Sentenza n. 205/1983

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 314,

357, 358 e 61, n. 9, cod. pen. (Peculato - Nozione di pubblico

ufficiale e della persona incaricata di un pubblico servizio -

Circostanze aggravanti) e degli artt. 1 e 25 della legge 7 marzo 1938,

n. 141 (Disposizioni per la difesa del risparmio e per la disciplina

della funzione creditizia), promossi con le ordinanze emesse dalla

Corte di appello di Bologna il 30 gennaio 1980, dal Tribunale di Acqui

Terme il 12 marzo 1980, dal Tribunale di Torino il 20 febbraio 1980,

dal Tribunale di Roma il 16 aprile 1980, dal Tribunale di Ravenna il 27

giugno 1980 e il 24 aprile 1981 e dal Tribunale di Torino il 27 marzo

1981, rispettivamente iscritte ai nn. 231, 310, 451, 680 e 707 del

registro ordinanze 1980 ed ai nn. 492 e 636 del registro ordinanze 1981

e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 85, 166, 215

e 325 del 1980, n. 304 del 1981 e n. 5 del 1982.

Visti gli atti di costituzione di Pantellini Giorgio ed altri, del

fallimento della Compagnia Italiana Petrolio e della Banca Nazionale

del Lavoro;

udito nella pubblica udienza del 10 marzo 1982 il Giudice relatore

Guglielmo Roehrssen;

uditi l'avv. Massimo Severo Giannini, per la Banca Nazionale del

Lavoro, l'avv. Giovanni Maria Flick, per Pantellini Giorgio ed altri, e

l'avv. Aldo Cremonini, per il fallimento della Compagnia Italiana

Petrolio.

Ritenuto in fatto :

Con ordinanza 30 gennaio 1980 la Corte d'appello di Bologna - nel

corso di un processo per peculato per distrazione a carico dei

dipendenti della Banca Nazionale del Lavoro e di un consigliere della

società CIP (Compagnia italiana petroli) - ha sollevato questione di

legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3 e 47 della

Costituzione, degli artt. 314 (peculato), 357 (nozione di pubblico

ufficiale) e 358 (nozione di persona incaricata di un pubblico

servizio) del codice penale.

Nell'ordinanza si deduce la irrazionalità e la discriminatorietà

di tali norme, giacché in forza di esse i dipendenti da enti pubblici

sono sottoposti a pesanti sanzioni penali per comportamenti che, se

commessi da dipendenti di enti privati, sarebbero penalmente

irrilevanti o sanzionati penalmente in modo più lieve.

Si adduce che l'art. 47 della Costituzione conferisce all'attività

creditizia un rilievo particolare (in chiave di disciplina,

coordinamento e controllo), di senso unitario, che sembra contraddire

la possibilità di distinzioni tra l'esercizio di quella attività ad

opera di enti pubblici o di enti privati. Questo aspetto unitario è

avvalorato dal rilievo che la legge bancaria, definendo la raccolta del

risparmio e l'esercizio del credito come "funzioni di interesse

pubblico", consente l'elaborazione normativa di una categoria a sé,

comprensiva dell'attività creditizia svolta da operatori privati e

pubblici; che essa propone modi identici di controllo sezionale,

accomuna tutti gli istituti, enti e persone sotto la comune

denominazione di "aziende di credito"; attribuisce la qualità espressa

di pubblici ufficiali ai soli funzionari della Banca d'Italia; prevede

una uniforme disciplina penale anche in relazione alle disposizioni

penali contenute negli artt. 2621 e segg. del codice civile, cui gli

operatori creditizi sono soggetti indipendentemente dalla appartenenza

ad enti pubblici o privati.

Si sottolinea che anche il credito a medio e lungo termine, come

quello ordinario, è esercitato con le stesse modalità, controlli e

risorse patrimoniali, sia esso attuato da enti pubblici o privati.

Si rileva, infine, che quale che sia il soggetto da cui promana,

l'esercizio dell'attività creditizia è attività tipicamente

imprenditoriale e di "rischio", che non sarebbe compatibile con la

soggezione a schemi e moduli di controllo anche in chiave penale,

tipicamente rigidi e formalistici.

In tale situazione, l'applicazione dell'art. 314 c.p. conseguente

alla genericità ed all'ampiezza della formulazione degli artt. 357 e

358 c.p. si risolverebbe in una violazione dell'art. 3 della

Costituzione, configurando una ingiustificata sperequazione di

trattamento tra operatori dipendenti da enti pubblici e privati, in

relazione ad una identica situazione di fatto sottostante, come

dimostrerebbe la circostanza che nel giudizio in corso davanti ad essa

il fatto costituente reato di peculato, se commesso da un impiegato di

una banca privata sarebbe stato irrilevante sotto il profilo generale

"e forse elogiabile sotto quello professionale".

