Sentenza n. 284/1989

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Toscana notificato il

3 gennaio 1989, depositato in Cancelleria il 9 gennaio 1989 ed

iscritto al n. 1 del registro ricorsi 1989, per conflitto di

attribuzione sorto a seguito del decreto del Ministro

dell'Agricoltura e Foreste del 12 ottobre 1988, n. 469 recante:

"Disciplina del trasferimento del diritto di reimpianto, in regime di

blocco di nuovi impianti di vite";

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 21 febbraio 1989 il Giudice

relatore Ugo Spagnoli;

Uditi l'avv. Antonio Ragazzini per la Regione e l'Avvocato dello

Stato Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 3 gennaio 1989 e depositato il 9

gennaio 1989, la Regione Toscana ha sollevato conflitto di

attribuzioni nei confronti dello Stato in relazione al decreto del

Ministro dell'Agricoltura e Foreste del 12 ottobre 1988, n. 469

(pubblicato in Gazzetta Ufficiale 5 novembre 1988, n. 260) recante

"Disciplina del trasferimento del diritto di reimpianto, in regime di

blocco di nuovi impianti di vite".

Tale decreto provvede all'attuazione del Regolamento CEE n. 822

del 1987, nella parte in cui consente il trasferimento del diritto al

reimpianto di viti a vantaggio di altra azienda su superfici

destinate alla produzione di vini v.q.p.r.d. (vini di qualità

prodotti in regioni determinate) (art. 7, paragrafo 2, seconda

parte).

Ad avviso della ricorrente tale decreto invaderebbe la sua sfera

di attribuzioni in materia di agricoltura (art. 117 Cost.), nella

quale sarebbe ricompresa, secondo l'art. 6 d.P.R. 24 luglio 1977, n.

616 e la sentenza n. 304 del 1987 di questa Corte, anche la

competenza a dare attuazione ai regolamenti comunitari.

Osserva in particolare che nel caso di specie non sussisterebbe

nessuno dei presupposti che, secondo la citata sentenza potrebbero

giustificare, in via eccezionale, l'intervento dello Stato

(necessità di perseguire ben individuate esigenze unitarie, ovvero

di garantire l'effettivo e puntuale adempimento di obblighi

comunitari in caso di inerzia regionale o di eccezionali situazioni

di urgenza in cui il tempestivo adempimento in sede regionale sia

oggettivamente impossibile).

L'atto impugnato infatti non potrebbe ritenersi espressione della

funzione di indirizzo e coordinamento, per la mancanza, sotto il

profilo formale, dell'apposita legge idonea a garantire il rispetto

del principio di legalità, e, sotto il profilo sostanziale, di ogni

indicazione dei principi cui le Regioni (e Province autonome) debbano

attenersi nell'esprimere avviso favorevole al trasferimento dei

diritti di reimpianto nel proprio territorio.

Né l'atto impugnato potrebbe ritenersi inteso a perseguire

finalità programmatorie, non recando esso norme di principio o di

programma.

Il decreto ministeriale non potrebbe neppure ritenersi adottato in

esercizio del potere statale di sostituzione, facendo difetto, nella

specie, sia i requisiti previsti dall'art. 6 d.P.R. n. 616 del 1977,

sia la situazione di urgenza determinata, per l'imminente scadenza di

termini, dalla necessità di tempestivo adempimento di obblighi

comunitari.

2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, per il tramite dell'Avvocatura Generale dello Stato,

chiedendo il rigetto del ricorso, obbiettando che il decreto

ministeriale non avrebbe ad oggetto la materia "agricoltura", ma

esclusivamente una facoltà compresa nel diritto di proprietà,

ovvero nel diritto di iniziativa economica, dei singoli. La

disciplina dell'argomento, estesa a tutto il territorio nazionale,

non potrebbe che spettare allo Stato, ciò che - a suo avviso -

troverebbe conferma nel fatto che quando essa "stava per avvicinarsi

alla materia agricola", il decreto rinvia alla competenza regionale,

prevedendo il parere favorevole delle Regioni nelle quali dovrà

essere esercitato il diritto di reimpianto (art. 2, ultima).

Di conseguenza, il richiamo alla sentenza n. 304 del 1987 di

questa Corte sarebbe non pertinente, anche perché l'atto in

questione non sarebbe un atto d'indirizzo e coordinamento, pur se

inteso anche a soddisfare esigenze unitarie, potendo il trasferimento

del diritto riguardare regioni diverse.

