Sentenza n. 262/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 2, 3 e 7

della legge 29 giugno 1939, n. 1497 (Protezione delle bellezze

naturali), promosso con ordinanza emessa il 30 novembre 1995 dal

Tribunale amministrativo regionale del Veneto, sul ricorso proposto

da De Vallier Andrea contro la Provincia di Belluno ed altri,

iscritta al n. 541 del registro ordinanze 1996 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 25, prima serie speciale,

dell'anno 1996;

Visto l'atto di costituzione di De Vallier Andrea, nonché l'atto

di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica dell'8 aprile 1997 il giudice relatore

Riccardo Chieppa;

Udito l'avvocato Alberto Borella per De Vallier Andrea e l'Avvocato

dello Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente del Consiglio dei

Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso del processo amministrativo promosso da De Vallier

Andrea per l'annullamento del decreto del presidente della provincia

di Belluno avente ad oggetto il diniego di autorizzazione

all'esecuzione dei lavori di costruzione di un fabbricato, sito in

Belluno di proprietà del ricorrente e ricompreso nell'elenco delle

bellezze d'assieme, redatto dalla Commissione provinciale ai sensi

dell'art. 2, secondo comma, della legge 29 giugno 1939, n. 1497, il

Tribunale amministrativo regionale del Veneto, seconda sezione, con

ordinanza del 30 novembre 1995, ha sollevato questione di

legittimità costituzionale in riferimento agli artt. 41, 42, 44 e 97

della Costituzione, degli artt. 2, 3 e 7 della legge 29 giugno 1939,

n. 1497 nella parte in cui consentono l'imposizione del vincolo di

durata indefinita sull'immobile di proprietà del ricorrente, senza

che alla redazione dell'elenco delle bellezze d'assieme debba fare

seguito, entro un termine determinato, l'approvazione dell'elenco

medesimo da parte dell'autorità amministrativa competente (art. 3

della legge n. 1497 del 1939).

Secondo il giudice remittente, alla stregua del consolidato

orientamento giurisprudenziale di cui alle recenti sentenze del

Consiglio di Stato, VI sezione, 3 ottobre 1994, n. 1473 e 1 marzo

1995, n. 212, l'imposizione del vincolo si perfeziona già al momento

in cui l'elenco delle località predisposto dalla Commissione viene

pubblicato nell'albo del comune interessato.

Pertanto, sempre ad avviso del giudice a quo, fin nella fase

infraprocedimentale si sostanzia il vincolo di carattere provvisorio,

e conseguentemente la mancata predeterminazione del dies ad quem

entro il quale deve essere approvato (definitivamente) l'elenco,

viola non solo il principio di buon andamento e d'imparzialità a cui

deve essere informata l'azione dell'amministrazione unitamente al

dovere della ponderazione degli interessi contrapposti a cui è

diretto il procedimento di approvazione degli elenchi, ma altresì

impinge nella lesione degli artt. 41 e 42 della Costituzione. Ciò in

quanto il diritto di iniziativa economica - avente tangibile

esplicazione nel diritto di costruire - e lo stesso diritto di

proprietà vengono indefinitivamente conculcati senza il rispetto di

tutte le formalità all'uopo previste dalla legge, ed oltretutto in

mancanza di un termine finale di durata del vincolo provvisorio.

Si è costituito nel giudizio incidentale il ricorrente il quale,

ribadito quanto già sostenuto dal collegio remittente, ha concluso

nel senso che, in mancanza di rinvenimento nell'ordinamento di una

disposizione di diritto positivo espressione di un principio generale

della durata necessariamente limitata nel tempo dei vincoli

provvisori (cfr. art. 2 della legge n. 1187 del 1968 sulla durata

infraquinquennale dei vincoli preordinati all'espropriazione) ed in

carenza di un meccanismo procedimentale che preveda l'intervento

sostitutivo di cui esemplificativamente all'art. 1-bis della legge n.

431 del 1985, si deve, conseguentemente, giungere alla declaratoria

di incostituzionalità delle norme denunciate.

