Sentenza n. 219/1998

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 1, comma 2,

della legge 7 aprile 1995, n. 104 (Conversione in legge del

decreto-legge 8 febbraio 1995, n. 32, recante disposizioni urgenti

per accelerare la concessione delle agevolazioni alle attività

gestite dalla soppressa Agenzia per la promozione dello sviluppo del

Mezzogiorno, per la sistemazione del relativo personale, nonché per

l'avvio dell'intervento ordinario nelle aree depresse del territorio

nazionale), 14, comma 4, e 14-bis, comma 1, lettera b), e commi 3 e

4, del decreto-legge 8 febbraio 1995, n. 32 (Trasferimento delle

competenze dei soppressi Dipartimenti per gli interventi straordinari

nel Mezzogiorno e Agenzia per la promozione dello sviluppo del

Mezzogiorno, a norma dell'art. 3 della legge 19 dicembre 1992, n.

488), convertito in legge 7 aprile 1995, n. 104, promossi con n. 4

ordinanze emesse il 24 giugno - 25 novembre 1996 e il 17 luglio - 9

dicembre 1996 (nn. 3 ordinanze) dal Tribunale Amministrativo del

Lazio rispettivamente iscritte ai nn. 217, 479, 603 e 604, del

registro ordinanze 1997 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica nn. 18, 30 e 39, prima serie speciale, dell'anno 1997;

Visti gli atti di costituzione di Ulisse Gianfrancesco,

Gugliormella Giorgio, Papaldo Angelo ed altri e di Zappella Luisa

nonché gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 5 maggio 1998 il giudice relatore

Cesare Ruperto;

Uditi gli avvocati Fabio Lorenzoni per Ulisse Gianfrancesco e per

Gugliormella Giorgio, Giuseppe Abbamonte e Paolo De Camelis per

Papaldo Angelo ed altri, Giuseppe Abbamonte e Fabio Lorenzoni per

Zappella Luisa e l'Avvocato dello Stato Ivo Braguglia per il

Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio - in cui il ricorrente, già

dirigente della disciolta Agenzia per la promozione dello sviluppo

del Mezzogiorno (Agensud), successivamente inserito nei ruoli

dell'Amministrazione Statale e quindi collocato a riposo, aveva

chiesto l'annullamento dei provvedimenti con i quali il Ministero del

bilancio gli aveva attribuito un trattamento economico pressoché

dimezzato rispetto a quello già goduto presso l'Agensud e durante

l'iniziale periodo di servizio nella pubblica amministrazione - il

Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con ordinanza emessa il

24 giugno 1996, ha sollevato - in riferimento agli artt. 3, 36 e 38

della Costituzione - questione di legittimità costituzionale

dell'art. 14-bis, comma 1, lettera b) e comma 4 del decreto

legislativo 3 aprile 1993, n. 96, nel testo introdotto dall'art. 9

del d.-l. 8 febbraio 1995, n. 32, convertito in legge 7 aprile 1995,

n. 104. (Conversione in legge del decreto-legge 8 febbraio 1995, n.

32, recante disposizioni urgenti per accelerare la concessione delle

agevolazioni alle attività gestite dalla soppressa Agenzia per la

promozione dello sviluppo del Mezzogiorno, per la sistemazione del

relativo personale, nonché per l'avvio dell'intervento

ordinario nelle aree depresse del territorio nazionale).

Espone il rimettente che gl'impugnati provvedimenti, con i quali è

stato rideterminato in senso peggiorativo il trattamento economico

del ricorrente, sono stati resi validi dall'art. 1, comma 2, della

legge n. 104 del 1995, che ha fatto salvi gli effetti di una serie di

precedenti decreti-legge. In un primo tempo, con il d.-l. 9 ottobre

1993, n. 403 (art. 5), era rispettata l'integralità del trattamento

economico percepito presso l'Agensud attraverso un assegno personale

diretto a colmare la differenza tra le retribuzioni. Ma

successivamente, con l'impugnato art. 14-bis, comma 1, lettera b)

introdotto nell'anno successivo, era stato stabilito un

indifferenziato limite (di L. 1.500.000) all'assegno personale già

in godimento, consentendosi all'amministrazione di dimezzare il

trattamento economico. Chiarisce il giudice a quo che la vicenda

trae origine dalla legge di delegazione 19 dicembre 1992, n. 488, in

attuazione della quale il decreto legislativo n. 96, del 1993 aveva

accordato al personale della soppressa Agensud la facoltà di optare

per l'assunzione presso la Presidenza del Consiglio dei ministri e le

amministrazioni cui erano state attribuite le competenze della stessa

Agensud, contestualmente definendo il trattamento economico sulla

base dell'anzianità maturata. Tale trattamento, peraltro, a seguito

di reiterati decreti-legge, era stato garantito nella sua integrità

solo fino al gennaio 1994. Da tale data infatti erano stati

disconosciuti tutti gli scatti di anzianità ed accordati soltanto

quelli conseguiti nell'ultima qualifica rivestita. Codesta normativa,

tuttavia, era successivamente mutata: infatti con l'art. 8 del d.-l.