La lamentata mancanza dei criteri necessari alle Regioni per

esprimere il proprio parere favorevole ai trasferimenti concernenti

il proprio territorio, confermerebbe poi che il decreto impugnato non

intenderebbe incidere nella materia dell'agricoltura, mentre non

potrebbe trascurarsi che, poiché il suddetto parere riguarderebbe,

in sostanza, la richiesta di nuovo impianto, tali criteri sarebbero

già stati posti con la circolare del Ministro dell'Agricoltura del

28 giugno 1984 prot. n. 87492, in relazione al punto 11 dell'art. 1

del precedente Regolamento CEE n. 1208 del 1984.

Infine, il difetto dell'urgenza del provvedimento sarebbe

irrilevante, non trattandosi di materia di spettanza regionale, e

comunque, ragioni di urgenza sarebbero pur sempre presenti, dovendo

il reimpianto essere disciplinato prima del periodo autunno-inverno

in cui deve essere effettuato.

In prossimità dell'udienza l'Avvocatura ha presentato una memoria

in cui ribadisce le deduzioni e le conclusioni già espresse

nell'atto di costituzione, e ha esibito copia della circolare

ministeriale n. 87492 del 1984 che fissa i criteri unitari per

l'autorizzazione regionale di nuovi impianti, per superfici destinate

alla produzione di vini v.q.p.r.d.; Considerato in diritto

1. - Il Regolamento C.E.E. n. 822 del 1987 del Consiglio del 16

marzo 1987, relativo all'organizzazione del mercato vitivinicolo, nel

consentire, in regime di blocco di nuovi impianti, il trasferimento

totale o parziale del diritto di reimpianto di viti verso superfici

appartenenti ad azienda diversa da quella originaria e destinate alla

produzione di vini di qualità prodotti in regioni determinate

(v.q.p.r.d.), prevede che tale trasferimento avvenga "alle condizioni

fissate dallo Stato membro interessato" (art. 7, par. 2).

Il Regolamento in esame è dunque, per questa parte, non

"autosufficiente", avendo un contenuto dispositivo incompleto e

perciò insuscettibile di immediata applicazione.

Il Ministro dell'agricoltura, con il decreto impugnato, ha inteso

- come risulta anche dal preambolo - specificare le misure normative

necessarie per rendere possibile l'esecuzione della disposizione

comunitaria da parte dei soggetti interessati e delle pubbliche

autorità.

La Regione Toscana, promuovendo il presente conflitto, si duole

che, così facendo, il decreto in questione, investendo la materia

"agricoltura" ad essa demandata, abbia invaso la sua competenza a

dare attuazione, anche in via normativa, al suddetto Regolamento

C.E.E., poiché mancherebbero, nella specie, i presupposti e i

requisiti necessari, anche secondo la giurisprudenza di questa Corte,

per giustificare una simile ingerenza dell'autorità statale.

L'Avvocatura dello Stato obietta che il medesimo decreto non lede

la competenza regionale, avendo ad oggetto specifico il solo

trasferimento del diritto di reimpianto, il quale oltretutto, per

concernere l'intero territorio nazionale, abbisognerebbe di una

disciplina unitaria. Lo stesso decreto inoltre, ove richiede il

previo parere favorevole delle regioni nel cui territorio dovrà

esercitarsi il diritto trasferito, sarebbe pienamente rispettoso

delle attribuzioni ad esse costituzionalmente riconosciute.

2. - Il decreto ministeriale in esame contiene diverse

disposizioni destinate ad incidere variamente anche nella sub-materia

della produzione vitivinicola e dunque ad investire, sia pure per

profili particolari, la materia dell'agricoltura, demandata alle

Regioni.

In particolare, nell'ambito di tale sub-materia, come riconosce

pure la circolare ministeriale n. 23891 dell'11 ottobre 1980 citata

nel preambolo del decreto e recante "note illustrative ed adempimenti

inerenti la normativa comunitaria sul 'pacchetto vino' (Gazzetta

Ufficiale C.E.E. L.57 del 29 febbraio 1980)", spetta alle Regioni (e

alle Province autonome) la competenza a riconoscere in concreto il

diritto di reimpianto di viti, "in quanto destinatarie della

documentazione che lo attesta".

