Sentenza n. 212/1986

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 39 del d.P.R.

26 ottobre 1972 n. 636 (Revisione della disciplina del contenzioso

tributario), promosso con ordinanza emessa il 26 settembre 1978 dalla

Commissione tributaria di primo grado di Orvieto sul ricorso proposto

da Molajoni Mario s.p.a., iscritta al n. 645 del registro ordinanze

1978 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 52

dell'anno 1979.

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nella camera di consiglio del 21 maggio 1986 il Giudice

relatore Francesco Saja.

Ritenuto in fatto :

1. - Nel corso di un procedimento promosso dalla società Molajoni

Mario la Commissione tributaria di primo grado di Orvieto con ordinanza

del 26 settembre 1978 (reg. ord. n. 645 del 1978) sollevava, in

riferimento all'art. 101, primo comma, Cost., questione di legittimità

costituzionale dell'art. 39 d.P.R. 26 ottobre 1972 n. 636, nella parte

in cui stabilisce che al procedimento davanti alle commissioni

tributarie si applicano le norme contenute nel libro primo del codice

di procedura civile con esclusione, tra l'altro, dell'art. 128, ossia

senza che l'udienza sia pubblica.

Il collegio rimettente osservava che il principio di pubblicità

delle udienze doveva ritenersi recepito, sebbene non esplicitamente,

nella nostra legge fondamentale, e in particolare nel citato art. 101,

in quanto inteso ad assicurare il controllo dell'opinione pubblica su

tutte le manifestazioni della sovranità statale.

Interveniva la Presidenza del Consiglio dei ministri, la quale

eccepiva la non fondatezza della questione poiché, secondo la

giurisprudenza costituzionale, sulla regola di pubblicità delle

udienze potevano prevalere diversi interessi, tutelati da altre norme

dell'ordinamento: e nel processo tributario la mancanza di pubblicità

doveva ritenersi giustificata dalle esigenze di riservatezza connesse

alla sua particolare materia.

La parte privata non si costituiva. Considerato in diritto :

1. - Con l'ordinanza in epigrafe viene proposta la questione di

legittimità costituzionale, in riferimento all'art. 101 Cost.,

dell'art. 39 d.P.R. 26 ottobre 1972 n. 636, concernente la revisione

del contenzioso tributario, nella parte in cui esclude la pubblicità

delle udienze davanti alle commissioni tributarie.

Rileva in proposito il giudice a quo che il principio di

pubblicità delle udienze, benché non esplicitamente dichiarato, deve

ritenersi accolto nella Costituzione e precisamente nel ricordato art.

101, laddove statuisce che la giustizia è amministrata in nome del

popolo, sicché la ricordata esclusione risulterebbe illegittima.

2. - Non è superfluo, per la migliore intelligenza della

questione, qualche cenno storico. Il principio della pubblicità delle

udienze giudiziarie si afferma nei tempi moderni con la caduta

dell'assolutismo e viene proclamato, con una disposizione di portata

generale, per la prima volta, nell'art. 208 della Costituzione francese

del 1795, anno III (non mancarono, prima, disposizioni particolari:

art. 163 Cost. del 1791, in materia di istruzione criminale: artt. 94

e 96 Cost. del 1793, rispettivamente in materia di deliberazione delle

cause civili e di istruzione criminale), disposizione in cui viene

anche costituzionalizzato, sempre con carattere di generalità,

l'obbligo di motivazione, ritenuto parimenti necessario al controllo

sugli atti giudiziari. Il principio è successivamente accolto altresì

in carte costituzionali della Restaurazione e trova larga diffusione,

assurgendo presto al ruolo di normale guarentigia d'una retta

amministrazione della giustizia, anche in ordinamenti non ispirati ai

principi di libertà e di eguaglianza.

In Italia la regola fu recepita nell'art. 72 dello Statuto

albertino ("Le udienze dei Tribunali in materia civile e i dibattimenti

in materia criminale saranno pubblici conformemente alle leggi") e in

attuazione di questa disposizione statutaria le varie leggi processuali

regolarono la pubblicità delle udienze (art. 52 cod. proc. civ.; art.

268 cod. proc. pen.; art. 443 cod. pen. per l'esercito; art. 490 cod.

pen. militare marittimo; art. 34 della legge sul Consiglio di Stato).