n. 355, del 1994, riprodotto dal d.-l. n. 491, del 1994, era stato

introdotto l'ora denunciato art. 14-bis, che al comma 1 faculta il

personale della cessata Agensud ad optare per la cessazione del

rapporto d'impiego con la disciolta agenzia al 12 ottobre 1993 (e la

contestuale instaurazione di un nuovo rapporto con le amministrazioni

statali), ovvero per il ricongiungimento del servizio con continuità

del rapporto ma con il suddetto limite al riconoscimento degli scatti

di anzianità e la possibilità di godere di un assegno pensionabile

(destinato a colmare le differenze tra le due retribuzioni) nella

misura massima di L. 1.500.000. Assetto normativo, codesto, rimasto

invariato sino alla legge n. 104, del 1995, che ha convertito

l'ultimo d.-l. dichiarando validi gli atti ed i provvedimenti

adottati e facendo salvi i rapporti giuridici sorti sulla base dei

suindicati decreti-legge. Secondo il giudice a quo, per effetto del

d.-l. n. 355, del 1994 al ricorrente - il quale aveva inizialmente

goduto di un assegno ad personam che integralmente colmava la

differenza stipendiale - era stato imposto, a decorrere dal 10 giugno

1994, il suddetto limite all'assegno; con conseguente sensibile

riduzione del suo trattamento di quiescenza rispetto a quello goduto

dai colleghi collocati in pensione anteriormente a detta data. Ed in

tal modo sarebbe stato violato il divieto della reformatio in peius

del trattamento stipendiale nel caso di accesso ai ruoli statali di

personale proveniente da ruoli non statali. Codesta riduzione dello

stipendio (e quindi anche della pensione) sarebbe infatti intervenuta

sulla retribuzione già goduta come impiegato statale, allorché era

stata garantita, in un primo momento, la conservazione del

trattamento, in conformità ad un generale principio che mira a

consentire la mobilità del lavoro, nell'interesse sia del dipendente

sia dell'amministrazione. Osserva il TAR come l'impugnata normativa

appaia lesiva anzitutto del principio d'eguaglianza. Infatti, con la

fissazione del limite di cui sopra all'assegno integrativo, si

sarebbe operata un'indistinta omologazione di personale con

qualifiche ed anzianità diverse. Ed inoltre, i dipendenti

provenienti dalla disciolta Agensud hanno ricevuto trattamenti

pensionistici diversi a seconda che il momento del pensionamento sia

stato precedente o successivo al 10 giugno 1994. Aggiunge il TAR che

l'art. 3 della Costituzione risulterebbe comunque leso anche se si

volesse giustificare l'operazione legislativa con l'intento di

omogeneizzare i trattamenti con quelli dei dipendenti delle

amministrazioni di nuova destinazione, atteso il carattere

"indifferentemente riduttivo" del limite posto all'importo

dell'assegno, che urterebbe contro il criterio di ragionevolezza, in

quanto il dipendente (e solo quello rimasto in servizio al momento

della riduzione stipendiale) è stato fatto oggetto di una misura

punitiva, pur avendo svolto sempre le stesse funzioni. Anche con

riguardo alla riduzione del trattamento pensionistico, il TAR

qualifica come irragionevole l'impugnata normativa (sia pure alla

luce delle affermazioni di questa Corte circa la possibilità, per il

legislatore, di emanare disposizioni che modifichino sfavorevolmente

i rapporti di durata), Infatti, nella specie, sarebbero state

irrimediabilmente vanificate le aspettative legittimamente nutrite

dal lavoratore circa il suo trattamento pensionistico, ridottosi di

circa la metà. Né varrebbero a giustificare tale decurtazione

ragioni di contenimento della spesa o la previsione della

restituzione dei contributi versati in eccedenza, giacché comunque

risulterebbe violato l'art. 38 Cost.

2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, che ha chiesto

dichiararsi l'inammissibilità ovvero l'infondatezza della questione,

in quanto la denunciata modificazione stipendiale sarebbe la

conseguenza dell'estensione al personale della disciolta Agensud

della disciplina dettata per i dipendenti statali. Tale

omogeneizzazione, a sua volta, discenderebbe dal venir meno di un

ordinamento con caratteristiche di straordinarietà. Proprio tale

elemento giustificherebbe il trattamento di privilegio del personale

dell'Agensud, poiché alla straordinarietà sarebbe stata connessa la

precarietà del rapporto, che non consente di invocare il principio

della garanzia della sicurezza sociale e dell'affidamento. Sarebbe

quindi da escludere il superamento del limite di ragionevolezza,

atteso che il trattamento economico oggetto della riduzione trovava

fondamento in una situazione giuridica diversa da quella che il

personale ha liberamente scelto in seguito. Il legislatore - osserva

l'Avvocatura dello Stato - è pienamente libero di sancire la fine di

un intervento straordinario; e nella specie si sarebbe spinto anche a

garantire la conservazione del posto di lavoro ai dipendenti,

assicurando loro la stabilità che il precedente rapporto non

garantiva. Quanto all'argomento, con cui si censura la riduzione di

un trattamento già in godimento, l'Avvocatura rileva che soltanto

con la legge n. 104, del 1995 la materia è stata compiutamente

definita e che, anteriormente, il succedersi di decreti-legge non

convertiti si era reso necessario per far fronte ad una situazione di

emergenza. Conclusivamente osserva come la vera disparità di

trattamento si sarebbe verificata realmente solo ove, viceversa, il

personale statale assunto attraverso normali procedure selettive

fosse stato sopravanzato da dipendenti provenienti da

un'organizzazione soppressa, assunti con modalità meno rigorose ed

ai quali si è consentito l'accesso in ruolo per ragioni di politica

sociale.