2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che, in

limine, ha concluso per l'inammissibilità della questione così come

dedotta dal giudice a quo, ritenendo generica la definizione

dell'oggetto devoluto all'esame della Corte.

nel merito l'Avvocatura deduce l'infondatezza della

questione poiché nessuna assimilazione può astrattamente

prospettarsi fra i vincoli che conseguono dall'inclusione delle aree

negli elenchi delle bellezze naturali e quelli urbanistici, ed in

quanto l'approvazione non modifica gli effetti conseguenti

all'adozione degli elenchi, sicché non appare "appropriato" né

giuridicamente corretto definire provvisorio il vincolo scaturente da

detti elenchi in attesa dell'approvazione. Considerato in diritto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale del Veneto solleva, in

riferimento agli artt. 41, 42, 44 e 97 della Costituzione, questione

di legittimità costituzionale degli artt. 2, 3 e 7 della legge 29

giugno 1939, n. 1497 (Protezione delle bellezze naturali), nella

parte in cui consentono l'imposizione del vincolo di durata

indefinita su immobili ricompresi nell'elenco delle bellezze

d'assieme, redatto ai sensi dell'art. 2 della medesima legge senza la

previsione di un termine per la conclusione del procedimento di

imposizione del vincolo definitivo (approvazione dell'elenco da parte

del Ministro, ora Regione competente) e senza il rispetto delle

formalità previste dalla legge a tutela del diritto di proprietà e

del diritto di costruire.

2. - L'eccezione di inammissibilità, sollevata dalla Avvocatura

generale dello Stato in ordine alla genericità dell'oggetto devoluto

all'esame della Corte, non può essere accolta, in quanto l'ordinanza

di rimessione individua sia le norme oggetto della questione

(combinato disposto degli artt. 2, 3, e 7 della legge 29 giugno 1939,

n. 1497), sia i parametri di costituzionalità, circoscrivendo il

vizio denunciato che in sostanza si incentra sulla mancanza di

termine di durata del vincolo provvisorio, decorrente dalla data

della pubblicazione degli elenchi delle località ai sensi dell'art.

2 della anzidetta legge n. 1497 e sulla omessa previsione di termine

di conclusione del procedimento mediante l'approvazione definitiva

degli elenchi.

3. - La questione di legittimità costituzionale è, nei vari

profili prospettati, priva di fondamento.

Infatti l'efficacia del vincolo paesaggistico su bellezze di

insieme, nei confronti dei proprietari, possessori o detentori, ha

inizio - secondo una interpretazione ormai pacifica ed accolta anche

dal giudice a quo - dal momento in cui, ai sensi dell'art. 2, ultimo

comma, della legge citata, l'elenco delle località, predisposto

dalla commissione ivi prevista e nel quale è compresa la bellezza di

insieme, viene pubblicato nell'albo dei comuni interessati.

Dal momento della pubblicazione dell'elenco sono esperibili dai

soggetti interessati rimedi giuridici, quali le opposizioni e le

osservazioni secondo la originaria previsione dell'art. 7; inoltre, a

seguito dell'abolizione del presupposto processuale della

definitività dell'atto impugnabile, è possibile avvalersi della

tutela giurisdizionale avanti al giudice amministrativo, pur in

carenza di puntuali atti applicativi del vincolo (diniego di

autorizzazione, ex art. 7; provvedimenti inibitori, ex art. 8 o

prescrizioni, ex art. 11 della legge citata), attesa la immediata

operatività della protezione delle bellezze di insieme.

Il vincolo, inizialmente provvisorio, è destinato a trasformarsi

in definitivo allorché viene concluso l'iter procedimentale con il

provvedimento finale (un tempo del Ministro ed ora della Regione o

eventuale autorità subdelegata). Di conseguenza esso esplica tutti

gli effetti di costituzione di obblighi (art. 7) a carico dei

soggetti

proprietari, possessori o detentori, a qualsiasi titolo,

dell'immobile il quale sia stato compreso nei pubblicati elenchi

delle località

ed è destinato a venire meno quando l'autorità preposta alla

approvazione definitiva rifiuti l'approvazione (anche parzialmente

eliminando l'efficacia rispetto a taluni immobili) ovvero intervenga

una successiva modifica dell'elenco suddetto.

