Sentenza n. 30/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, primo comma,

della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1 della richiesta di

referendum popolare per l'abrogazione:

a) della legge 23 aprile 1959, n. 189, recante "Ordinamento del

corpo della Guardia di finanza", limitatamente a:

articolo 1, comma 2, limitatamente alle parole: "delle Forze

armate dello Stato e" nonché alle parole "concorrere alla difesa

politico-militare delle frontiere e, in caso di guerra, alle

operazioni militari;";

articolo 2, come modificato dall'articolo 75 del d.lgs. 12

maggio 1995, n. 199;

articolo 4, comma 1, limitatamente alle parole: "è scelto fra i

generali di corpo d'armata dell'Esercito in servizio permanente

effettivo ed" nonché alle parole "di concerto col Ministro per la

difesa", comma 2, limitatamente alle parole: "Prende accordi con gli

stati maggiori delle Forze armate per quanto è necessario in

relazione all'addestramento militare ed al concorso dei reparti del

corpo alle operazioni militari in caso di emergenza." e comma 3,

limitatamente alle parole: "Assume la carica di comandante in seconda

il generale di divisione più anziano della Guardia di finanza.";

articolo 5, comma 1, limitatamente alle parole: "possono esservi

assegnati ufficiali di altre Forze armate, ai sensi del successivo

art. 7.", e comma 2: "Per le esigenze addestrative di carattere

militare e per il collegamento con lo stato maggiore dell'Esercito è

assegnato al comando generale un generale di brigata dell'Esercito in

servizio permanente.";

articolo 7;

articolo 8, comma 1, limitatamente alla parola: "altre" e comma

2, limitatamente alle parole: "non militari";

articolo 9, limitatamente alle parole: "sottufficiali e truppa";

articolo 10;

articolo 12;

b) dell'articolo 2, del codice penale militare di pace, approvato

con regio decreto 20 febbraio 1941, n. 303, limitatamente alle

parole: "della Guardia di finanza", iscritto al n. 98 del registro

referendum.

Vista l'ordinanza dell'11-13 dicembre 1996 con la quale l'Ufficio

centrale per il referendum presso la Corte di cassazione ha

dichiarato legittima la richiesta;

Udito nella camera di consiglio dell'8 gennaio 1997 il giudice

relatore Guido Neppi Modona;

Udito l'avvocato Mario Sanino per i presentatori Bernardini Rita e

Sabatano Mauro.

Ritenuto in fatto

1. - L'Ufficio centrale per il referendum, costituito presso la

Corte di cassazione, in applicazione della legge 25 maggio 1970, n.

352, e successive modificazioni, ha esaminato la richiesta di

referendum popolare presentata da Sergio Augusto Stanzani Ghedini,

Lorenzo Strik Lievers, Rita Bernardini, Mauro Sabatano e Fiorella

Mancuso, sul seguente quesito:

"Volete voi che sia abrogata la legge 23 aprile 1959, n. 189,

recante "Ordinamento del corpo della Guardia di Finanza" ,

limitatamente a: articolo 1, comma 2, limitatamente alle parole:

"delle Forze armate dello Stato e" nonché alle parole "concorrere

alla difesa politico-militare delle frontiere e, in caso di guerra,

alle operazioni militari;" ; articolo 2; articolo 4, comma 1,

limitatamente alle parole: "è scelto tra i generali di Corpo

d'armata dell'Esercito in servizio permanente effettivo ed" nonché

alle parole "di concerto col Ministro per la difesa" , comma 2,

limitatamente alle parole: "Prende accordi con gli stati maggiori

delle Forze armate per quanto è necessario in relazione

all'addestramento militare e al concorso dei reparti del corpo alle

operazioni militari in caso di emergenza." e comma 3, limitatamente

alle parole: "Assume la carica di comandante in seconda il generale

di divisione più anziano della Guardia di finanza." ; articolo 5,

comma 1, limitatamente alle parole: "possono esservi assegnati

ufficiali di altre Forze armate, ai sensi del successivo articolo

7." , e comma 2: "Per le esigenze addestrative di carattere militare

e per il collegamento con lo stato maggiore dell'Esercito è

assegnato al comando generale un generale di brigata dell'Esercito in

servizio permanente." ; articolo 7; articolo 8, comma 1,

limitatamente alle parole: "altre" e comma 2, limitatamente alle

parole: "non militari" ; articolo 9, limitatamente alle parole: "e

truppa" ; articolo 10; articolo 12?".

2. - L'Ufficio centrale per il referendum, con ordinanza dell'11

dicembre 1996, ritenuta la tempestività della presentazione della

richiesta referendaria, dato atto che le sottoscrizioni raccolte dai

promotori avevano superato il numero di cinquecentomila, ha

dichiarato che la richiesta è conforme alle disposizioni di legge.