3. - Nel presente giudizio si è costituita anche la parte privata,

che ha insistito per la declaratoria di illegittimità costituzionale

dell'impugnata normativa, sviluppando ulteriormente gli argomenti

contenuti nell'ordinanza di rimessione. Sulla premessa che si verta

in un caso di continuità del rapporto, essa ricostruisce a sua volta

la vicenda dei decreti-legge succedutisi nel tempo, ricordando come,

ad una piena equiparazione (del trattamento goduto presso le

amministrazioni di assegnazione) alla retribuzione già percepita

presso l'Agensud, sia seguita una prima decurtazione che aveva

limitato l'assegno personale alla differenza tra la retribuzione

della qualifica statale di assegnazione e lo stipendio iniziale della

qualifica di provenienza, aumentato di un incremento stipendiale

relativo alla sola anzianità maturata nella qualifica (anziché,

come prima, nella carriera). Ciò avveniva in un momento in cui

gl'interessati erano già transitati alle dipendenze dello Stato. Era

poi intervenuta la censurata riduzione, che aveva introdotto il

massimo indifferenziato di L. 1.500.000 mensili per l'assegno

personale; il conseguente taglio avrebbe operato un'indistinta

omologazione sotto lo stesso livello stipendiale di personale con

qualifiche diverse. Osserva ancora la parte come, a fronte della

previsione della legge delegante circa l'utilizzo del personale

dell'Agensud, il decreto legislativo n. 96, del 1993 avesse

"inopinatamente" previsto la cessazione del rapporto d'impiego

decorsi 180 giorni dal 15 aprile 1993, dando tuttavia facoltà di

domandare l'assunzione presso la pubblica amministrazione; assunzione

prevista nella posizione iniziale delle qualifiche, con

determinazione del trattamento economico computando l'anzianità

maturata. Il che "lasciava pensare" ad una continuità e non già ad

un'interruzione del rapporto. In tal senso la "fittizia interruzione

del rapporto" sarebbe stata tentata allo scopo di aggirare il divieto

di reformatio in peius. Inoltre la riduzione del trattamento

risulterebbe contraria anche agli accordi di lavoro sottoscritti con

le organizzazioni sindacali, secondo cui, nella progressione di

carriera, il maturato economico era interamente considerato. Di

talché la penalizzazione derivante dalla prescrizione, per cui la

nuova assunzione avviene a livello iniziale della qualifica, avrebbe

finito per incidere anche sul buon andamento della pubblica

amministrazione, con violazione dell'art. 97 Cost.

4. - Il medesimo TAR, con tre successive ordinanze d'identico

tenore, emesse in analoghi giudizi il 17 luglio 1996 (e pervenute

alla Corte tra il 24 giugno e l'8 agosto 1997), ha sollevato - con

riferimento agli stessi parametri - questione di legittimità

costituzionale della normativa di cui sopra, articolando le censure

nel modo seguente. Per quanto concerne la riduzione del trattamento

economico, e conseguentemente del trattamento pensionistico e di

quello di fine rapporto, ha denunciato:

a) l'art. 1, comma 2, della legge n. 104, del 1995, nella parte

in cui sono stati dichiarati validi gli atti ed i provvedimenti

adottati e sono stati fatti salvi gli effetti prodottisi ed i

rapporti giuridici sorti sulla base dell'art. 14, comma 5, del d.-l.

n. 96, del 1993, nel testo introdotto dai decreti-legge n. 95 e n.

228, del 1994, e dell'art. 14-bis, comma 1, lettera b) e comma 3

dello stesso decreto legislativo n. 96, del 1993, nel testo

introdotto dall'art. 8 dei decreti-legge n. 355 e n. 491, del 1994,

nonché dall'art. 9 dei decreti-legge n. 570 e n. 675, sempre del

1994, poi non convertiti in legge;

b) l'art. 14-bis, comma 1, lettera b) e comma 3 del decreto

legislativo n. 96 del 1993, nel testo introdotto dall'art. 9 del

d.-l. n. 32, del 1995, convertito con la legge n. 104 del 1995;

Per quanto invece concerne il solo trattamento di fine rapporto, ha

denunciato:

a) l'art. 1, comma 2, della legge n. 104, del 1995, nella parte

in cui sono stati dichiarati validi gli atti ed i provvedimenti

adottati e sono stati fatti salvi gli effetti prodottisi ed i

rapporti giuridici sorti sulla base dell'art. 14, comma 8, del

decreto legislativo n. 96, del 1993, nel testo introdotto dall'art.

