Sentenza n. 266/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 15, primo

comma, della legge 7 maggio 1981, n. 180 (Modifiche all'ordinamento

giudiziario militare di pace) promosso con ordinanza emessa il 4

giugno 1984 dal giudice istruttore presso il Tribunale militare di

Bari nel procedimento penale a carico di Porrello Antonino iscritta

al n. 953 del registro ordinanze 1984 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 19- bis dell'anno 1985;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 24 febbraio 1988 il Giudice

relatore Renato Dell'andro;

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza emessa il 4 giugno 1984, nel corso di

procedimento penale per diserzione impropria, il giudice istruttore

presso il Tribunale militare di Bari solleva, in riferimento all'art.

108, secondo comma, Cost., questione di legittimità costituzionale

dell'art. 15, primo comma, della legge 7 maggio 1981, n. 180

(Modifiche all'ordinamento giudiziario militare di pace).

Il giudice istruttore ricorda che la legge di riforma

dell'ordinamento giudiziario militare intende, in primo luogo,

adeguare tale ordinamento ai precetti costituzionali

sull'indipendenza, autonomia ed inamovibilità dei magistrati. Tale

volontà adeguatrice trova espressione, tra l'altro, nell'art. 1, il

quale sancisce che "lo stato giuridico, le garanzie di indipendenza e

l'avanzamento dei magistrati militari, sono regolati dalle

disposizioni in vigore per i magistrati ordinari, in quanto

applicabili". La legge n. 180 del 1981, in altri termini, dispone che

siano pienamente applicabili ai magistrati militari i fondamentali

principii costituzionali sulle garanzie della magistratura sia dal

punto di vista meramente normativo (essendosi espressamente abrogate

le disposizioni non conformi allo spirito della riforma) sia dal

punto di vista amministrativo (con la costituzione di un organo di

autogoverno della magistratura militare).

Senonché la disposizione transitoria di cui all'art. 15 cit.

istituisce una procedura amministrativa per la quale, in sostanza, il

potere di decisione sulle nomine, trasferimenti e conferimenti di

funzioni ai magistrati militari viene conferito all'esclusiva

competenza del Ministro della Difesa.I relativi provvedimenti sono

attuati, infatti, su proposta del Ministro in base ad un parere

obbligatorio ma non vincolante d'un "Comitato" che non rappresenta in

alcun modo le varie componenti della magistratura militare e nella

forma del decreto del Presidente della Repubblica (che, nella specie,

è atto dovuto): la decisione effettiva, pertanto, si attua in sede

d'esercizio del potere di proposta.

Si delinea quindi un contrasto tra gli artt. 1 e 15 della legge n.

180 del 1981, in quanto la recezione della normativa sui magistrati

ordinari, rendendo questa pienamente applicabile ai magistrati

militari, esclude la possibilità di deferire all'esecutivo il potere

di decidere su materie relative a questi ultimi.

Orbene, una volta operata l'equiparazione per relationem, le norme

in contrasto con la disciplina richiamata, che è anche di livello

costituzionale, sono viziate da illegittimità. Né potrebbe

obiettarsi che, avendo le due norme pari efficacia e valore

legislativo, la seconda costituirebbe una deroga originaria alla

prima giacché la norma di riferimento non prevede e non ammette

deroghe. Si sarebbe dovuto, quindi, costituire immediatamente

l'organo di autogoverno o, almeno, si sarebbe dovuto disciplinare in

via transitoria la sua progressiva costituzione ed entrata in

funzione. Si è invece illegittimamente delegato all'esecutivo il

potere di amministrazione dei magistrati militari.

D'altra parte, la norma transitoria è tale allorché disciplina

il passaggio da una situazione normativa ad un'altra mentre, nella

specie, è stata sostituita la disciplina del momento finale della

fase transitoria con un astratto riferimento alla costituzione

dell'organo di autogoverno da attuare entro e non oltre un anno.

Peraltro, neanche con norma transitoria, e cioè per l'immediata

attuazione della legge, sarebbe ammissibile prescindere

dall'osservanza del precetto costituzionale. E, di contro, lo stesso

tempo decorso comprova come sia divenuto in fatto permanente il

potere del Ministro di disporre dell'indipendenza dei magistrati

militari.