Si è costituita la Banca nazionale del lavoro, la quale ha chiesto

che gli artt. 357, 358 e 314 c.p. siano dichiarati costituzionalmente

illegittimi, in relazione all'art. 1 della legge bancaria, "in quanto

qualifichino pubblico ufficiale o incaricato di un pubblico servizio e

conseguentemente consentano che siano imputati di peculato per

distrazione i dipendenti d'istituto di credito di diritto pubblico

nell'esercizio dell'attività creditizia".

Si osserva che l'art. 314 c.p. va necessariamente integrato da

norme e principi tratti da altre disposizioni di legge ed eventualmente

da altri ordinamenti per la identificazione del soggetto cui il

precetto è rivolto ed a tal uopo occorre riferirsi agli artt. 357 e

358 c.p., che danno la nozione di pubblico ufficiale e di incaricato di

pubblico servizio agli effetti della legge penale. Ma neppure queste

norme sono sufficienti perché parlano di impiegati dello Stato o di

altri enti pubblici e "di ogni altro personale che eserciti una

pubblica funzione - legislativa, amministrativa o giudiziaria - o un

pubblico servizio", perché occorre riferirsi ad ordinamenti diversi,

non penali, per l'identificazione dei concetti di pubblica funzione e

di servizio pubblico.

Alcuni di questi ordinamenti hanno norme esplicite, inequivoche,

(ferrovie esercitate dallo Stato o concesse all'industria privata,

poste e telecomunicazioni) ed in queste ipotesi il giudice penale

identifica il precetto in una norma giuridica tratta dal combinato

disposto degli artt. 314, 357 e 358 c.p. e da una disposizione propria

dell'ordinamento, che disciplina l'attività.

Ma la norma oggetto del presente giudizio di legittimità

costituzionale deriva dal combinato disposto degli artt. 314, 357 e 358

c.p. e dei principi dell'ordinamento del credito, che contiene una

norma di qualificazione esplicita, l'art. 10, esclusivamente per i

funzionari della Banca d'Italia e limitatamente alla funzione di

vigilanza sulle aziende di credito.

L'ordinamento del credito, quale risulta dalla legge bancaria,

disciplina in modo unitario l'istituto dell'impresa bancaria e

costituisce un ordinamento giuridico settoriale, ove, alla potestà di

direzione e di controllo dei pubblici poteri, si aggiunge la normazione

interna, cui le imprese sono assoggettate prioritariamente rispetto

alla normativa primaria esterna dell'ordinamento generale. Sicché, la

qualificazione giuridica delle medesime e delle loro attività non può

derivare da norme di quest'ultimo (come quelli aventi ad oggetto gli

esercenti pubbliche funzioni o servizi pubblici), in quanto le stesse

risultano già diversamente qualificate e regolate appunto

dall'ordinamento sezionale.

L'autonomia dell'ordinamento sezionale del credito è confermata

dall'art. 47 Cost., la cui collocazione nel Titolo III, Parte I,

relativo ai rapporti economici conferma che questo ordinamento attiene

alla impresa privata ed alla sua disciplina pubblica, non ai pubblici

servizi e tanto meno alle funzioni pubbliche.

La legge bancaria, dopo aver definito "funzioni di interesse

pubblico" la raccolta del risparmio e l'esercizio del credito, dispone

che tali funzioni sono esercitate da Istituti di credito di diritto

pubblico, da Banche di interesse nazionale, da Casse di risparmio, e da

Istituti, Banche ed enti ed imprese private a tale fine autorizzati

(art. 1).

Tutte le Aziende di credito (di diritto pubblico o privato) sono

sottoposte al controllo della Banca d'Italia.

L'applicazione degli artt. 357 e 358 in relazione all'art. 314 c.p.

agli amministratori e dipendenti degli istituti di credito di diritto

pubblico nell'esercizio dell'attività creditizia sarebbe in contrasto

evidente con gli artt. 3 e 47 Cost. perché senza alcuna ragionevole

giustificazione pone in essere un trattamento differenziato fra persone

che esercitano la stessa attività, soggetta ad una stessa unitaria

conforme disciplina.