7 dei decreti-legge n. 95 e n. 228, del 1994, e sulla base dello

stesso art. 14, comma 4, nel testo introdotto dall'art. 8 dei

decreti-legge n. 355 e n. 491, del 1994, nonché dall'art. 9 dei

decreti-legge nn. 570 e 675, del 1994, non convertiti in legge;

b) l'art. 14, comma 4, del decreto legislativo n. 96 del 1993,

nel testo introdotto dall'art. 9 del d.-l. n. 32, del 1995,

convertito con legge n. 104, del 1995. Il rimettente insiste

ulteriormente sulle anzidette modifiche delle modalità di calcolo

dello stipendio tabellare, sulla corresponsione (eventuale) di una

sola parte delle indennità in godimento presso le amministrazioni di

destinazione, sulla soppressione delle indennità percepite presso

l'Agensud e sulla fissazione del limite massimo all'assegno

pensionabile, pur nell'invariato svolgimento delle funzioni prima e

dopo la riduzione stipendiale, per ribadire l'asserita

irragionevolezza di quest'ultima, intervenuta allorché si era ormai

incardinato il rapporto con la pubblica amministrazione.

Sottolinea ancora come l'Agensud perseguisse interessi propri dello

Stato e perciò debba essere considerata quale organo straordinario

di questo.

5. - Anche in tali giudizi è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei Ministri, come sopra rappresentato e difeso, che ha

svolto considerazioni identiche a quelle riportate sub 2.

6. - Si sono pure costituite le parti private chiedendo la

declaratoria d'illegittimità costituzionale, senza aggiungere

argomenti ulteriori rispetto a quelli già sopra sintetizzati.

7. - Nell'imminenza dell'udienza, poi, le parti costituite nel

giudizio di cui all'ordinanza n. 479, del 1997 hanno depositato

un'ampia memoria, nella quale insistono per la declaratoria

d'illegittimità costituzionale della denunciata normativa, chiedendo

altresì che questa comporti, a beneficio dei ricorrenti stessi, gli

effetti originariamente garantiti per i primi quattro mesi di

servizio dai decreti-legge n. 403 (art. 5) e n. 506 (art. 7), del

1993. La difesa delle parti private sottolinea diffusamente

l'incidenza delle progressive decurtazioni (intervenute allorché si

era già incardinato il rapporto d'impiego) sulle aspettative degli

interessati e sulla riduzione che ne è conseguita, non soltanto con

riguardo alle retribuzioni, ma anche in termini di minori importi nel

calcolo della pensione e del T.F.R. Pur riconoscendo che al TAR

rimettente era inibita l'applicazione dell'art. 202 del T.U. n. 3,

del 1957, "ostandovi la censurata disciplina speciale derogatoria

degli ordinari criteri di transito da un'amministrazione ad altra",

le parti affermano la generale portata del divieto di reformatio in

peius del trattamento economico di cui alla norma citata e la sua

applicabilità al caso di specie, configurandosi un'ipotesi di

continuità delle medesime funzioni presso altri uffici. A fortiori

la denunciata riduzione sarebbe illegittima, oltre che per le

anzidette violazioni degli artt. 3 e 36 Cost., anche per la lesione

dell'art. 38 Cost., in quanto operata in prossimità del

pensionamento. Al riguardo esse insistono nel contestare che la

restituzione dei contributi versati in eccedenza rappresenti una

reintegrazione del sacrificio patrimoniale imposto. Esse contestano

altresì le tesi dell'Avvocatura dello Stato circa la

straordinarietà dell'intervento nel mezzogiorno e la correlata

posizione di privilegio dei dipendenti dell'Agensud. Sul punto viene

sottolineato l'equivoco, in cui si sarebbe incorsi circa la nozione

d'intervento straordinario (ma che sarebbe comunque volto a

compensare "il perenne sottosviluppo" del Sud) e le caratteristiche

dell'organizzazione preordinata a realizzarlo. Pure l'altra tesi

dell'Avvocatura circa la libera opzione accordata al personale

sarebbe "capziosa" poiché la facoltà di scelta di cui alla norma

impugnata sarebbe intervenuta ad otto mesi dall'ormai avvenuto

"passaggio" all'Amministrazione ordinaria dello Stato, da alcuni

settori della quale proverrebbero le "istanze punitive" sottese alle

"inferte penalizzazioni".

8. - Anche le parti costituite nei giudizi di cui alle ordinanze

nn. 217 e 604, del 1997 hanno depositato memorie, nelle quali si

sottolinea particolarmente la discriminazione in danno dei dipendenti

rimasti in servizio dopo il 10 luglio 1994, e si insiste nella tesi

per cui, una volta avvenuta l'assegnazione presso l'amministrazione

statale, con la garanzia di conservazione del trattamento già

goduto, le decurtazioni avrebbero operato illegittimamente su

posizioni di pubblico impiego ormai già garantite.