E questo persistente potere dell'esecutivo sui magistrati militari

appare tanto più inconcepibile, in un ordinamento costituzionale

ispirato all'assoluta indipendenza dei giudici, in quanto, a seguito

dell'equiparazione dei magistrati militari a quelli ordinari, il

legislatore ha già scelto il modo con cui garantire l'indipendenza

dei primi.

Osserva, infine, il giudice istruttore che l'art. 108, comma

secondo, Cost., è esplicito nell'imporre che la legge assicuri

l'indipendenza dei giudici delle giurisdizioni speciali: quando

adotta una disciplina di tali giurisdizioni, il legislatore non può,

pertanto, non assicurare anche l'indipendenza dei giudici speciali.

Quanto alla rilevanza il giudice a quo osserva che la questione è

pregiudiziale rispetto alla valutazione della causa, essendo lo

stesso remittente divenuto giudice istruttore appunto in applicazione

della disposizione impugnata.

2. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, concludendo per l'inammissibilità e, in via subordinata,

per l'infondatezza della questione.

Innanzi tutto l'Avvocatura chiede che (come già avvenuto con

sent. n. 64 del 1984) la questione sia dichiarata inammissibile per

incertezza del petitum, oscillante fra la richiesta di caducazione

della disciplina transitoria (cui conseguirebbe la ripristinazione

dell'anteriore e pieno assoggettamento all'esecutivo) e la richiesta

di devoluzione della materia alla competenza del Consiglio superiore

della magistratura (che comporterebbe una modifica della composizione

di tale organo, quale stabilita dalla stessa Costituzione). Inoltre,

l'Avvocatura osserva non esservi dimostrazione che il giudice a quo

operi in situazione di non indipendenza. Questa, infatti, è

strettamente connessa alla personalità del giudice: non v'è sistema

di nomina che possa incidere sull'indipendenza del giudice ove questi

abbia la forza di "svincolarsi" da ogni incidenza eventualmente

derivante dalla nomina. Nella specie non risulta che l'indipendenza

del giudice sia minacciata in concreto. La norma denunciata,

conseguentemente, non incide direttamente né sulla potestà

giurisdizionale né sulla composizione dell'organo giudiziario: non

costituisce, pertanto, ostacolo alla definizione del processo in

corso.

Quanto al merito l'Avvocatura rileva che la Costituzione non

prevede per le magistrature speciali, come per quella ordinaria, la

creazione d'un organo d'autogoverno con una struttura predeterminata.

Certo, il Comitato non può essere ancora considerato un organo

d'autogoverno non solo perché mancante di membri elettivi ma

soprattutto per le sue funzioni quasi unicamente consultive.

Tuttavia, esso costituisce senz'altro una tappa molto importante

verso la piena indipendenza, considerato anche che in precedenza

tutti i compiti d'iniziativa e di consulenza erano esplicati dal

Procuratore generale militare presso il Tribunale supremo militare.

A questa situazione, anteriore alla riforma del 1981, si

tornerebbe, di fatto, nel caso in cui la disposizione relativa al

Comitato fosse dichiarata illegittima: arbitro di ogni decisione

rimarrebbe, infatti, il Ministro della difesa, in attesa della

creazione d'un più appropriato organo d'autogoverno, la cui

realizzazione rimarrebbe tuttavia indeterminata nel tempo. Considerato in diritto

1. - Poiché l'Avvocatura dello Stato solleva eccezione

d'inammissibilità della questione di legittimità costituzionale di

cui all'ordinanza in epigrafe, questa Corte non può esimersi

dall'esaminare e decidere, in primo luogo, sulla predetta eccezione.

La strada per impostare e risolvere i temi attinenti

all'ammissibilità della questione di legittimità costituzionale in

discussione è offerta dalla sentenza di questa Corte n. 67 del 1984,

che dichiara inammissibile analoga questione (sollevata dal Tribunale

militare di Torino con ordinanza del 6 luglio 1982) per l'incertezza

del petitum. L'ora citata sentenza, che verrà richiamata anche in

sede di merito, dopo aver affermato che il legislatore è tenuto,

attuando l'art. 15 della legge n. 180 del 1981, ad assolvere senza

ulteriori indugi l'impegno di creare l'organo che effettivamente

assicuri l'indipendenza della magistratura militare, conclude per

l'inammissibilità della sollevata questione di legittimità

costituzionale dell'art. 15, primo comma, secondo periodo, della

legge 7 maggio 1981, n. 180 (in riferimento all'art. 108, secondo

comma, Cost.) in quanto la sollevata censura oscillava tra la

richiesta di caducazione della disciplina transitoria prevista dallo

stesso articolo e la richiesta di devoluzione della materia di cui

alla predetta disciplina al Consiglio superiore della magistratura:

il petitum proposto con la suindicata ordinanza del Tribunale

militare di Torino risultava, in conseguenza, "incerto".

