Sentenza n. 228/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 20, comma 4,

della legge 29 dicembre 1990, n. 408 (Disposizioni tributarie in

materia di rivalutazione di beni delle imprese e di smobilizzo di

riserve e fondi in sospensione di imposta, nonché disposizioni di

razionalizzazione e semplificazione. Deleghe al Governo per la

revisione del trattamento tributario della famiglia e delle rendite

finanziarie e per la revisione delle agevolazioni tributarie promosso

con ordinanza emessa il 24 gennaio 1996 dal tribunale amministrativo

regionale dell'Umbria sul ricorso proposto da Paris Mario contro il

Ministero delle finanze ed altri, iscritta al n. 487 del registro

ordinanze 1996 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 22, prima serie speciale, dell'anno 1996;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nella camera di consiglio del 7 maggio 1997 il giudice

relatore Riccardo Chieppa.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso del giudizio promosso da Mario Paris, direttore

nella nona qualifica funzionale dei ruoli del Ministero delle

finanze, per ottenere l'annullamento del provvedimento in data 12

settembre 1991, con il quale il predetto dicastero lo aveva escluso

dalla partecipazione allo scrutinio per merito comparativo per il

conferimento di n. 54 posti nella qualifica di primo dirigente nei

ruoli centrali e periferici del Ministero delle finanze, l'adito

Tribunale amministrativo regionale dell'Umbria, con ordinanza del 24

gennaio 1996 (R.O. n. 487 del 1996), ha sollevato questione di

legittimità costituzionale dell'art. 20, comma 4, della legge 29

dicembre 1990, n. 408, nella parte in cui limita l'accesso alla

nomina a primo dirigente, con la procedura dello scrutinio per merito

comparativo, ai funzionari delle qualifiche ad esaurimento che, alla

data di entrata in vigore della legge, abbiano svolto nell'ultimo

quadriennio, per almeno due anni e dietro formale incarico, funzioni

di reggente di uffici di livello dirigenziale.

La norma impugnata, escludendo i funzionari appartenenti alla nona

qualifica funzionale, anch'essi come il ricorrente, reggenti

nell'ultimo quadriennio, e da almeno due anni, in virtù di formale

incarico, uffici finanziari sede di prima dirigenza, violerebbe

anzitutto l'art. 3 della Costituzione, per il trattamento

ingiustificatamente discriminatorio riservato ai predetti funzionari,

le cui posizioni sarebbero da considerare almeno equiordinate, se non

sovraordinate, rispetto ai funzionari dei ruoli ad esaurimento.

Osserva, al riguardo, il collegio rimettente che, alla stregua

dell'art. 20 del d.P.R. 8 maggio 1987, n. 266, rientra nelle

attribuzioni del personale appartenente alla nona qualifica la

sostituzione del dirigente in caso di assenza o impedimento, nonché

la reggenza dell'ufficio in attesa della destinazione del dirigente

titolare, allo stesso modo in cui al personale delle qualifiche ad

esaurimento può essere affidata, ai sensi dell'art. 7, ottavo comma,

del decreto-legge 30 settembre 1982, n. 688, convertito, con

modificazioni, nella legge 27 novembre 1982, n. 873, la reggenza

temporanea di quegli uffici delle amministrazioni periferiche del

Ministero delle finanze che per legge spetta ad un funzionario con

qualifica di primo dirigente. Limitazione, questa, tra l'altro non

rinvenibile nella disciplina relativa ai funzionari di nona

qualifica.

La ingiustificata discriminazione a danno del personale dei ruoli

ordinari si porrebbe, inoltre, in contrasto con l'art. 97 della

Costituzione, in quanto lesiva del principio di buon andamento ed

imparzialità dei pubblici uffici, anche sotto il profilo della

realizzazione delle condizioni per l'accesso dei più meritevoli alle

posizioni dirigenziali.

Né l'asserita finalizzazione del beneficio previsto per il

personale dei ruoli ad esaurimento alla graduale soppressione delle

relative qualifiche giustificherebbe la esclusione di quelle

ordinarie dall'accesso alla dirigenza, tenuto conto che tale

esclusione riguarda tutti i posti disponibili nella qualifica di

primo dirigente alla data del 1 gennaio 1991 e il 50% di quelli

disponibili nel quinquennio successivo.

Siffatta normativa determinerebbe, altresì, ad avviso del

tribunale amministrativo regionale rimettente, contrasto con gli

artt. 35 e 36 della Costituzione per i suoi riflessi sui profili

della elevazione professionale del dipendente e dell'equo trattamento

retributivo.

2. - Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei

Ministri con il patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato, che

ha concluso per la inammissibilità o la infondatezza della

questione, sottolineando la ragionevolezza della scelta legislativa

censurata dal tribunale amministrativo regionale dell'Umbria.

In proposito, ha osservato che la possibilità per i funzionari

delle qualifiche ad esaurimento di essere preposti, in qualità di

reggenti, ad uffici di livello dirigenziale, venne introdotta già

con l'art. 17 della legge 24 aprile 1980, n. 146, al fine di ovviare

al problema della grave carenza di personale dirigenziale

nell'amministrazione finanziaria, e che nel corso degli anni il

conferimento di tali reggenze al predetto personale è stato sempre

più frequente, rivelandosi anche un correttivo alla situazione di

disagio in cui versava larga parte dei dipendenti di cui si tratta,

ormai quasi tutti preposti ad uffici di livello dirigenziale con

conseguente, elevata qualificazione professionale.

Del resto, si osserva nell'atto di intervento, il personale in

questione riveste uno status diverso da quello dei dipendenti

appartenenti alla ex carriera direttiva ed inquadrati nelle

qualifiche funzionali, come risulta anche dal trattamento economico

ad esso riservato, correlato a quello del personale che riveste

qualifiche dirigenziali. Inoltre, la procedura di conferimento della

qualifica di primo dirigente introdotta dalla norma censurata ha

avuto, in realtà, un'unica applicazione, in quanto la legge 29

ottobre 1991, n. 358 di riforma dell'amministrazione finanziaria, e

il decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, in materia di

riorganizzazione del pubblico impiego, hanno disciplinato ex novo i

sistemi di accesso alla dirigenza. Considerato in diritto

1. - La questione sottoposta all'esame della Corte riguarda l'art.

20, comma 4, della legge 29 dicembre 1990, n. 408 (Disposizioni

tributarie in materia di rivalutazione di beni delle imprese e di

smobilizzo di riserve e fondi in sospensione di imposta, nonché

disposizioni di razionalizzazione e semplificazione. Deleghe al

Governo per la revisione del trattamento tributario della famiglia e

delle rendite finanziarie e per la revisione delle agevolazioni

tributarie), nella parte in cui limita in via transitoria l'accesso

alla nomina a primo dirigente nei ruoli centrali e periferici del

Ministero delle finanze, con la procedura dello scrutinio per merito

comparativo (di cui all'art. 1, primo comma, della legge 10 luglio

1984, n. 301, recante "Norme di accesso alla dirigenza statale"), ai

funzionari delle qualifiche ad esaurimento che, alla data di entrata

in vigore della legge, abbiano svolto nell'ultimo quadriennio, per

almeno due anni e dietro formale incarico, funzioni di reggente di

ufficio di livello dirigenziale.

Tale norma, escludendo i funzionari appartenenti alla nona

qualifica funzionale, reggenti anch'essi nell'ultimo quadriennio e da

almeno due anni, in virtù di formale incarico, uffici finanziari

sede di prima dirigenza, si porrebbe in contrasto con l'art. 3 della

Costituzione, per il trattamento ingiustificatamente discriminatorio

in danno del personale della nona qualifica funzionale; con l'art. 97

della Costituzione, per la violazione del principio di buon andamento

e imparzialità della pubblica amministrazione, anche sotto il

profilo della realizzazione delle condizioni per l'accesso dei più

meritevoli alle posizioni dirigenziali; con gli artt. 35 e 36 della

Costituzione, per i riflessi sui principi della elevazione

professionale del dipendente e dell'equo trattamento retributivo.

2. - La questione è infondata.

2.1. - Al riguardo occorre sottolineare due profili: il primo è

quello relativo al carattere di norma transitoria, rivestito fin

dall'origine dalla disposizione denunciata, inizialmente applicabile

ai posti nella qualifica di primo dirigente disponibili

successivamente all'entrata in vigore della legge (secondo la

giurisprudenza del Consiglio di Stato), e al 50% di quelli che si

rendessero disponibili fino al 31 dicembre 1995; ma in effetti, a

distanza di meno di un anno, circoscritta ulteriormente nella sua

applicazione temporanea, ridotta concretamente ad una sola volta

(nello scrutinio annuale per cui è causa) per effetto della nuova

disciplina introdotta dalla legge 29 ottobre 1991, n. 358 di riforma

della amministrazione finanziaria e dal decreto legislativo 3

febbraio 1993, n. 29, che hanno regolato ex novo i sistemi di accesso

alla dirigenza.

