamento fra la situazione del

proprietario cui viene applicato il disposto del citato art. 21 e

quella del proprietario espropriato.

2. - La questione è infondata.

La Corte ha ripetutamente precisato che l'art. 42 della

Costituzione non impone indennizzo quando la legge regoli in via

generale i diritti dominicali in relazione a determinati beni al fine

di assicurarne la funzione sociale e per evitare lesioni all'interesse

pubblico. La riserva di legge espressa nel citato articolo consente al

legislatore di attribuire alla pubblica Amministrazione il potere di

incidere sulla concreta disciplina del godimento degli immobili

"qualora nella legge ordinaria siano contenuti elementi e criteri

idonei a delimitare chiaramente la discrezionalità

dell'Amministrazione" (sentenza n. 38 del 1966 e n. 94 del 1971).

L'obbligo dell'indennizzo è imposto soltanto in caso di espropriazione

per pubblico interesse.

La norma denunziata non concerne l'espropriazione di immobili di

proprietà privata, ma attribuisce al Ministro per la pubblica

istruzione la facoltà di prescrivere le distanze, le misure e le altre

norme dirette ad evitare che sia posta in pericolo la integrità delle

cose immobili che presentano interesse artistico, storico, archeologico

o etnografico, ne sia danneggiata la prospettiva o la luce o ne siano

alterate le condizioni di ambiente e di decoro.

La norma pertanto non prevede nessuna ablazione del diritto di

proprietà, ma, riconoscendo l'inerenza di un pubblico interesse

rispetto alla categoria dei beni predetti, ne disciplina il regime,

accordando alla pubblica Amministrazione il potere di imporre dei

limiti all'esercizio dei diritti privati in relazione ad un preciso

interesse pubblico in base ad apprezzamento tecnico sufficientemente

definito e controllabile, la cui discrezionalità è chiaramente

determinata.

Di conseguenza la norma denunziata non contrasta con l'art. 42,

comma terzo, della Costituzione in quanto non rientra nei casi da

questo previsti.

Tale interpretazione è pienamente condivisa dal Consiglio di

Stato, il quale in particolare ha più volte dichiarato manifestamente

infondata, in relazione al predetto art. 42, comma terzo, della

Costituzione, l'eccezione di illegittimità costituzionale dell'art. 21

della legge n. 1089 del 1939.

Come ha esattamente individuato il supremo organo di giustizia

amministrativa nella sua costante giurisprudenza, la medesima legge n.

1089 del 1939, attribuendo nell'art. 55 la facoltà al Ministro per la

pubblica istruzione di espropriare aree e edifici "quando ravvisi ciò

necessario per isolare o restaurare monumenti, assicurarne la luce o la

prospettiva, garantirne o accrescerne il decoro o il godimento da parte

del pubblico, facilitarne l'accesso", determina in modo preciso i

diversi scopi di questa norma e di quella di cui all'art. 21 e di

conseguenza i confini della discrezionalità della pubblica

Amministrazione nell'applicazione dell'uno o dell'altro articolo.

Ove l'atto amministrativo che determini i vincoli alla proprietà

privata ecceda i limiti fissati dall'art. 21 della legge n. 1089 del

1939 o violi il disposto di questo che è, ripetesi, conforme ai

principi costituzionali, l'interessato avrà tutela giurisdizionale

avanti gli organi competenti.

Non sussiste nemmeno violazione dell'art. 3, primo comma, della

Costituzione in quanto il denunziato art. 21 della legge n. 1089 del

1939 prevede limitazioni della proprietà che non s'identificano con

l'ablazione di questa e pertanto pone in essere una situazione che non

è in alcun modo parificabile a quella del proprietario espropriato.