4. - Nella legge n. 1497 del 1939 non era previsto un termine di

durata del vincolo, né era contemplato quello entro il quale doveva

concludersi il procedimento; vi erano, peraltro, già nel sistema

amministrativo allora vigente, strumenti giuridici di tutela delle

posizioni dei soggetti interessati, quali, in primo luogo, la diffida

a provvedere e, di seguito, l'istituto processuale del

silenzio-rifiuto, con i conseguenti rimedi della giustizia

amministrativa fino al giudizio di ottemperanza, una volta

intervenuta la pronuncia giurisdizionale con valore di giudicato.

Con la legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di

procedimento amministrativo e di diritto di accesso a documenti

amministrativi) i rimedi risultano rafforzati dalla esplicita

previsione normativa (art.2, comma 1) del dovere per la pubblica

amministrazione di concludere i procedimenti iniziati d'ufficio -

come quello in esame - mediante l'adozione di un provvedimento

espresso, restando così aumentata l'efficacia dell'obbligo di

provvedere già esistente nell'ordinamento, con esclusione di ogni

forma di insabbiamento di procedimenti, anche nelle fasi

subprocedimentali.

Nello stesso tempo per qualsiasi procedimento amministrativo, sia

ad iniziativa d'ufficio che di parte, a prescindere dall'efficacia

ampliativa o restrittiva della sfera giuridica dei destinatari

dell'atto, vi deve essere la previsione (per legge o regolamento) del

termine entro il quale esso deve concludersi a seconda della

tipologia del procedimento; detto termine - ove non sia

specificamente determinato da ciascuna Amministrazione - resta

fissato nella misura standard (in via suppletiva ed in una misura

tale da indurre le Amministrazioni a provvedere) di trenta giorni

(art. 2, commi 2 e 3).

Inoltre la pubblica amministrazione è tenuta ad assicurare

trasparenza sulla sfera della competenza attribuita alle proprie

unità organizzative responsabili per ciascun tipo di procedimento

(art. 4) e ad attuare l'istituto del "responsabile del procedimento"

del quale deve essere assicurata la conoscenza esterna (artt. 5 e 6).

Infine sono configurabili una serie di effetti e di responsabilità

in conseguenza di inerzia con l'inosservanza dei termini (arg. da

artt. 5 e 6 della legge n. 241 del 1990; art. 3-ter del d.-l. 12

maggio 1995 n. 163 recante "Misure urgenti per la semplificazione dei

procedimenti amministrativi e per il miglioramento dell'efficienza

delle pubbliche amministrazioni", introdotto in sede di conversione

in legge 11 luglio 1995, n. 273).

Peraltro, con riguardo alla specifica argomentazione su cui

insistono sia il collegio rimettente che il ricorrente, va precisato

che il mancato esercizio delle attribuzioni da parte

dell'amministrazione entro il termine per provvedere non comporta ex

se, in difetto di espressa previsione, la decadenza del potere, né

il venir meno dell'efficacia dell'originario vincolo. In tali

ipotesi, sempre che il legislatore non abbia attribuito un

particolare significato all'inerzia-silenzio, si verifica

un'illegittimità di comportamenti derivante da inadempimento di

obblighi.

5. - Con l'anzidetto sistema (v. legge n. 241 del 1990 e successive

integrazioni e, per quanto riguarda la Regione Veneto, v. legge

regionale 10 gennaio 1996, n. 1, Capo IV) il legislatore ha voluto

dare applicazione generale a regole - in in buona parte già

enucleate in sede di elaborazione giurisprudenziale e dottrinale -

che sono attuazione, sia pure non esaustiva, del principio

costituzionale di buon andamento dell'amministrazione (art. 97 della

Costituzione) negli obiettivi di tempestività, trasparenza e

pubblicità dell'azione amministrativa.rasparenza, pubblicità,

partecipazione e tempestività dell'azione amministrativa, quali

valori essenziali in un ordinamento democratico.

Tale impostazione è stata reculteriormente accentuata dallo stesso

legislatore che ha inserito, tra i principi e i criteri direttivi di

una serie di deleghe legislative rilevanti in settori di riforma

dell'amministrazione, i "principi generali desumibili dalla legge 7

agosto 1990, n. 241" (legge 15 marzo 1997, n. 59, artt. 12, 14, 17,

20, comma 11, recante "Delega al Governo per il conferimento di

funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della

pubblica amministrazione e per la semplificazione amministrativa"),

ovvero i "principi contenuti nella legge n. 241" (legge 24 dicembre

1993, n. 537 recante "Interventi correttivi di finanza pubblica",

art. 1, comma 2; legge 28 dicembre 1995, n. 549 relativa a "Misure di

razionalizzazione della finanza pubblica", art. 2, comma 47), ha

richiamato la stessa legge n. 241 (legge 3 aprile 1997, n. 94,

"Modifiche alla legge 5 agosto 1978, n. 468 recante Norme di

contabilità generale dello Stato", art. 5), ovvero ha altresì

indicato tra i criteri posti ad un regolamento delegato i "principi

generali previsti dalla legge anzidetta (legge 3 aprile 1997, n. 94,

cit., art. 6)".