La disposizione transitoria contenuta nell'art. 20, comma 4, della

legge 24 dicembre 1990, n. 408, poi ridimensionata e limitata negli

effetti temporali in conseguenza della surrichiamata legislazione

sopravvenuta nella materia (con la conseguente eliminazione di

discrasie e applicazioni perduranti), deve essere valutata in sede di

scrutinio di costituzionalità sia in base al suo inserimento

unitario nella preesistente legislazione di trapasso dei sistemi

ordinamentali del personale del Ministero delle finanze, sia nel

combinato disposto con la anzidetta successiva legislazione, che ha

limitato e ridotto giuridicamente le applicazioni.

2.2. - Il secondo profilo riguarda la posizione soggettiva dei

riservatari dello scrutinio per merito comparativo, cioè i

funzionari delle qualifiche ad esaurimento. Costoro hanno mantenuto

una peculiarità e temporaneità di posizioni giuridiche e di

qualifica nonché di trattamento economico, che si ricollegano allo

status e alle qualifiche ad esaurimento rivestite e alle aspettative

di carriera maturate nel precedente ordinamento. I funzionari delle

qualifiche ad esaurimento hanno conseguito un trattamento economico,

rapportato in ragione di una percentuale rispetto allo stipendio

delle qualifiche dirigenziali (art. 61 del d.P.R. 30 giugno 1972, n.

748) e hanno continuato ad essere abilitati a reggere uffici di

livello dirigenziale (primo dirigente e successive trasformazioni)

con la pienezza di poteri (art. 17, secondo comma, della legge 24

aprile 1980, n. 146; art. 7, ultimo comma, del d.l. 30 settembre

1982, n. 688, convertito, con modificazioni, in legge 27 novembre

1982, n. 873).

Inoltre, il carattere transitorio della norma relativa alle

qualifiche ad esaurimento, come conseguenza della posizione nel

precedente ordinamento, viene accentuato non tanto dalla generica

enunciazione dei "fini della graduale soppressione delle (stesse)

qualifiche ad esaurimento" (parte iniziale dell'art. 20, comma 4,

della legge n. 408 del 1990) ma dal blocco dei conferimenti ulteriori

delle suddette qualifiche (ultima proposizione dello stesso art. 20).

3. - Completamente diversa sia per provenienza, sia per livello

economico e per status giuridico, è la nona qualifica funzionale,

che è stata istituita con il d.-l. 28 gennaio 1986, n. 9, convertito

in legge 24 marzo 1986, n. 78. I funzionari che vi sono stati

inquadrati hanno avuto riconosciuta l'abilitazione a divenire

reggenti di uffici dirigenziali (ancorché senza distinzioni in

relazione alla mutata normativa organizzativa e alla carenza

dirigenziale sopravvenuta) solo con il d.P.R. 8 maggio 1987, n. 266.

Esiste, pertanto, in relazione alle suddette diversità, il

presupposto perché il legislatore possa compiere - come in effetti

ha fatto - la valutazione, non palesemente arbitraria ed irrazionale,

di accordare un particolare trattamento, temporalmente limitato, ai

funzionari con qualifiche ad esaurimento, che avevano, pur con la

speciale posizione derivante dalla peculiare qualifica, svolto

funzioni di responsabilità conformemente a previsioni normative.

Né la scelta del legislatore di accordare, per le ragioni sopra

enunciate, un particolare trattamento temporaneo per l'accesso alla

dirigenza dei soggetti in possesso delle qualifiche ad esaurimento,

può comportare una violazione del principio di buon andamento ed

imparzialità della pubblica amministrazione (art. 97 della

Costituzione), venendosi a riconoscere un profilo attitudinale

maggiore derivante dalla esperienza precedente e dalla qualifica

rivestita. Allo stesso modo, non vi può essere violazione degli

artt. 35 e 36 della Costituzione, quando la scelta di determinare i

soggetti legittimati a partecipare a particolari e temporanee

procedure selettive per l'accesso a funzioni superiori tiene conto

delle differenze di esperienze professionali e di livelli giuridici e

retributivi (ciò soprattutto nel settore del pubblico impiego),

riconducibili a profili attitudinali in relazione alle esigenze

organizzative del datore di lavoro (che, in quanto pubblica

amministrazione, è vincolato da norme).