Sentenza n. 238/2000

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 8, settimo

comma, della legge della Regione Umbria 2 settembre 1974, n. 53

(Prime norme di politica urbanistica) come modificata dalla legge

della Regione Umbria 21 ottobre 1997, n. 31 (Disciplina della

pianificazione urbanistica comunale e norme di modificazione delle

leggi regionali 2 settembre 1974, n. 53, 18 aprile 1989, n. 26, 17

aprile 1991, n. 6 e 10 aprile 1995, n. 28), per la parte relativa

alla esclusione dei fabbricati destinati ad abitazione oggetto di

condono edilizio, promosso con Ordinanza emessa l'11 novembre 1998

dal Tribunale amministrativo regionale dell'Umbria sul ricorso

proposto da Miecchi Stefania contro il comune di Terni ed altra,

iscritta al n. 377 del registro ordinanze 1999 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 27, prima serie speciale,

dell'anno 1999;

Udito nella camera di consiglio del 24 maggio 2000 il giudice

relatore Riccardo Chieppa.

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale dell'Umbria, nel corso

di un giudizio diretto ad ottenere l'annullamento del diniego di

rilascio di una concessione edilizia per la realizzazione di lavori

di ristrutturazione di un immobile, ha sollevato, con Ordinanza

emessa l'11 novembre 1998 (r.o. n. 377 del 1999), questione di

legittimità costituzionale dell'art. 8, settimo comma, della legge

della Regione Umbria 2 settembre 1974, n. 53 (Prime norme di politica

urbanistica), come sostituito dall'art. 34, comma 1, della legge

regionale 21 ottobre 1997, n. 31 (Disciplina della pianificazione

urbanistica comunale e norme di modificazione delle leggi regionali 2

settembre 1974, n. 53, 18 aprile 1989, n. 26, 17 aprile 1991, n. 6 e

10 aprile 1995, n. 28).

La norma in questione disciplina gli interventi edilizi nelle

zone agricole e più precisamente gli interventi su fabbricati ad uso

di abitazione preesistenti all'entrata in vigore della legge; da tali

interventi sono esclusi i fabbricati oggetto di condono edilizio; per

questi ultimi, secondo l'interpretazione recepita dal comune e non

contestata dalla ricorrente, non sarebbe consentito alcun intervento.

Ad avviso del collegio rimettente, la disposizione in esame

istituirebbe un regime differenziato per i fabbricati abitativi in

zone agricole, a seconda che si tratti di fabbricati realizzati

legittimamente sin dall'origine, oppure di fabbricati originariamente

abusivi e poi condonati.

Per questi ultimi non sarebbe ammesso alcun intervento, neppure -

stando alla lettera della legge - di manutenzione ordinaria e

straordinaria, tanto meno di ristrutturazione o di ampliamento.

Per i primi sarebbero consentiti interventi, oltre che

manutentivi e conservativi, anche di ristrutturazione e di

ampliamento, sia pure entro limiti ristretti.

Ad avviso del giudice a quo, il divieto di opere di manutenzione

o di conservazione, comportando un irreparabile e progressivo degrado

del fabbricato, arrecherebbe un irrimediabile pregiudizio al privato.

Tale duplicità di regime tra le due categorie di fabbricati

(condonati e non condonati) potrebbe - secondo il giudice a quo -

essere considerata come una forma surrettizia di sanzione

dell'originario abuso, esprimente, quindi, nient'altro che una

volontà punitiva.

Nell'ordinanza si censura la irrazionalità della normativa nel

confronto con la legislazione statale in materia di condono,

ispirata, quest'ultima, al principio secondo cui, verificati i

presupposti del condono ed assolti gli oneri inerenti, il fabbricato

si intende regolarizzato a tutti gli effetti.

Si denuncia pertanto la violazione dell'art. 117 della

Costituzione, per contrasto della normativa regionale con quella

statale.

Nell'ordinanza si invocano, altresì, l'art. 3 della

Costituzione, per la irragionevole discriminazione tra proprietari di

fabbricati condonati e quelli di fabbricati non condonati, nonché

gli artt. 41 e 42 della Costituzione, in quanto l'interdizione di

ogni intervento manutentivo e conservativo ovvero migliorativo ed

ampliativo (nei ristretti e sorvegliati limiti in cui ciò è

concesso per i restanti fabbricati in zona agricola) comprimerebbe

irragionevolmente l'esercizio tanto dell'iniziativa economica quanto

della proprietà privata.