Tale "incertezza" non è, invece, ravvisabile nell'ordinanza del

giudice istruttore presso il Tribunale militare di Bari, emessa in

data 4 giugno 1984. In quest'ultima ordinanza si chiede soltanto la

caducazione della disciplina transitoria di cui al primo comma

dell'art. 15 della legge in esame, non ponendo in discussione né la

questione della permanenza dell'effetto abrogativo prodotto dalla

stessa disciplina sulla normativa anteriore all'entrata in vigore

della legge n. 180 del 1981 né, tanto meno, la questione relativa

alla devoluzione della materia, di cui al primo comma dell'art. 15

della stessa legge, al Consiglio superiore della magistratura e,

pertanto, all'eventuale conseguente modifica di questo organo.

Né è dato (anche a prescindere dalle richieste contenute

nell'ordinanza di rimessione) porre qui questioni relative alla

situazione normativa che conseguirebbe all'eventuale dichiarazione

d'illegittimità costituzionale del primo comma dell'art. 15 della

legge in esame.

Ed infatti, anche a non voler accogliere la tesi, autorevolmente

sostenuta in dottrina, secondo la quale, prodottosi l'effetto

abrogativo d'una normativa, ad opera dell'entrata in vigore di altra,

diversa disciplina (transitoria o definitiva) non è più possibile

far "rivivere" la normativa abrogata (a meno che, s'intende, una

"terza legislazione" sulla stessa materia non riproponga, ma,

ovviamente, con forza autonoma, e, di regola, ex nunc, i contenuti

della normativa abrogata) non va, in ogni caso, disconosciuto che,

nelle materie di cui al primo comma dell'articolo in esame, né

l'ordinanza di rimessione richiede il "ritorno" in vigore

dell'abrogata normativa né la sentenza di questa Corte n. 67 del

1984 decide su questioni relative alla permanenza dell'effetto

abrogativo della normativa anteriormente vigente. Tali questioni non

vanno poste neppure in questa sede, tenuto conto, soprattutto, della

dichiarata volontà del legislatore del 1981 di disciplinare la

materia relativa allo stato giuridico ed alle garanzie d'indipendenza

dei magistrati militari in maniera analoga alla disciplina in vigore

per i magistrati ordinari. È, appunto, l'art. 1 della legge n. 180

del 1981 (norma "generale" di modifica dell'intero ordinamento

giudiziario militare di pace) che, al secondo comma, recita: "Lo

stato giuridico, le garanzie d'indipendenza e l'avanzamento dei

magistrati militari sono regolati dalle disposizioni in vigore per i

magistrati ordinari, in quanto applicabili...". Il collegamento tra

questa disposizione ed il primo comma dell'art. 15 della stessa legge

esclude che la "limitazione" di cui all'inciso "in quanto

applicabili" possa riferirsi ad un'assurda "dipendenza" dei

magistrati militari dall'esecutivo. Dagli articoli citati risulta la

chiara volontà del legislatore del 1981 di "conformare" l'intero

ordinamento giudiziario militare di pace alla Costituzione: le

circostanze nelle quali è stata emanata la legge di riforma del 1981

nonché le dichiarazioni dei relatori, in sede di lavori preparatori

della stessa legge, confermano quel che, del resto chiaramente, dal

testo della legge risulta in ordine alla "sottrazione", anche dei

magistrati militari, al potere (nelle materie di cui al primo comma

dell'art. 15) dell'esecutivo. Tale "sottrazione" è, infatti, un

corollario dell'esigenza dell'adeguazione alla Costituzione

dell'ordinamento giuriziario militare di pace.