Inoltre si ribadisce come l'Agensud fosse inserita funzionalmente

nell'apparato statale, in quanto preordinata a rispondere ad

un'istanza perequativa e promozionale che dura da secoli. In

proposito viene fatto riferimento all'elevata professionalità

richiesta per l'accesso all'impiego nell'Agensud e si sottolinea, a

confutazione di quanto affermato dall'Avvocatura, come ciò che si

vorrebbe mettere in discussione sia l'istituto stesso dell'assegno ad

personam, il quale viceversa "costituisce una delle basi essenziali e

fondanti del regime del pubblico impiego". Considerato in diritto

1. - Il TAR del Lazio, con quattro distinte ordinanze, dubita della

legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 2, della legge 7

aprile 1995, n. 104, nonché degli artt. 14, comma 4, e 14-bis, comma

1, lettera b) e commi 3 e 4, del decreto legislativo 3 aprile 1993,

n. 96.

La denunciata normativa è censurata nella parte in cui fa salvi

gli effetti dei decreti-legge, succedutisi nel tempo, attraverso i

quali è stata attuata, in tempi diversi, una decurtazione della

retribuzione spettante al personale della soppressa Agenzia per la

promozione dello sviluppo del Mezzogiorno (Agensud), allorché,

secondo la prospettazione, il personale stesso era già transitato

nelle amministrazioni statali.

In particolare le norme citate lederebbero: 1) l'art. 3 Cost., per

irragionevolezza, là dove prevedono una cospicua riduzione della

retribuzione operata, dapprima limitando i criteri di calcolo

dell'assegno ad personam destinato a colmare la differenza tra il

trattamento percepito presso l'Agensud e quello erogato dalle

amministrazioni di destinazione, e successivamente imponendo un

"tetto" all'assegno medesimo (nel limite massimo di L. 1.500.000

mensili). In tal modo, con effetti sul computo del trattamento di

fine rapporto e della pensione, si sarebbe ingiustamente penalizzato

l'anzidetto personale, vanificandone le legittime aspettative col

trascurare di prendere in considerazione il maturato economico e le

differenze di qualifica; 2) ancora l'art. 3 Cost., per la disparità

di trattamento venutasi a creare tra gli stessi dipendenti, a seconda

che siano stati collocati in pensione prima o dopo il 10 giugno 1994,

data in cui è intervenuta l'ultima riduzione dell'assegno ad

personam; 3) l'art. 36 Cost., per l'asserita violazione del divieto

di reformatio in pejus del trattamento economico dei pubblici

dipendenti sancito dall'art. 202 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3,

anche perché la denunciata riduzione avrebbe operato senza che vi

fosse stata alcuna variazione nelle funzioni svolte; 4) l'art. 38

Cost., per gli anzidetti effetti negativi sul calcolo del trattamento

di quiescenza.

2. - Con le quattro ordinanze vengono denunciate le medesime

disposizioni, secondo profili sostanzialmente coincidenti e con

argomenti analoghi. Pertanto i relativi giudizi possono essere

riuniti e decisi con un'unica

sentenza.

3. - Le questioni non sono fondate.

3.1. - Giova premettere una ricostruzione della complessa vicenda

normativa, la quale prende le mosse dalla legge 19 dicembre 1992, n.

488, che ha sancito la soppressione del Dipartimento per gli

interventi straordinari nel Mezzogiorno e dell'Agenzia per la

promozione dello sviluppo del Mezzogiorno (art. 2), contestualmente

prevedendo la redazione di "un dettagliato rapporto contenente

l'inventario" delle attività che tali organi avevano in corso. Con

l'art. 3, nell'ottica di trasferimento delle competenze, da questi

ultimi esercitate, alle diverse amministrazioni dello Stato, la legge

stessa conferisce delega al Governo per disciplinare tutta

l'operazione, definendo una serie di criteri direttivi, tra i quali

risulta compresa (v. lettera e)) l'utilizzazione del personale già

in servizio presso i detti organismi d'intervento straordinario,

"prioritariamente per i compiti previsti dalla presente legge nonché

dal d.-l. 22 ottobre 1992, n. 415, come modificato dalla legge

medesima, ed in particolare per le funzioni tecniche e di supporto

alle attività di cui alle lettere a), b) e c) del presente comma",

cioè alle attività che vengono in dettaglio devolute alle

amministrazioni dello Stato.

3.1.1. - Il Governo attua la delega con il decreto legislativo 3

aprile 1993, n. 96, che nell'art. 14 sancisce la cessazione del

rapporto di lavoro del personale dell'Agensud, decorsi centottanta

giorni dal 15 aprile 1993; riconoscendo peraltro la facoltà di

presentare domanda per l'assunzione presso le amministrazioni

pubbliche. In proposito veniva prevista l'assegnazione in qualifiche

corrispondenti a quelle già possedute, il collocamento in

soprannumero nella posizione iniziale delle nuove qualifiche

attribuite, nonché un trattamento economico determinato computando

l'anzianità pregressa già maturata.