Un divieto così rigoroso sottrarrebbe in modo permanente e

definitivo la possibilità per il privato di utilizzare e godere del

bene per il quale si accerti la necessità di opere di manutenzione.

2. - In via subordinata, qualora si ritenesse ammissibile una

discriminazione tra il fabbricato condonato e quello originariamente

legittimo, il giudice a quo pone la questione di costituzionalità

dell'art. 8, settimo comma, della legge della Regione Umbria 2

settembre 1974, n. 53, come modificato dall'art 34, comma 1, della

legge regionale 21 ottobre 1997, n. 31, nella parte in cui esclude

l'ammissibilità degli interventi di cui all'art. 31, lettere a), b),

c) e d), della legge 5 agosto 1978, n. 457 sugli immobili oggetto di

condono edilizio.

Sottolinea, infatti, il giudice rimettente come la soluzione

concretamente adottata dal legislatore regionale risulti

eccessivamente restrittiva, in particolare, in relazione al divieto

di procedere alla manutenzione ordinaria e straordinaria, al restauro

ed al risanamento conservativo ed alla stessa ristrutturazione

edilizia strettamente intesa; a tutti quegli interventi, cioè, che

si risolvono in una semplice conservazione dell'esistente, ovvero in

migliorie estetiche e funzionali, senza incremento di volumetria, né

modifica di destinazione d'uso. Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale sollevata in via

incidentale concerne l'art. 8, settimo comma, della legge della

Regione Umbria 2 settembre 1974, n. 53 (Prime norme di politica

urbanistica) come modificato dall'art 34, comma 1, della legge della

Regione Umbria 21 ottobre 1997, n. 31 (Disciplina della

pianificazione urbanistica comunale e norme di modificazione delle

leggi regionali 2 settembre 1974, n. 53, 18 aprile 1989, n. 26, 17

aprile 1991, n. 6 e 10 aprile 1995, n. 28), per la parte relativa

alla esclusione dei fabbricati destinati ad abitazione oggetto di

condono edilizio.

Viene denunciata la violazione degli artt. 3, 41, 42 e 117 della

Costituzione sotto i profili: di una irragionevole duplicità di

regime tra fabbricati originariamente legittimi e fabbricati

condonati, che potrebbe essere considerata come forma surrettizia di

sanzione; di una irrazionalità della normativa rispetto alla

legislazione statale; di una compromissione irragionevole

dell'esercizio della iniziativa economica, in relazione alla

proprietà privata; ed, in via subordinata, di una eccessiva

restrittività della soluzione adottata dal legislatore regionale,

nella parte in cui sarebbero esclusi gli interventi ex art. 31,

lettere a), b), c), e d), della legge n. 457 del 1978.

2. - La questione è fondata nei sensi e nei limiti come appresso

specificati.

L'art. 8 della legge della Regione Umbria 2 settembre 1974,

n. 53, nel testo sostituito dall'art. 34, comma 1, della legge della

Regione Umbria 21 ottobre 1997, n. 31, contiene una disciplina a

tutela del territorio agricolo, dettando, tra l'altro, una

regolamentazione (destinata a prevalere sugli strumenti urbanistici

generali vigenti con indici più ampi) delle costruzioni, che collega

obbligatoriamente (anche con un asservimento ai terreni interessati)

la realizzazione ad esigenze abitative e produttive dell'impresa

agricola.

L'art. 8 al comma 7 disciplina, inoltre, gli interventi

ammissibili, nell'ambito del territorio agricolo, nei "fabbricati

destinati ad abitazione, già esistenti al momento dell'entrata in

vigore della presente legge" - (si noti, la disposizione è stata

introdotta con la legge 21 ottobre 1997, n. 31, cioè dopo la legge

statale 28 febbraio 1985, n. 47 contenente il condono e la sanatoria

delle opere edilizie abusive) - prevedendo la ammissibilità di

interventi di manutenzione ordinaria, di manutenzione straordinaria,

di restauro e di risanamento conservativo, di ristrutturazione

edilizia (secondo la definizione contenuta nell'art. 31, lettere a),

b), c) e d), della legge 5 agosto 1978, n. 457), nonché ampliamenti

per un incremento massimo di mc 300, purché il fabbricato

ristrutturato, comprensivo dell'ampliamento, non risulti superiore a

mc 1.400.