La denominazione del referendum è stata stabilita come segue:

"Guardia di finanza: Abolizione del carattere di corpo militare

della Guardia di finanza".

L'Ufficio centrale, inoltre, premesso che nel quesito non erano

menzionate né le modifiche apportate alla legge n. 189 del 1959

dall'art. 75 del d.lgs. 12 maggio 1995, n. 199, né l'art. 2 del

codice penale militare di pace e che, per evidente errore materiale,

la richiesta relativa all'art. 9 era stata limitata alle parole "e

truppa" senza essere estesa alla parola "sottufficiali", ha ritenuto

di dover procedere alla rettifica necessaria per far coincidere forma

e sostanza del quesito, secondo l'effettiva e inequivoca volontà dei

promotori. Ha pertanto disposto che il quesito fosse così

riformulato:

"Volete voi che siano abrogati:

la legge 23 aprile 1959, n. 189, recante "Ordinamento del corpo

della Guardia di Finanza" , limitatamente a: articolo 1, comma 2,

limitatamente alle parole: "delle Forze armate dello Stato e"

nonché alle parole "concorrere alla difesa politico-militare delle

frontiere e, in caso di guerra, alle operazioni militari;" ; articolo

2, come modificato dall'art. 75 del d.lgs. 12 maggio 1995, n. 199;

articolo 4, comma 1, limitatamente alle parole: "è scelto tra i

generali di corpo d'armata dell'Esercito in servizio permanente

effettivo ed" nonché alle parole "di concerto col Ministro per la

difesa" , comma 2, limitatamente alle parole: "Prende accordi con

gli stati maggiori delle Forze armate per quanto è necessario in

relazione all'addestramento militare e al concorso dei reparti del

corpo alle operazioni militari in caso di emergenza." e comma 3,

limitatamente alle parole: "Assume la carica di comandante in

seconda il generale di divisione più anziano della Guardia di

finanza." ; articolo 5, comma 1, limitatamente alle parole: "possono

esservi assegnati ufficiali di altre Forze armate, ai sensi del

successivo articolo 7." , e comma 2: "Per le esigenze addestrative

di carattere militare e per il collegamento con lo stato maggiore

dell'Esercito è assegnato al comando generale un generale di brigata

dell'Esercito in servizio permanente." ; articolo 7; articolo 8,

comma 1, limitatamente alle parole: "altre" e comma 2,

limitatamente alle parole: "non militari" ; articolo 9,

limitatamente alle parole: "sottufficiali e truppa" ; articolo 10;

articolo 12;

l'articolo 2 del codice penale militare di pace, approvato con

regio decreto 20 febbraio 1941, n. 303, limitatamente alle parole:

"della Guardia di finanza" ?".

3. - Ricevuta comunicazione dell'ordinanza, il presidente di questa

Corte ha fissato il giorno 8 gennaio 1997 per la deliberazione in

camera di consiglio sull'ammissibilità della richiesta, dandone

comunicazione, ai sensi dell'art. 33, secondo comma, della legge 25

maggio 1970, n. 352, ai presentatori della richiesta ed al Presidente

del Consiglio dei Ministri.

4. - In prossimità della camera di consiglio, il comitato

promotore ha depositato una memoria nella quale si insiste per

l'ammissibilità del referendum. Nella memoria si osserva che la

questione sottoposta alla Corte si presenta in termini diversi da

quelli già esaminati in occasione della sentenza n. 29 del 1981, in

ordine ad una richiesta di referendum egualmente tendente ad ottenere

la smilitarizzazione della Guardia di finanza: mentre in quella

occasione il quesito referendario non rivestiva i necessari caratteri

dell'omogeneità e dell'univocità, nel caso di specie mancherebbe

qualsiasi pericolo di confusione o contraddittorietà, essendo la

richiesta limitata alle disposizioni che prevedono in modo puntuale

ed inequivoco l'organizzazione militare della Guardia di finanza.

L'alternativa posta al corpo elettorale, dunque, sarebbe tra

mantenimento e soppressione dell'attuale disciplina della Guardia di

finanza limitatamente alla sua organizzazione su modelli militari. La

richiesta non violerebbe alcuno dei divieti posti esplicitamente

dall'art. 75 della Costituzione, né sussisterebbe alcuna delle

ulteriori ragioni di inammissibilità individuate dalla

giurisprudenza costituzionale.