3.1.2. - Inizia a questo punto l'emanazione d'una serie di

decreti-legge non convertiti, che si succedono nel disciplinare lo

stato giuridico ed il trattamento economico del personale:

precisamente i decreti-legge 9 agosto 1993, n. 285; 9 ottobre 1993,

n. 403; 7 dicembre 1993, n. 506; 7 febbraio 1994, n. 95; 9 aprile

1994, n. 228; 10 giugno 1994, n. 355; 8 agosto 1994, n. 491; 7

ottobre 1994, n. 570; 9 dicembre 1994, n. 675.

I primi tre decreti-legge sostituiscono in modo identico il testo

del succitato art. 14, introducendo i seguenti punti qualificanti:

a) possibilità per il personale di chiedere il trattenimento in

servizio; b) istituzione di un ruolo transitorio ad esaurimento; c)

inquadramento sulla base dell'anzianità di servizio e di qualifica;

d) attribuzione di un assegno personale pari alla differenza tra la

retribuzione così spettante e quella da ultimo percepita quale

dipendente dell'Agensud.

Con il d.-l. n. 95 del 1994, reiterato nel successivo d.-l. n. 228

del 1994, il secondo fattore sul quale calcolare la differenza presa

a base per l'assegno ad personam viene modificato radicalmente: non

più l'ultima retribuzione goduta presso l'Agensud bensì quella

iniziale prevista per la qualifica di provenienza, incrementata della

sola anzianità in essa maturata.

Gli ultimi quattro decreti-legge, tra loro conformi, ridisegnano

nuovamente il trattamento giuridico e normativo del personale.

Nell'art. 14 non è più menzionato il trattenimento in servizio, ma

viene confermata l'istituzione del ruolo ad esaurimento e

ripristinata la posizione soprannumeraria; viene inoltre descritta in

dettaglio la procedura di attribuzione delle qualifiche.

Le novità di maggior rilievo sono tuttavia contenute nel nuovo

art. 14-bis. Tale norma prevede che entro il 31 luglio 1994 il

personale possa alternativamente optare: a) per la percezione del

trattamento di fine rapporto, la definizione della posizione

pensionistica già costituita con riferimento al 12 ottobre 1993 e

l'instaurazione, dal giorno successivo, di un nuovo rapporto con le

amministrazioni di assegnazione; b) per il ricongiungimento del

servizio prestato presso l'Agensud con quello prestato

successivamente al 12 ottobre 1993 e con quello svolto presso le

amministrazioni di assegnazione, nonché per un trattamento economico

calcolato sulla base dei bienni di anzianità nell'ultima qualifica

rivestita presso l'Agensud. A detto personale è altresì

riconosciuto un assegno mensile ad personam, pensionabile e

riassorbibile con qualsiasi successivo miglioramento, non superiore a

L. 1.500.000 lorde mensili.

3.1.3. - Codesto impianto normativo viene mantenuto nell'ultimo

decreto-legge, emanato l'8 febbraio 1995, n. 32, e finalmente

convertito con legge 7 aprile 1995, n. 104, che fa salvi gli effetti

della pregressa decretazione.

Resta da aggiungere che l'art. 14 del decreto legislativo n. 96 del

1993, come in fine modificato, prevede nel comma 4 la cessazione

della particolare posizione previdenziale collettivamente accesa

presso l'INA, con ripartizione individuale per ogni singolo

dipendente al momento della cessazione del rapporto. A coloro che

avessero scelto (fuori dell'alternativa sopra descritta) la

definitiva conclusione del rapporto d'impiego viene inoltre

consentito dal comma 3, dello stesso articolo l'immediato

pensionamento, in deroga alle disposizioni sospensive di cui alla

legge 14 novembre 1992, n. 438. Mentre il successivo art. 14-bis

prevede, nel comma 2, il versamento integrativo a carico dello Stato

fino al raggiungimento dei trentacinque anni per il mantenimento

delle iscrizioni INPS o INPDAI, qualora alla data di cessazione del

rapporto e del ricongiungimento la posizione pensionistica del

dipendente sia di almeno trenta anni di anzianità contributiva. Il

personale cessato dal servizio tra il 15 aprile 1993 e il 15 aprile

1995, che non abbia optato per la posizione pensionistica di

provenienza, può infine richiedere la restituzione dei contributi

versati e non utili ai fini della ricongiunzione.

3.2. - L'iter sopra descritto si colloca - com'è evidente - nel

più ampio quadro di una scelta politico-legislativa, volta alla

dismissione del complesso apparato organizzatorio che per decenni

aveva caratterizzato l'intervento straordinario nel Mezzogiorno.

L'Agensud, in particolare, istituita con la legge 1 marzo 1986, n.

64, aveva rappresentato l'anello di congiunzione con il nuovo disegno

legislativo, raccogliendo in parte i compiti già affidati alla Cassa

per il Mezzogiorno, segnatamente sul piano del finanziamento di

progetti ed attività finalizzati allo sviluppo del Mezzogiorno; di

talché essa era costituita da personale proveniente quasi

integralmente dalla soppressa Cassa.