Né è dato qui esaminare questioni, peraltro non sollevate,

relative all'eventuale devoluzione delle materie di cui al primo

comma dell'art. 15 della legge in discussione al Consiglio superiore

della magistratura. La Costituzione, mentre per la magistratura

ordinaria prevede espressamente il Consiglio superiore,

disciplinandone, in maniera specifica (art. 104) la composizione,

rimette, invece, al legislatore ordinario (art. 108) l'assicurazione

delle garanzie d'indipendenza dei magistrati delle giurisdizioni

speciali. Spetta, pertanto, alla legge provvedere in ordine alle

predette garanzie: in questa sede non può che sottolinearsi che, ove

la Costituzione avesse inteso "rimettere" al Consiglio superiore

previsto dall'art. 104 anche l'autogoverno dei magistrati delle

giurisdizioni speciali, l'avrebbe espressamente dichiarato. Né per

la "razionalità" della previsione d'un unico organo d'autogoverno,

per magistrati ordinari e militari, depongono la diversa origine,

"logica" e storica, della giurisdizione ordinaria (tutela della

generalità dei cittadini e decisioni sulla generalità delle

"materie" ecc.; origine dell'esperienza "pretoria" ecc.) e della

magistratura militare (tutela di particolari soggetti aventi una

specifica qualità e di interessi particolarmente qualificati ecc.;

trasformazione dell'originaria giustizia di Capi ecc.). Tutto ciò

vale anche quando non si insista sugli eventuali mutamenti, che certo

non competono a questa sede, della composizione, peraltro

espressamente prevista dall'art. 104 Cost., del Consiglio superiore

della magistratura.

2. - Le motivazioni addotte dall'Avvocatura dello Stato a sostegno

dell'eccezione d'inammissibilità dell'ordinanza di rimessione non

sono condivisibili.

Anzitutto non ha rilievo l'osservazione per la quale il giudice a

quo non avrebbe dato dimostrazione d'operare in "situazione di non

indipendenza". Non si riesce ad intendere quale dimostrazione il

giudice rimettente debba mai offrire allorché eccepisce la mancanza

delle oggettive garanzie d'indipendenza che il secondo comma

dell'art. 108 Cost. impone alla legge d'assicurare a tutti i

magistrati delle giurisdizioni speciali, al pubblico ministero presso

di esse ed agli estranei che partecipano all'amministrazione della

giustizia. Il secondo comma dell'art. 108 Cost. non sottopone ad

alcuna condizione l'assicurazione delle predette, oggettive garanzie

d'indipendenza. Né va dimenticato che, quali che siano i riflessi,

"in foro interno", nel giudicante, della carenza di reali, oggettive

garanzie d'indipendenza, le medesime, appunto perché "garanzie",

valgono a prevenire attacchi all'autonomia ed indipendenza

dell'esercizio delle funzioni giudiziarie e, comunque, non sono

condizionate, nella loro attuazione, alla concreta esistenza di

specifiche aggressioni alle predette autonomia ed indipendenza.

Se è vero che l'indipendenza è, nella materia in esame, forma

mentale, costume, coscienza d'un'entità professionale, non è men

vero che, in mancanza di adeguate, sostanziali garanzie, essa, come

è stato rilevato, degrada a velleitaria aspirazione.

Eccepita l'illegittimità costituzionale del primo comma dell'art.

15 della legge n. 180 del 1981, non ha rilievo alcuno il fatto che il

remittente sia divenuto, oppur no, giudice istruttore presso il

Tribunale militare di Bari in applicazione dello stesso primo comma

dell'art. 15 e che il procedimento a quo sia il primo, oppur no, dei

processi trattati dallo stesso remittente nella qualità innanzi

indicata.

3. - La sollevata questione di legittimità costituzionale è

certamente rilevante, nella specie, in quanto il primo comma

dell'art. 15 della legge n. 180 del 1981 è regola che incide in modo

diretto sulla giurisdizione dell'organo e sull'esercizio della

medesima. Questa Corte, con la sentenza n. 25 del 1976, nel rigettare

l'eccezione d'inammissibilità, per difetto di rilevanza, della

questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, secondo comma,

del d.l. n. 654 del 1948, in riferimento agli artt. 101, secondo

comma, e 108, secondo comma, Cost., esplicitamente afferma che la

rilevanza della predetta questione appare "incontestabile dal momento

che trattasi precisamente di accertare la costituzionalità della

normativa vigente per la nomina di parte dei componenti del C.G.A. in

sede giurisdizionale, questione che incide in modo diretto sulla

giurisdizione dell'organo, o quanto meno sull'esercizio della

medesima". Va, poi, tenuto conto che la questione di legittimità

costituzionale attualmente sollevata dal giudice a quo attiene non

soltanto alla regolarità della sua costituzione ma anche, e

soprattutto, alla carenza di adeguate garanzie in ordine

all'esercizio della potestà giurisdizionale.