6. - L'ordinanza pone altresì il problema di costituzionalità,

sotto il profilo della violazione degli artt. 41, 42 e 44 della

Costituzione, in quanto il diritto di iniziativa economica ed il

diritto di proprietà sarebbero compromessi dalla durata indefinita

del vincolo provvisorio in mancanza di un termine finale. Nello

stesso senso la parte privata insiste nel richiamare la legge n. 1187

del 1968 - approvata a seguito della dichiarazione parziale di

illegittimità costituzionale dei numeri 2, 3 e 4 dell'art. 7 della

legge 17 agosto 1942, n. 1150, contenuta nella sentenza n. 55 del

1968 - che ha stabilito un termine di durata quinquennale dei vincoli

urbanistici preordinati all'espropriazione. La stessa parte privata

si richiama alla legge n. 902 del 1952 per la previsione di efficacia

quinquennale degli strumenti urbanistici in itinere ai fini della

applicazione delle c.d. misure di salvaguardia.

Tali impostazioni partono da un presupposto di diritto errato, in

quanto diversa è la natura dei vincoli previsti dalla legge n. 1497

del 1939 rispetto ai vincoli urbanistici derivanti dai piani

regolatori comunali e dagli altri strumenti urbanistici.

Infatti i beni immobili soggetti a vincoli paesistici per il loro

intrinseco valore in "virtù della loro localizzazione o della loro

inserzione in un complesso che ha in modo coessenziale le qualità

indicate dalla legge costituiscono una 'categoria originalmente di

interesse pubblico', la cui disciplina è del tutto estranea alla

materia dell'espropriazione di cui all'art. 42, terzo comma,

rientrando, invece, a pieno titolo nella disciplina dell'art. 42,

secondo comma" (sentenza n. 417 del 1995 che si richiama

all'indirizzo giurisprudenziale scaturente dalla sentenza n. 56 del

1968).

Di conseguenza deve essere riconfermata la non assimilabilità dei

vincoli paesistici a quelli urbanistici e la inconferenza di

qualsiasi richiamo o raffronto rispetto all'art. 2 della legge n.

1187 del 1968 (sentenza n. 417 del 1995): i beni paesistici, al pari

dei beni vincolati dalla legge n. 431 del 1985, sono inscrivibili

nella disciplina posta dall'art. 42, secondo comma, della

Costituzione (sentenze nn. 56 del 1968 e successive fino alla recente

n. 417 del 1995), alla quale è del tutto estranea - come sopra

sottolineato - la materia delle espropriazioni. Pertanto sul piano

costituzionale non si profila neppure una esigenza di inefficacia dei

vincoli paesistici oltre un certo tempo, quando non sia intervenuto

un primo atto collegato alla previsione di un indennizzo ovvero

strettamente preordinato all'espropriazione.

Neppure si pone un problema di durata della misura cautelativa o

anticipatoria, né un profilo di indennizzabilità anch'esso

collegato alla durata, in quanto il legislatore ha attribuito un

effetto immediatamente vincolante per i soggetti contemplati

dall'art. 7 della legge n. 1497 del 1939 fin dal momento della

ricognizione delle "qualità connaturali secondo il regime proprio

del bene", cioè dalla compilazione e pubblicazione dell'elenco - con

valore costitutivo del regime giuridico dell'immobile - da parte

delle commissioni al termine del primo subprocedimento. Ciò al fine

di impedire che il lasso di tempo necessario per l'approvazione

definitiva degli elenchi possa rendere possibili manomissioni

incontrollate dei beni immobili ricompresi nell'elenco delle bellezza

di insieme e quindi compromettere il paesaggio, valore tutelato dalla

Costituzione (art. 9).