Non occorre entrare nel merito di codesto radicale mutamento onde

coglierne le peculiarità: la rilevanza e le implicazioni del nuovo

assetto qui interessano soltanto al fine di escludere che l'intera

vicenda, sul versante della gestione del personale, possa essere

assimilata ad altri fenomeni organizzatori, come al contrario

mostrano di ritenere i giudici a quibus. Anche a voler ammettere che

esista una figura astrattamente descrivibile quale "riallocazione di

funzioni" allo scopo di poter postulare una continuità delle stesse

e, insieme, dei rapporti d'impiego sorti per il loro espletamento,

certamente nella specie la cesura operata con la normativa di

delegazione è tale da escludere che a simile figura si possa

comunque ricorrere. Le rationes sottese alla legge n. 488 del 1992

fanno attestare l'intervento su un piano di programmazione e

coordinamento centralizzati, quando non si risolvono in pure e

semplici liquidazioni: prospettiva, nella quale l'utilizzazione del

personale diviene strumento d'attuazione del correlativo progetto,

così restando dissolta ogni continuità col passato.

3.3. - Il definitivo assetto dato agli ex dipendenti dell'Agensud

con la legge n. 104 del 1995, appare immune dall'asserito vizio di

irragionevolezza, non solo alla luce delle considerazioni di cui

sopra circa la fine degli organismi straordinari d'intervento, ma

anche avuto riguardo ai complessivi contenuti della disciplina.

In vista della garanzia primaria del posto di lavoro, il

legislatore ha offerto al personale di cui trattasi una serie di

possibilità che vanno - come s'è visto - dalla cessazione del

rapporto, con deroga all'allora vigente regime di sospensione dei

pensionamenti, sino all'alternativa tra l'avvio, dal 13 ottobre 1993,

di un rapporto d'impiego a livello iniziale della qualifica (con

pagamento del trattamento di fine rapporto e computo della pregressa

posizione assicurativa nella futura determinazione della pensione) e

il ricongiungimento dei servizi (pregressi presso l'Agensud e presso

l'amministrazione di destinazione) con un nuovo inquadramento

(accompagnato dal riconoscimento, sia pure in dati limiti,

dell'anzianità maturata). Inoltre sono state previste - come pure

già detto - l'assunzione dell'onere della contribuzione integrativa

da parte dello Stato nonché la restituzione dei contributi versati e

non computati ai fini della ricongiunzione dei periodi previdenziali.

Ma, soprattutto, non può trascurarsi di considerare che alle

amministrazioni riceventi è stato attribuito - con la

rideterminazione delle piante organiche - personale che si aggiungeva

a quello in servizio, inserendosi con inquadramenti corrispondenti

alle qualifiche in precedenza rivestite.

Pur alla luce dell'incremento di compiti che scaturiva, a carico di

dette amministrazioni, dalla legge n. 488, del 1992, non può

sfuggire la complessità dell'opera di bilanciamento degli interessi

compiuta dal legislatore. Il quadro qui delineato rappresenta infatti

un punto d'equilibrio tra quei valori di utilizzazione flessibile del

personale in termini di produttività - dei quali questa Corte ha

già rilevato il carattere strumentale rispetto al buon andamento

della pubblica amministrazione (v. sentenza n. 309, del 1997) - e

l'intento di non pregiudicare lo status e la professionalità dei

dipendenti.

In ordine alla censurata riduzione del trattamento - che si allinea

o, meglio, si approssima per eccesso a quello degli altri dipendenti

statali con pari qualifica - occorre anzitutto sottolineare come

nella specie essa consegua ad una delle possibili scelte rimesse al

dipendente, accompagnata dai benefici del ricongiungimento dei

servizi e dell'assegno ad personam; ed inoltre osservare, più in

generale, che la portata politica e la complessità dei problemi

posti dal venir meno dell'intervento configurano quell'inderogabile

esigenza da questa Corte più volte riconosciuta quale base del

potere del legislatore di modificare sfavorevolmente la disciplina

dei rapporti di durata (cfr. sentenze n. 417, del 1996 e n. 390, del

1995).

3.4. - Quanto sin qui detto vale anche ad escludere la violazione

dell'art. 36 Cost., prospettata dai rimettenti con un insistito ma

improprio riferimento al divieto della reformatio in pejus del

trattamento economico.

In proposito è da osservare, anzitutto, che appare discutibile il

presupposto stesso da cui muovono le ordinanze di rimessione, poiché

non si è in presenza d'un semplice passaggio tra carriere presso

diverse amministrazioni, bensì di rapporti che nascono ex novo,

ovvero del solo ricongiungimento di servizi a seguito di nuovi

inquadramenti. Trattasi, infatti, di posizioni che trovano la loro

fonte nell'originario disposto dell'art. 14 del decretolegislativo n.

96, del 1993 ed il loro assetto definitivo, come si è visto,

soltanto nella legge di conversione del d.-l. n. 32, del 1995. Non è

dato quindi far derivare dal trattenimento in servizio previsto dai

primi tre decreti-legge l'effetto di quell'irreversibile

incorporazione nelle Amministrazioni, che, secondo i rimettenti,

avrebbe precluso al legislatore ogni ulteriore statuizione in senso

peggiorativo del trattamento.