Ove s'accedesse ad una diversa conclusione, le norme ordinarie

relative alla costituzione del giudice, ordinario o speciale ed

all'effettivo esercizio della potestà giurisdizionale, sarebbero

assurdamente sottratte al vaglio di costituzionalità di questa

Corte, potendo le parti non aver interesse a sollevare, in giudizio,

eccezioni relative alla non regolare costituzione del giudice od alla

mancanza di adeguate garanzie d'indipendenza degli organi giudiziari

coinvolti nella decisione dei vari casi di specie.

4. - La questione sottoposta all'esame di questa Corte è,

peraltro, certamente diversa da quella decisa dalla sentenza n. 29

del 1987. In quest'ultima si trattava di norme elettorali relative ad

organi la cui composizione elettiva è espressamente prevista dalla

Costituzione: nella presente sede è posta in discussione, invece,

una norma "transitoria" che, si sostiene, per la sua illegittima

permanenza, appunto impedisce l'attuazione della definitiva

disciplina relativa all'autogoverno dei magistrati militari, da

attuarsi attraverso la costituzione d'un regolare organo a

composizione (anche) elettiva.

In conseguenza di quanto sopra rilevato, non risultando, in alcun

modo, incerto il petitum di cui all'ordinanza del giudice a quo; non

esistendo alcun altro motivo d'inammissibilità della questione

sollevata dalla stessa ordinanza; poiché non è consentito decidere

in base alla sola considerazione dell'eventuale "vuoto di disciplina"

che verrebbe a prodursi in conseguenza della dichiarazione

d'illegittimità costituzionale del primo comma dell'art. 15 della

legge n. 180 del 1981 (vuoto di disciplina che spetterebbe, in ogni

caso, al legislatore colmare) va rigettata l'eccezione

d'inammissibilità della questione di legittimità costituzionale

sollevata dall'ordinanza di rimessione.

5. - Nel merito, la questione in esame è fondata.

Anche al fine della decisione di merito della stessa questione

vale partire dalla sentenza di questa Corte del 14 marzo 1984, n. 67.

Va preliminarmente osservato che, pur essendo stato impugnato

l'intero primo comma dell'art. 15 della legge in esame, poiché è da

presumere che i provvedimenti relativi alle nomine, trasferimenti e

conferimento di funzioni, di cui al primo periodo del predetto primo

comma, "immediatamente necessari per l'attuazione" della legge in

parola (che si dispone vengano assunti con decreto del Presidente

della Repubblica, su proposta del Ministro della difesa, sentito il

procuratore generale militare) siano già stati adottati,

l'attenzione va rivolta, in particolare, al secondo periodo del

precitato primo comma dell'art. 15; anche se i problemi relativi alla

"dipendenza", in materia, dei componenti degli organi giudiziari

militari dal Ministro della difesa si pongano, ovviamente, anche, e

maggiormente, per le procedure indicate nel primo periodo del più

volte citato primo comma dell'art. 15.

La sentenza n. 67 del 1984, dopo aver ricordato che la legge n.