5. - Nella camera di consiglio dell'8 gennaio 1997 è stato udito,

per i presentatori Rita Bernardini e Mauro Sabatano, l'avv. Mario

Sanino. Considerato in diritto

1. - La richiesta del referendum in esame investe varie

disposizioni della legge 23 aprile 1959, n. 189 (Ordinamento della

Guardia di finanza). In particolare, viene proposta la soppressione

dei seguenti articoli, commi o parti di comma:

nell'art. 1, secondo comma, l'inciso "delle Forze armate dello

Stato e", in modo che la Guardia di finanza non verrebbe più a fare

parte delle Forze armate dello Stato, ma solo della forza pubblica;

nell'art. 1, secondo comma, l'inciso "concorrere alla difesa

politico-militare delle frontiere e, in caso di guerra, alle

operazioni militari", in modo da escludere tali funzioni da quelle

attribuite alla Guardia di finanza;

l'intero art. 2, ove è indicato il personale militare che

costituisce il corpo della Guardia di finanza, suddiviso nelle tre

categorie degli ufficiali, sottufficiali e truppa, e sono elencati i

ruoli e i gradi gerarchici di ciascuna categoria;

negli articoli 4 e 5, parti di vari commi, nonché l'intero

secondo comma dell'art. 5, ove sono a vario titolo disciplinate forme

di collegamento con le altre Forze armate dello Stato, ai fini, ad

esempio, della designazione del comandante generale della Guardia di

finanza, che deve essere scelto tra i generali di corpo d'armata

dell'esercito, dell'addestramento militare del corpo della Guardia di

finanza, per il quale sono previsti accordi con gli stati maggiori

delle Forze armate, dell'assegnazione di ufficiali di altre Forze

armate al comando generale della Guardia di finanza;

l'intero art. 7, che prevede la possibilità di destinare

ufficiali e sottufficiali in servizio permanente effettivo

dell'Esercito, della Marina e dell'Aeronautica a prestare servizio

presso il corpo della Guardia di finanza;

nell'art. 8, primo comma, l'inciso "altre", nel contesto della

disposizione che prevede che "all'insegnamento nelle scuole e nei

corsi di addestramento si provvede con ufficiali della Guardia di

finanza o di altre Forze armate", al fine di evitare che la Guardia

di finanza possa continuare ad essere ricompresa tra le Forze armate;

nell'art. 8, secondo comma, l'inciso "non militari", al fine di

eliminare la distinzione tra le materie insegnate da ufficiali della

Guardia di finanza e da docenti di diversa estrazione;

nell'art. 9, l'inciso "sottufficiali e truppa", al fine di

escludere tali categorie dall'aliquota del personale destinata al

contingente di mare e alle varie categorie di specializzazione;

l'intero art. 10, ove è previsto che ai militari del corpo della

Guardia di finanza si applicano il regolamento di disciplina militare

per l'Esercito e la legge penale militare, nonché varie

disposizioni, tra cui quelle sulle licenze, valevoli per l'Arma dei

carabinieri;

l'intero art. 12, relativo alla disciplina dell'avanzamento ai

gradi di maresciallo capo e di brigadiere;

nell'art. 2 del codice penale militare di pace, l'inciso "della

Guardia di finanza", al fine di escluderla dalle categorie dei

militari cui si applica la legge penale militare.

2. - Il quesito referendario è formulato in modo da superare i

rilievi che la Corte aveva posto a base della sentenza n. 29 del

1981, con cui era stato dichiarato inammissibile analogo referendum

volto alla smilitarizzazione del corpo della Guardia di finanza.

Premesso che il quesito allora comprendeva entrambe le funzioni di

"concorrere alla difesa politico-militare delle frontiere" e "al

mantenimento dell'ordine e della sicurezza pubblica", la Corte aveva

rilevato che il referendum non rivestiva "il necessario carattere di

univocità, articolandosi su due temi distinti e non omogenei (difesa

militare e sicurezza interna), suscettibili di determinare

atteggiamenti differenziati nel corpo elettorale". Nella sentenza n.

29 del 1981, la Corte aveva inoltre riscontrato profili di incoerenza

e di contraddittorietà all'interno del quesito, in quanto da un lato

l'intervento referendario lasciava sopravvivere l'integrazione del

corpo nella "forza pubblica", dall'altro si proponeva di abrogare la

funzione di concorrere "al mantenimento dell'ordine e della sicurezza

pubblica", cioè compiti ai quali è precipuamente preordinato il

ricorso alla "forza pubblica". Per tali ragioni assorbenti, il

referendum era appunto stato dichiarato inammissibile per mancanza

dei "necessari caratteri di omogeneità, coerenza e univocità",

senza prendere in esame le ulteriori eccezioni allora formulate

dall'Avvocatura dello Stato.

L'attuale quesito non ripropone la soppressione della funzione di

"concorrere al mantenimento dell'ordine e della sicurezza pubblica",

superando sotto questo profilo le ragioni di inammissibilità

contenute nella sentenza n. 29 del 1981. Si deve peraltro verificare

se siano eventualmente presenti altri motivi di inammissibilità.