La tecnica legislativa che procede per aggiustamenti successivi

può di certo apparire criticabile sotto diversi profili. Tuttavia

non è consentito in questa sede utilizzare l'impugnativa della

clausola di salvezza onde selezionare la conservazione di quei soli

provvedimenti (e dei loro effetti) che risultano più favorevoli ai

ricorrenti nei giudizi a quibus. Salvo infatti quanto si dirà con

riferimento agli aspetti temporali, è alla disciplina globale

risultante dall'assetto definitivo come realizzato con la legge di

conversione n. 104, del 1995, che occorre aver riguardo.

Prescindendo poi da ogni considerazione sul fondamento della tesi,

secondo cui l'art. 202, del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, e l'art.

12, del d.P.R. 28 dicembre 1970, n. 1079 riguarderebbero quel

fenomeno di "disponibilità" del personale di cui agli artt. 72 e

segg. dello stesso d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3 (ora descritto nella

più ampia casistica della mobilità di cui agli artt. 32 e segg. del

decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29: cfr., in particolare, il

testo dell'art. 33, come sostituito dall'art. 18 del decreto

legislativo 31 marzo 1998, n. 80), è decisivo rilevare che, giusta

quanto già affermato da questa Corte (v. sentenza n. 153, del 1985),

il divieto di reformatio in pejus rappresenta solo un'acquisizione

giurisprudenziale, utile come criterio ermeneutico ma del tutto

inidoneo, atteso il difetto di qualsivoglia copertura costituzionale,

a vincolare il legislatore.

Del resto, proprio con riguardo alla valutazione del cosiddetto

"maturato economico" in caso di nuovi inquadramenti, avvenuti

addirittura all'interno dell'amministrazione statale, la Corte ha

escluso l'incostituzionalità della illimitata applicazione

retroattiva del nuovo trattamento (sentenza n. 296 del 1984). In

proposito essa ha osservato come il passaggio da un sistema ad un

altro, importando la "riduzione a omogeneità", implica "una scelta

di coefficienti da operare sulla base di numerose variabili, ivi

comprese le disponibilità finanziarie, e quindi con ampia

discrezionalità" (sentenze n. 618 del 1987 e n. 624 del 1988).

Affermazioni, queste, che a fortiori valgono nel caso in esame, dove

la riduzione ad omogeneità appare vistosa solo in ragione del

trattamento particolarmente favorevole prima goduto dai dipendenti

dell'Agensud, in confronto con quello erogato dalle amministrazioni

di nuova destinazione.

3.5. - Parimenti non fondata è la censura per l'asserita

disparità di trattamento che si sarebbe verificata tra gli stessi ex

dipendenti dell'Agensud, a seconda che il loro collocamento in

pensione fosse avvenuto prima o dopo il 10 giugno 1994, data di

emanazione del d.-l. n. 95 del 1994.

Anche a tal proposito è da richiamare la possibilità di scelta

offerta al predetto personale, il quale in quella data ben avrebbe

ancora potuto revocare la domanda di iscrizione nel ruolo transitorio

e di collocamento in soprannumero, così cessando definitivamente dal

servizio (v. art. 14, comma 3), ovvero chiedere entro il 31 luglio

1994 la revoca della volontaria cessazione optando per una delle

alternative di cui sopra detto. La prima delle quali alternative -

prevista dall'art. 14-bis, comma 1, lettera a) - consentiva

addirittura di definire la posizione pensionistica al 12 ottobre 1993

o, a seconda della convenienza, al 31 luglio 1994, computando cioè

anche il servizio già prestato nell'amministrazione ricevente

(ovviamente, con rinvio della percezione del trattamento di

quiescenza al momento della cessazione del rapporto).

Altrettanto può dirsi circa il calcolo del trattamento di fine

rapporto, immediatamente liquidato sulla base della posizione

costituita presso l'INA, non solo nel caso di definitiva cessazione

del rapporto, bensì anche in quello di opzione per un rapporto con

decorrenza dal 13 ottobre 1993.

3.6. - Considerazioni del tutto analoghe valgono per escludere

l'asserita violazione dell'art. 38 della Costituzione Al riguardo

sono ancora una volta da sottolineare l'operatività del già citato

meccanismo di restituzione dei contributi e gli oneri nascenti a

carico dello Stato dalla contribuzione integrativa di cui al comma 2

del denunciato art. 14-bis. Nel contempo, oltre che rammentare la

pluralità di scelte offerte al dipendente, deve ribadirsi che il

legislatore ha il potere d'intervenire anche in senso riduttivo sui

trattamenti pensionistici (v., ex plurimis, sentenze n. 240 del 1994

e n. 417 del 1996), nei limiti della compatibilità finanziaria, del

bilanciamento d'interessi e della complessiva ragionevolezza, che

nella specie - alla luce di tutto quanto sopra osservato - non

possono certamente considerarsi travalicati.