180 del 1981 è stata emanata nell'intento di dare attuazione al

dettato costituzionale di cui all'art. 108, secondo comma; che il

legislatore, assumendo come modello il Consiglio superiore della

magistratura, ha previsto, appunto con la norma impugnata,

l'istituzione di apposito organo, denominato di "autogoverno della

magistratura militare", disponendo in via transitoria, per la durata

di non più d'un anno dalla entrata in vigore della legge, che i

provvedimenti relativi alle nomine, trasferimenti e conferimenti di

funzioni del personale della magistratura militare venissero adottati

con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro

della difesa, sentito un comitato composto dal procuratore generale

militare presso la Corte di Cassazione, dal presidente e dal

procuratore generale e dai presidenti delle sezioni distaccate della

Corte militare di appello; sottolineata la formulazione letterale,

particolarmente energica, attraverso la quale è indicato il termine

("non più di un anno") di valenza del procedimento di cui al secondo

periodo del primo comma dell'art. 15 della legge in esame nonché il

carattere d'urgenza attribuito alla legge; conseguentemente dichiara

che il legislatore "è tenuto, attuando l'art. 15 della legge n. 180

del 1981, ad assolvere senza ulteriori indugi l'impegno di creare

l'organo che effettivamente assicuri l'indipendenza della

giurisdizione militare".

Vero è che l'obbligo del legislatore d'assicurare l'indipendenza

della magistratura militare discende direttamente dall'art. 108,

secondo comma, Cost. Va dato atto che, con la legge n. 180 del 1981,

il legislatore ha inteso porre fine al regime previgente,

indubbiamente non conforme a Costituzione, in tema d'ordinamento

giudiziario militare di pace; e va dato anche atto che l'impegno, ex

art. 15 della stessa legge, di costituire un apposito organo di

"autogoverno della magistratura militare" equivale ad esplicito

riconoscimento del dovere, allo stesso legislatore incombente ex art.

108, secondo comma, Cost.

Senonché, il non aver previsto alcun termine per la costituzione

dell'organo d'autogoverno della magistratura militare e l'aver

introdotto, con l'art. 15 della legge in discussione, un sistema (di

provvedimenti, compresi quelli disciplinari, di nomina, trasferimento

e conferimento di funzioni del personale della magistratura militare)

non dissimile, come si chiarirà tra breve, da quello previgente

(sistema che, comunque, doveva aver vigore per non più di un anno

mentre sono trascorsi quasi sette anni) induce a ritenere ormai

violato il secondo comma dell'art. 108 Cost.

Non si discute qui sulla necessaria gradualità nel dare completa

attuazione al disposto costituzionale ora ricordato; ma (ormai) non

è più tollerabile che, a quasi sette anni dall'entrata in vigore

della legge n. 180 del 1981, venga ancora seguito un procedimento,

relativo a tutti i provvedimenti, compresi quelli disciplinari,

concernenti la magistratura militare, che ancora consente una

"dipendenza" (almeno in ordine ai provvedimenti stessi) della

predetta magistratura dall'esecutivo.

Va sottolineato che il parere del comitato, di cui all'art. 15

della legge in esame, costituito da componenti non elettivi e,

pertanto, non rappresentativi, non può valere a garantire

l'indipendenza di cui all'art. 108, secondo comma, Cost. Che se poi

si considera che tal parere (il primo comma dell'art. 15 in

discussione si esprime attraverso la formula "sentito un comitato..."

) anche se obbligatorio non è vincolante e che il decreto del

Presidente della Repubblica, relativo ai provvedimenti in

discussione, è emanato "su proposta del Ministro della difesa" senza

alcun altro intervento, si dovrà convenire che il sistema

procedimentale in esame sostanzialmente non si discosta da quello

vigente anteriormente alla legge n. 180 del 1981, sicuramente

contrastante con la Costituzione, come riconosciuto dallo stesso

legislatore del 1981.

Va chiarito che la decisione che qui si va ad assumere non tocca

in alcun modo gli atti amministrativi e giurisdizionali già posti in

essere in conseguenza del disposto di cui alla norma impugnata,

tenuto conto della ricordata, necessaria gradualità nella completa

attuazione della normativa costituzionale in materia e delle

difficoltà contingenti che hanno potuto "rallentare" la preindicata

attuazione. Ciò che non può esser tollerato è la protrazione

ulteriore dell'inerzia del legislatore nell'integralmente mandare ad

effetto il chiaro, inequivocabile disposto di cui all'art. 108,

secondo comma, Cost.

L'illegittimità costituzionale del primo comma dell'art. 15 della

legge in esame, che qui si va a dichiarare, derivata, appunto,

dall'inerzia legislativa protrattasi per sì lungo tempo, non incide,

ripetesi, in alcun modo su quanto finora avvenuto, sia in via

amministrativa sia in via giurisdizionale, sotto il vigore della

citata norma ordinaria.