Ciò vale sia per il credito ordinario, a breve termine, sia per il

credito a medio e a lungo termine. Anche queste forme di credito

speciale sono esercitate, infatti, da enti pubblici e privati alle

stesse condizioni, con le stesse modalità e sotto gli stessi

controlli.

Davanti a questa Corte si è costituito pure l'imputato Pantellini

Giorgio, chiedendo anch'egli che la questione sollevata dalla Corte

d'appello di Bologna sia ritenuta fondata.

Nelle note depositate si sostiene, in particolare, che la qualifica

pubblicistica dell'ente non giustifica la maggiore tutela penale

conseguente dall'applicabilità ai dipendenti degli artt. 357 e 358

c.p. perché "la qualità pubblicistica penale ha un carattere

oggettivo (correlato cioè all'attività esercitata) e non soggettivo

(correlato alla dipendenza da un ente pubblico)".

Si è costituita anche la parte civile fallimento CIP, la quale

chiede invece che la questione sia dichiarata non fondata, poiché il

carattere pubblico di alcune banche e non di altre spiegherebbe la

pretesa disparità di trattamento.

In una successiva memoria la difesa del fallimento ha proposto

anche una questione di rilevanza, assumendo che i funzionari imputati

di peculato per avere distratto a favore della Banca nazionale del

lavoro somme destinate ad impianti ed opere presso la società fallita,

non agivano quali operatori nell'interesse della Banca nazionale del

lavoro in una materia che riguardasse soltanto questo istituto nei suoi

rapporti con la società fallita. La Banca nazionale del lavoro era

soltanto mandataria della Sezione speciale in base ad una procura per

cui la Banca si era impegnata ad istruire le domande, stipulare

contratti accessori e strumentali, attuare i programmi di

finanziamento; il tutto con l'impegno di usare la più scrupolosa

diligenza e con l'assunzione di ogni responsabilità per danni che

potessero derivare alla Sezione. A compenso di ogni prestazione la

mandante si obbligava a corrispondere alla Banca nazionale del lavoro

un quinto dell'interesse di conto percepito su ogni operazione.

Secondo la Corte d'appello di Bologna la rilevanza si dedurrebbe

dal fatto che i funzionari della Banca nazionale del lavoro non vennero

presi in considerazione come amministratori ed erogatori del fondo di

Mediocredito, ma come funzionari della Banca nel momento successivo

all'erogazione in cui il fondo stesso è stato utilizzato.

Ma nella realtà - si dice - invano si assumerebbe quale termine di

esame di raffronto quella presunta disparità che colpirebbe gli

operatori nel settore del credito appartenenti ad istituti pubblici o

semi pubblici, svolgenti operazioni comuni anche agli operatori privati

nel settore bancario, in quanto nel caso di specie la Banca nazionale

del lavoro agiva quale mandataria della Sezione Speciale, e perciò non

occorreva l'esercizio professionale di una pubblica funzione, essendo

sufficiente un puro e semplice esercizio di fatto (art. 357, n. 2,

c.p.). Infatti i funzionari della Banca nazionale del lavoro svolgevano

in quella occasione un pubblico incarico quali mandatari di ente

pubblico (istituto di diritto pubblico), quale la Sezione Speciale,

attraverso una regolare investitura secondo i termini della citata

procura, con la conseguente irrilevanza della ritenuta disparità di

trattamento riservata dalla legge penale ai banchieri pubblici rispetto

a quelli privati una volta accertata ed acquisita l'ininfluenza sulla

fattispecie delle condizioni oggettive in cui versano in genere i

dipendenti dagli enti di diritto pubblico esercitanti il credito

dovendosi qui aver riguardo soltanto alla posizione della banca quale

ente incaricato di una pubblica funzione per mandato della Sezione

speciale.

Sostanzialmente identiche sono le ordinanze del Tribunale di Acqui

Terme (310/1980), di Roma (680/1980), di Torino del 27 marzo 1981

(636/1981), di Ravenna (492/1981).

Il Tribunale di Torino con altra ordinanza del 20 febbraio 1980

(451/1980) impugna anche gli artt. 1 e 25 della legge bancaria, sempre

per violazione degli artt. 3 e 47 Cost., ponendo in essere una

disparità di trattamento nell'esercizio della attività creditizia.

Infine altra ordinanza del Tribunale di Ravenna in data 27 giugno

1980 (707/1980), sempre con riferimento agli artt. 3 e 47 Cost.,

denuncia anche l'art. 61, n. 9, cod. pen. relativamente alla

applicazione della aggravante ivi prevista al reato commesso dal

dipendente di una azienda di credito di diritto pubblico. Considerato in diritto :

1. - I giudizi promossi con le 7 ordinanze di cui in epigrafe hanno

ad oggetto questioni identiche o connesse e pertanto essi vanno riuniti

ai fini di un'unica pronuncia.