3. - Dall'esame complessivo della legge n. 189 del 1959 e

dell'imponente normativa che rimarrebbe in vigore in caso di esito

positivo del referendum, la Corte trae la convinzione che i due temi

centrali del quesito referendario - abrogazione dell'appartenenza

alle Forze armate e dei compiti militari della Guardia di finanza -

non sono sufficienti ad incidere sul carattere intrinsecamente

militare del corpo. Cioè proprio quel carattere la cui abrogazione -

sia detto per inciso - figura nella denominazione identificativa

dell'oggetto del referendum ("Abolizione del carattere militare della

Guardia di Finanza") e costituisce l'obiettivo espresso nella memoria

del comitato dei promotori, sintetizzabile nella "smilitarizzazione"

del corpo e nella soppressione dei "modelli militari" su cui si fonda

la sua organizzazione.

In effetti, l'intrinseca "militarità" è talmente compenetrata

nella struttura e nell'organizzazione della Guardia di finanza,

nonché nelle stesse modalità di esercizio dei suoi compiti

istituzionali, da non apparire suscettibile di assumere un contenuto

autonomamente espresso dalle norme oggetto del quesito referendario.

Sotto questo profilo, il ricorso allo strumento referendario per

abrogare il carattere militare insito nella struttura complessiva e

nei modelli organizzativi del corpo appare inidoneo ed incongruo

rispetto al fine dichiarato. La proposta referendaria sembra tradursi

in un referendum di indirizzo, non riconducibile al carattere

necessariamente abrogativo dell'istituto descritto dall'art. 75 della

Costituzione.

Tanto è vero che alle operazioni di smilitarizzazione del corpo

delle guardie di pubblica sicurezza e del Corpo delle guardie

carcerarie si è proceduto disponendo l'espresso scioglimento di tali

corpi e adottando contestualmente una disciplina legislativa volta a

regolamentarne in chiave civile tutti gli aspetti relativi alla

struttura, all'organizzazione e allo stato giuridico del personale.

4. - Quanto sopra esposto trova riscontro nella corposa disciplina

normativa non compresa nel quesito referendario.

Malgrado sia oggetto del referendum l'intero art. 2 della legge n.

189 del 1959, relativo alle varie categorie che compongono il

personale militare del corpo (ufficiali, sottufficiali e truppa),

rimane però in vita l'art. 11, primo comma, relativo ai ruoli

organici del personale militare del corpo, stabiliti in conformità

della tabella allegata alla legge n. 189 del 1959, ora sostituita

dalle tabelle allegate alla legge 18 febbraio 1963, n. 87.

Analogamente, negli art. 3, 6, primo e terzo comma, 8, primo comma,

11, secondo comma, i riferimenti a "sottufficiali", "battaglioni",

"comando di corpo", "ufficiali", "ufficiali di complemento" e alle

funzioni a questi attribuite confermano che gli aspetti più

significativi della struttura e dell'organizzazione militari del

corpo non sono affatto investiti dal quesito referendario.

Questi sommari esempi trovano ulteriore riscontro nell'imponente

legislazione, diversa dalla legge n. 189 del 1959, non toccata dal

referendum. È sufficiente qui menzionare, tra le tante, le leggi 15

dicembre 1959, n. 1089, sullo stato e avanzamento degli ufficiali

della Guardia di finanza; 17 aprile 1957, n. 260, sullo stato dei

sottufficiali della Guardia di finanza; 3 agosto 1961, n. 833, sullo

stato giuridico dei vicebrigadieri e dei militari di truppa della

Guardia di finanza; 29 maggio 1967, n. 371, sul reclutamento degli

ufficiali in servizio permanente della Guardia di finanza.

Da questo quadro complessivo emerge che, in caso di esito positivo

della consultazione referendaria, gli attuali caratteri della Guardia

di finanza continuerebbero a sussistere ai tre livelli delle

funzioni, dell'ordinamento, del reclutamento e dello stato giuridico

del personale. Rimarrebbe, cioè, in vita quello che può essere

definito un vero e proprio modo di essere di questo ramo

dell'amministrazione dello Stato, non suscettibile di essere

eliminato mediante la mera abrogazione delle norme che sanciscono

l'appartenenza del corpo alle Forze armate e gli attribuiscono la

funzione di "concorrere alla difesa politico-militare delle frontiere

e, in caso di guerra, alle operazioni militari".

5. - Sulla base delle argomentazioni sinora svolte, la Corte

ritiene che il presente referendum debba essere dichiarato

inammissibile a causa dell'incongruenza e dell'inidoneità del

quesito a conseguire l'abolizione del carattere militare della

Guardia di finanza.