Lo stesso settimo comma esclude dalla previsione i fabbricati

costituenti beni culturali sparsi sul territorio (come castelli,

torri, ville, abbazie, casolari tipici), per i quali gli interventi

sono limitati al consolidamento e restauro (art. 6 della legge della

Regione Umbria 2 settembre 1974, n. 53), nonché i fabbricati che

siano stati oggetto di condono edilizio con rilascio di concessione

in sanatoria. Tale esclusione per gli immobili condonati (la cui

legittimità rispetto alle previsioni urbanistiche deriva solo dalla

sanatoria-condono) viene, in modo plausibile, interpretata ed

applicata nel giudizio a quo, come esclusione impeditiva di tutti gli

interventi previsti come ammissibili per gli altri edifici esistenti.

La esclusione, attese le finalità della disciplina di tutela del

territorio con destinazione urbanistica a fini agricoli, deve

ritenersi non manifestamente irragionevole e conforme al regime della

proprietà privata, soggetta ai limiti di utilizzazione urbanistica e

ai vincoli culturali in ragione della qualità dei beni,

esclusivamente per quanto riguarda gli ampliamenti e tutti gli

interventi che comportino modifiche della sagoma o aumenti di

volumetria o di superficie o simili.

3. - Al contrario, secondo la giurisprudenza di questa Corte

(sentenza n. 529 del 1995), la privazione della possibilità (in via

assoluta e generale, senza alcuna valutazione di compatibilità

concreta, circa il modo e l'entità degli interventi, con le esigenze

di tutela ambientale e - si può aggiungere - anche urbazistica) per

il titolare del diritto di proprietà su ai un immobile, di procedere

ad interventi di manutenzione, aventi quale unica finalità la tutela

della integrità della costruzione e la conservazione della sua

funzionalità, senza alterare l'aspetto esteriore (sagoma e

volumetria) dell'edificio, rappresenta certamente una lesione al

contenuto minimo della proprietà. Infatti l'anzidetto divieto incide

addirittura sulla essenza stessa e sulle possibilità di mantenere e

conservare il bene (costruzione) oggetto del diritto, producendo un

inevitabile deterioramento di esso, con conseguente riduzione in

cattivo stato e un progressivo abbandono e perimento (strutturale e

funzionale) del medesimo.

Deve, pertanto, escludersi la legittimità di una disposizione

che comporti per il proprietario, ancorché non espropriato della

titolarità, uno svuotamento del contenuto del suo diritto nel modo

più irrimediabile e definitivo, e cioè con graduale degrado e

perimento del bene (costruzione) ed una progressiva inutilizzabilità

e distruzione dell'edificio, in rapporto alla destinazione inerente

alla sua natura (conforme a licenze, concessioni e autorizzazioni

ancorché in sanatoria)

Si tratta in ogni caso di edifici legittimamente esistenti e

ovviamente regolarmente assentiti (fin dall'origine o con valido

condono in sanatoria non oggetto di successivi interventi repressivi

o di annullamento) dal punto di vista urbanistico o sotto il profilo

di speciali vincoli (assistiti da specifiche autorizzazioni e pareri

ove richiesti: sentenza n. 529 del 1995).

Deve essere sottolineato che i suddetti interventi, ammissibili

rispetto agli edifici esistenti, soggiacciono al rispetto delle

caratteristiche tipologiche e costruttive della edilizia rurale dei

relativi territori (art. 8, comma 10, della legge della Regione

Umbria n. 53 del 1974, nel testo introdotto con la legge della

Regione Umbria n. 31 del 1997) nonché alle regole generali che

consentono la possibilità di impedire le anzidette opere di

manutenzione quando il modo o l'entità degli, interventi siano tali

da alterare l'equilibrio e la conservazione del territorio agricolo

anche per l'aumento degli utilizzatori (sentenza n. 529 del 1995,

citata).

Infine esiste un principio nell'ambito della legislazione statale

in ordine ad un regime meno rigoroso degli interventi di manutenzione

e similari, rispetto alle altre opere edilizie, che alterino, invece,

le caratteristiche visibili all'esterno o comunque la sagoma o

l'altezza o la superficie o la volumetria dell'edificio (arg. da d.l.

27 giugno 1985, n. 312, convertito, con modifiche, in legge 8 agosto

1985, n. 431; sentenza n. 529 citata).

4. - Pertanto deve essere dichiarata l'illegittimità

costituzionale dell'art. 8, settimo comma, della legge della Regione

Umbria 2 settembre 1974, n. 53, come modificato dalla legge della

Regione Umbria 21 ottobre 1997, n. 31, nella parte in cui esclude i

fabbricati oggetto di condono edilizio dalla ammissibilità di

interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria o di interventi

di manutenzione ordinaria e straordinaria o di ristrutturazione che

non comportino aumento di volumetria o di superficie o modifiche di

sagoma o delle destinazioni d'uso.