2. - Procedendo all'esame delle singole ordinanze predette, la

Corte preliminarmente rileva:

a) l'ordinanza 27 marzo 1981 del Tribunale di Torino (n. 636/1981)

è assolutamente priva di motivazione in ordine alla non manifesta

infondatezza della questione di legittimità costituzionale con essa

sollevata, limitandosi ad un puro e semplice riferimento alla

motivazione contenuta in ordinanze pronunciate da altri giudici.

Ma, come questa Corte ha già affermato (Ord. n. 102 e n. 140 del

1983), l'ordinanza che introduce il giudizio incidentale di

legittimità costituzionale deve essere dotata di autonoma motivazione:

ne consegue che il giudizio sollevato con la predetta ordinanza deve

essere dichiarato inammissibile;

b) l'ordinanza 12 marzo 1980 del Tribunale di Acqui Terme (n.

310/1980) è assolutamente priva di motivazione in ordine alla

rilevanza, nel giudizio a quo, della questione di legittimità

costituzionale con essa sollevata ed è anche priva di qualsiasi

riferimento alla fattispecie concreta sulla quale quel Tribunale era

chiamato a giudicare.

Anche questa questione deve essere dichiarata inammissibile.

c) L'ordinanza del Tribunale di Torino 20 febbraio 1980 (n.

451/1980) da un lato si limita appena ad accennare alla rilevanza della

questione e dall'altro non contiene riferimento alcuno alla fattispecie

sulla quale il Tribunale stesso deve pronunciarsi.

Conseguentemente anche il giudizio promosso con questa ordinanza va

dichiarato inammissibile.

d) Non diversa conclusione deve essere adottata nei riguardi

dell'ordinanza 16 aprile 1980 del Tribunale di Roma (n. 680/1980),

anche essa priva di qualsiasi cenno sulla rilevanza della sollevata

questione e di qualsiasi indicazione della fattispecie.

Essa, inoltre, è motivata, per quel che attiene alla non manifesta

infondatezza, con riferimento ad altre ordinanze emesse da altri

giudici.

e) Inammissibile, infine, è anche l'ordinanza 24 aprile 1981, del

tribunale di Ravenna (n. 492/1981), la quale, contrariamente al preciso

disposto dell'art. 23, lettera a), della legge 11 marzo 1953, n. 87,

non indica le disposizioni di legge che ritiene viziate da

illegittimità costituzionale ma sottopone a questa Corte la questione

di legittimità costituzionale "relativa al riconoscimento della

qualità di pubblico ufficiale a dipendente di una azienda di credito

di diritto pubblico", senza alcuna ulteriore precisazione.

3. - Inattendibile, invece, è l'eccezione di irrilevanza opposta

dal fallimento CIP della questione sollevata con l'ordinanza 30 gennaio

1980 della Corte d'appello di Bologna (n. 231/1980).

Si sostiene al riguardo che gli imputati tratti a giudizio dinanzi

alla Corte d'appello di Bologna erano funzionari della Banca nazionale

del Lavoro, la quale, a sua volta era, in forza di apposito contratto,

mandataria di una propria sezione speciale, dotata di personalità

giuridica. Da ciò deriverebbe che, anche se la distrazione delle somme

erogate dalla sezione speciale fosse stata effettuata da funzionari di

una banca privata, mandataria della sezione speciale, al posto della

Banca nazionale del lavoro, questi risponderebbero di peculato come

funzionari di fatto della sezione speciale e la qualifica di pubblici

ufficiali dei funzionari della Banca nazionale del lavoro sarebbe del

tutto irrilevante.

Ma, a prescindere da ogni altra considerazione, le asserzioni della

parte privata non trovano negli atti alcun principio di prova.

4. - Ciò premesso le questioni da esaminare sono quelle sollevate

con la citata ordinanza 30 gennaio 1980 della Corte d'appello di

Bologna e con l'ordinanza 27 giugno 1980 del Tribunale di Ravenna (n.

707/1980).

Con tali ordinanze la Corte viene investita del giudizio sulla

legittimità costituzionale degli artt. 357, 358 e 314 c.p. in

relazione all'art. 1 della legge 7 marzo 1938, n. 141 ("Disposizioni

per la difesa del risparmio e per la disciplina della funzione

creditizia") nonché dell'art. 61, n. 9, c.p., in riferimento agli

artt. 3 e 47 Cost..