3. - Nell'iter formativo della Costituzione repubblicana, il

principio venne esplicitamente enunciato nell'art. 101 del progetto

presentato all'Assemblea costituente il 31 gennaio 1947 (secondo comma:

"le udienze sono pubbliche, salvo che la legge per ragioni di ordine

pubblico o di moralità disponga altrimenti"); ma poi, come risulta dai

lavori preparatori, una espressa enunciazione fu ritenuta superflua, in

quanto si ritenne che la pubblicità delle udienze fosse implicitamente

prescritta dal sistema costituzionale quale conseguenza necessaria del

fondamento democratico del potere giurisdizionale, esercitato appunto,

come recita l'art. 101, in nome del popolo.

Coerentemente, tutte le leggi processuali hanno mantenuto o

introdotto la regola (art. 128 cod. proc. civ.; art. 423 cod. proc.

pen.; art. 41 del testo unico sul Consiglio di Stato approvato con r.d.

26 giugno 1924 n. 1054, ora applicabile anche ai Tribunali

amministrativi regionali; art. 72 t.u. 12 luglio 1934 n. 1214,

sull'ordinamento della Corte dei conti; art. 364 cod. pen. militare di

pace; art. 15 l.11 marzo 1953 n. 87 sul funzionamento della Corte

costituzionale). Nelle varie norme ora indicate è possibile

riscontrare qualche differenza, quanto alle eccezioni, peraltro molto

limitate e largamente coincidenti; ma queste non scalfiscono affatto

l'essenziale unità del principio, da considerare indefettibile -

ripetesi - in un ordinamento democratico fondato sulla sovranità

popolare, come il nostro, al quale non può non conformarsi

l'amministrazione della giustizia, che in quella sovranità trova la

sua legittimazione.

Ciò va ribadito in conformità a quanto già ritenuto da questa

Corte (cfr. sent. 23 gennaio 1971 n. 12), riconoscendosi peraltro il

potere del legislatore ordinario di introdurre per singole categorie di

procedimenti deroghe determinate da ragioni obbiettive e razionali. Il

principio, invero, non può considerarsi assoluto e deve cedere in

presenza di particolari circostanze giustificative, ma, ove queste non

si verifichino, è indubitabile che la regola della pubblicità delle

udienze debba trovare piena attuazione.

Vale aggiungere che detta pubblicità, in quanto espressione di

civiltà giuridica, viene prescritta non soltanto nell'ordinamento

italiano, ma è prevista anche in convenzioni internazionali, quali la

Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle

libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950 (art. 6) e

ratificata con 1. 4 agosto 1955 n. 848, (e così anche il Nuovo ordin.

proc. della Corte europea dei diritti dell'uomo, art. 18), il Patto

internazionale di Nevv York relativo ai diritti civili e politici,

adottato il 16 dicembre 1966 e ratificato con 1. 25 ottobre 1977 n. 881

(art. 14), i Protocolli sullo Statuto della Corte di giustizia, annessi

ai trattati CECA, CEE ed EURATOM (rispettivamente artt. 28 e 29).

4. - La generale validità del principio è riconosciuta

dall'Avvocatura dello Stato, la quale però deduce che la sua mancata

estensione al processo tributario dovrebbe considerarsi una eccezione,

giustificata dalla "riservatezza" dell'oggetto delle controversie.

La Corte non ritiene di poter aderire a tale tesi.

È evidente, anzitutto, che di riservatezza in senso tecnico non

può certo parlarsi, in quanto la materia di cui trattasi non attiene

alla intimità della vita privata del soggetto e dunque non può

ricevere la relativa tutela.

L'art. 53 Cost., nel disporre che "tutti sono tenuti a concorrere

alle spese pubbliche, in ragione della loro capacità contributiva",

considera il contribuente non già quale titolare di una posizione

giuridica attinente al suo patrimonio, da difendere dalle conoscenze e

ingerenze altrui; al contrario, la norma crea un legame di natura

solidaristica, in senso lato, tra i consociati, tutti chiamati ad

assicurare il complesso delle entrate necessarie per il perseguimento

delle finalità collettive. L'imposizione tributaria soggiace così, da

un lato, al canone della trasparenza, che, seppure riferito

direttamente all'ente impositore, espande di necessità i suoi effetti

anche alla generalità dei cittadini; e, dall'altro, è soggetta ai

principi di universalità e di uguaglianza, così da escludere che la

posizione del contribuente possa considerarsi come esclusivamente

personale e svincolata da nessi intersoggettivi.