L'atto impugnato dunque, laddove integra con norme particolari la

regolamentazione comunitaria del trasferimento di tale diritto

investe, senza presentare peraltro le caratteristiche strutturali di

un intervento di mero indirizzo e coordinamento, un aspetto specifico

di un istituto, la cui concreta attuazione nell'ordinamento interno

risulta rimessa in via generale alle autorità regionali.

Ciò premesso, deve osservarsi che, a differenza di quanto ritiene

la ricorrente, talune previsioni del decreto appaiono in effetti

sorrette da indubbie esigenze unitarie che impongono una disciplina

identica in tutto il territorio nazionale degli specifici oggetti

regolati, anche perché incidenti in situazioni giuridiche soggettive

di privati esercitabili, in ipotesi, pure con riguardo a superfici

appartenenti a regioni diverse: così per quanto concerne la

previsione che il trasferimento del diritto avvenga per atto notarile

opportunamente registrato (art. 1); che l'atto di compravendita

riporti le generalità dei proprietari delle aziende contraenti, gli

estremi catastali delle superfici interessate all'operazione, la

rinuncia del cedente ad esercitare il diritto sulle superfici

estirpate; che il contratto sia trascritto nei registri immobiliari

del territorio in cui è situata l'azienda cedente (art. 3).

Tuttavia, per questa parte, l'intervento statale, pur inteso

correttamente a perseguire le ricordate finalità generali, non è

stato adottato nella forma della legge (o atto equiparato) o almeno

sulla base di una disciplina legislativa idonea a fornirgli adeguato

supporto - come peraltro richiesto anche dalla "riserva" stabilita

dagli artt. 41 e 42 della Costituzione - e perciò si risolve in una

compressione indebita delle attribuzioni anche legislative della

regione ricorrente (cfr. sentenza n. 304 del 1987).

Egualmente invasivo di tali attribuzioni, ma per diversa ragione,

è poi l'art. 5 del decreto contestato. Tale articolo, sancendo come

conseguenza della cessione del diritto di reimpianto - la radicale

preclusione di ogni possibilità per l'azienda cedente di richiedere,

nell'azienda stessa, l'autorizzazione di nuovi impianti di viti, in

deroga al blocco, previsti per le superfici a denominazione di

origine controllata a norma dell'art. 6 Reg. CEE n. 822 del 1987,

implica, specularmente, il totale diniego del correlativo potere

autorizzatorio in capo alle autorità competenti. Ma tale potere

spetta in via generale alle Regioni (e Province autonome), come

espressamente riconosciuto nello stesso preambolo dell'atto impugnato

e come peraltro ribadito anche dalla circolare ministeriale n. 87492

del 28 giugno 1984, esibita dall'Avvocatura. Poiché però non è

dato desumere dal testo del decreto ministeriale, né è ricavabile

aliunde, l'esistenza di un interesse unitario che esiga non la

semplice prefissione di uniformi criteri orientativi, ma,

addirittura, la soppressione in toto del potere delle Regioni nel

caso di specie, deve concludersi che l'adozione di tale drastica

misura si traduce, in una illegittima delimitazione delle

attribuzioni di loro competenza.

3. - A diverse conclusioni deve invece giungersi per le

disposizioni del decreto (contenute negli artt. 2 e 3) che prevedono

l'indispensabile previo assenso regionale all'esercizio del diritto

oggetto del trasferimento. Tali previsioni infatti costituiscono un

riconoscimento della competenza regionale e non privano gli organi

degli enti autonomi della facoltà di disciplinare i criteri

relativi, ovviamente nell'ambito di quanto previsto dalla normativa

comunitaria.

Egualmente non invasive della competenza regionale sono sia la

norma che impone l'obbligo di comunicazione delle copie degli atti di

trasferimento agli organi delle regioni interessate all'estirpazione

e al reimpianto (art. 4) sia la disposizione che indica il termine

entro il quale tali organi debbono a loro volta comunicare al

Ministero i dati relativi all'entità delle aziende e delle superfici

interessate dai trasferimenti (art. 6). Si tratta di adempimenti che

sono indispensabili per garantire, con la necessaria omogeneità

nell'intero territorio nazionale, la possibilità di conoscenza del

fenomeno in questione, e ciò sia allo scopo di consentire i dovuti

controlli nelle diverse sedi competenti, sia al fine di mettere in

grado l'autorità statale di ottemperare all'obbligo, imposto

dall'art. 9 dello stesso Regolamento C.E.E., di informarne gli

organismi comunitari.