Ritengono, infatti, le ordinanze che le cennate norme del codice

penale, attribuendo ai dipendenti delle banche di diritto pubblico la

qualifica di pubblici ufficiali senza alcuna discriminazione,

violerebbero l'art. 47 Cost., il quale avrebbe accolta una nozione

unitaria delle banche, sia pubbliche sia private, tutta fondata

sull'assetto privatistico, e l'art. 3 Cost., in quanto sottoporrebbero

alla più grave disciplina penale propria dei pubblici ufficiali

amministratori e dipendenti che svolgono funzioni del tutto identiche a

quelle di amministratori e dipendenti di banche di diritto privato che

a quella disciplina non sono assoggettati.

5. - La questione, così proposta, è inammissibile.

Infatti, le ordinanze di rimessione - necessariamente ancorate al

requisito della rilevanza nei giudizi a quibus delle norme denunciate e

degli effetti delle decisioni di questa Corte - hanno sottoposto al suo

esame soltanto alcuni articoli del codice penale ma nella realtà,

attraverso la denuncia di queste specifiche disposizioni, pongono in

discussione il complesso delle norme penali applicabili agli istituti

di credito e dalla sua valutazione globale non si può prescindere se

si vuole pervenire ad una soluzione la quale sia ispirata a criteri di

razionalità e coerenza.

Appare allora evidente che, una volta esaminato il cennato

complesso normativo, le scelte da adottare non possono che essere

rimesse alla discrezionalità del legislatore, verificandosi altrimenti

il pericolo di non lasciare margini per soluzioni che si adeguino ai

principi affermati particolarmente negli artt. 41 e 43 Cost.

In ogni caso tale discrezionalità non potrà che svolgersi nella

considerazione globale del problema. Da questo punto di vista va

rilevato che le disparità di trattamento tra amministratori e

dipendenti di banche pubbliche e di banche private non si limitano alla

disciplina del peculato e dell'aggravante di cui all'art. 61, n. 9, del

codice penale. Invero, a parte la malversazione, esse (pur

sommariamente evocate) riguardano, tra l'altro, le ipotesi di falsità

nei bilanci ed in altre comunicazioni sociali, le stesse falsità in

atti e documenti della banca (art. 479 c.p.), a fronte del meno grave

delitto di false comunicazioni sociali previsto dall'art. 2621, n. 1,

del codice civile.

V'è, inoltre, il diverso regime penale in ordine alla

obbligatorietà del rapporto all'autorità giudiziaria (art. 361 c.p.).

E infine rispetto alle banche pubbliche, possono profilarsi altri reati

tipici contro la pubblica Amministrazione, che non trovano riscontro

per le banche private, ovvero danno luogo a differenti ipotesi

criminose (interesse privato: art. 324 c.p. e art. 2631 c.c.;

omissione di atti di ufficio: art. 328 c.p. e art. 2625 e ss. c.c.;

rivelazione di segreti e notizie riservate: art. 326 c.p. e art. 2627

c.c.).

Dinanzi a simile strumentazione penalistica ed al conseguente

divario fra chi opera nelle banche pubbliche e chi opera in quelle

private (divario già di per sé problematico, a seguito della nota

giurisprudenza penale sulla natura di incaricati di pubblico servizio

degli amministratori e funzionari degli enti bancari privati, contrasta

tuttavia per taluni aspetti dagli orientamenti della giurisprudenza

civile) vi è da dire che la parificazione del trattamento

sanzionatorio (che viene chiesto dalle ordinanze di rimessione) non

potrebbe però che competere al legislatore, al quale spetta valutare

tutti i diversi profili della materia.

Del resto la parificazione, com'è prospettata nelle ordinanze, non

potrebbe operarsi semplicemente adeguando il regime penalistico

anzidetto a quello più favorevole, perché in questo caso si

potrebbero creare altre sperequazioni, a svantaggio del settore

privato, soprattutto per quanto attiene allo stato di insolvenza (cfr.

in particolare art. 195, ultimo comma, legge fallimentare).

Spetta quindi alla discrezionalità del legislatore stabilire in

quali termini il diritto penale dell'impresa bancaria debba inquadrarsi

o risolversi in un più ampio diritto penale dell'impresa; e,

soprattutto, determinare quali fattispecie criminose debbono

considerarsi più idonee ai fini della prevenzione e della punizione di

comportamenti fraudolenti.

È peraltro auspicabile che la materia sia presa in esame il più

rapidamente possibile, nel quadro della normativa costituzionale e

comunitaria.