Ciò non importa certo che ai singoli spettino vicendevoli poteri

di controllo e di interferenza, che potrebbero costituire motivi di

turbamento per l'ordinata convivenza sociale; ma non significa, d'altro

canto, che la posizione soggettiva del contribuente possa essere

considerata alla stregua di un diritto della personalità, addirittura

protetto dal segreto. Infatti quest'ultimo, nell'ambito del diritto

pubblico, a cui indubbiamente appartiene quello tributario, può

ammettersi solo quale eccezione, che deve trovare nella legge razionale

e oggettivo fondamento.

Del resto, le modalità di accertamento prescritte nel d.P.K. 29

settembre 1973 n. 600 e il numero sempre crescente delle infrazioni

penalmente sanzionate dimostrano chiaramente come l'ordinamento tenda a

rendere di generale conoscenza la concreta applicazione della

disciplina tributaria.

Né può omettersi di rilevare che la tesi dell'Avvocatura dello

Stato trova ulteriore smentita anche sul terreno strettamente

processuale: invero l'esclusione della pubblicità delle udienze vale

soltanto per le commissioni tributarie, ma non per le corti d'appello e

la Corte di cassazione, avanti le quali il medesimo processo può

continuare a seguito di impugnazione della decisione di secondo grado,

ovvero di quella della Commissione centrale. Relativamente ai

procedimenti davanti alle Corti suddette vale la disposizione dell'art.

128 cod. proc. civile; il che non solo costituisce un ulteriore

elemento per disattendere la tesi della "riservatezza", essendo

l'oggetto del processo sempre il medesimo, ma altresì rivela, in

aggiunta alla mancata attuazione del citato precetto costituzionale, la

scarsa coerenza del legislatore.

6. - Ricercando l'effettiva ragione dell'esclusione della

pubblicità, prevista soltanto per i giudizi davanti alle commissioni

tributarie, si rileva che all'epoca della legge delega n. 825 del 1971

e del decreto delegato sul contenzioso tributario n. 636 del 1972, si

propendeva da più parti - e in tali sensi vi era qualche precedente

pronuncia di questa Corte - per la natura amministrativa delle dette

commissioni. Di tale propensione si trovano tracce in entrambi i

provvedimenti legislativi ora detti e nel parere della Commissione

parlamentare.

E ciò ha verosimilmente determinato, tra l'altro, l'esclusione

della pubblicità delle udienze in questione: udienze che, è bene

notarlo, non hanno finalità soltanto istruttorie, ma sono destinate

alla decisione della causa (art. 20 d.P.R. n. 636/ 1972 cit.), così

come quelle di altri tipi di processo nei quali il principio di

pubblicità trova applicazione.

Soltanto dopo l'entrata in vigore del d.P.R. ora ricordato la

tendenza cominciò a cambiare (la sentenza di questa Corte che

riconobbe il carattere giurisdizionale delle Commissioni è posteriore

di più di due anni, in quanto è del 19 dicembre 1974); sicché anche

la successiva inerzia del legislatore può ritenersi giustificata

dall'opportunità di attendere l'evoluzione ed il consolidamento del

nuovo orientamento; ed è significativo che in occasione del c.d.

"decreto correttivo" n. 739 del 1981 venne formulata una norma diretta

ad adattare il processo tributario al suddetto principio

costituzionale, eliminando dalla previsione del cit. art. 39

l'esclusione dell'art. 128 cod. proc. civ.; e tuttavia, nonostante il

parere favorevole della Commissione parlamentare, in sede di

formulazione definitiva il testo dell'art. 39 non venne modificato.

Ma ormai, risultando definitivamente consolidati l'opinione

dottrinale e l'orientamento della giurisprudenza sulla natura

giurisdizionale delle predette commissioni, non potrebbe ritenersi

consentita un'ulteriore protrazione della disciplina attuale: per

contro, è assolutamente indispensabile, al fine di evitare gravi

conseguenze, che il legislatore prontamente intervenga onde adeguare il

processo tributario all'art. 101 Cost., correttamente interpretato.

Nei termini cosi precisati la proposta questione va dichiarata non

fondata.