Sentenza n. 309/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 324 del codice

penale, in relazione all'art. 357, n. 1, dello stesso codice,

promosso con ordinanza emessa il 6 marzo 1987 dalla Corte d'Appello

di Torino nel procedimento penale a carico di Chesta Mario ed altri,

iscritta al n. 308 del registro ordinanze 1987 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 32, prima serie speciale,

dell'anno 1987;

Udito nella Camera di Consiglio del 27 gennaio 1988 il Giudice

relatore Ettore Gallo;

Ritenuto in fatto Con ordinanza 6 marzo 1987 la Corte d'Appello di Torino sollevava

questione di legittimità costituzionale dell'art. 324 cod.pen., in

relazione all'art. 357 n. 1 stesso codice, con riferimento all'art.

3, primo co. Cost.

Nell'ordinanza la Corte piemontese ricordava che la Corte

Costituzionale con sent. 1° luglio 1983, n. 205, pur dichiarando

inammissibile analoga ordinanza del Tribunale di Torino in questo

stesso processo, a causa di difetto di motivazione in punto

rilevanza, aveva però esaminato questioni affini sollevate da altri

giudici di merito. A proposito di queste ultime questa Corte aveva

osservato che il problema andava posto globalmente, in relazione al

complesso delle norme penali applicabili agli istituti di credito,

concludendo che "spetta alla discrezionalità del legislatore

stabilire in quali termini il diritto penale dell'impresa bancaria

debba inquadrarsi e risolversi in un più ampio diritto penale

dell'impresa" determinandone le fattispecie più adeguate.

Dopo tale decisione, però, si erano verificati eventi normativi

di eccezionale rilievo, quali la legge delega 5 marzo 1985 n. 74 e il

Decreto presidenziale delegato 27 giugno 1985 n. 350 che avevano dato

attuazione alla Direttiva 12 dicembre 1977 del Consiglio della

Comunità europea. Nel primo articolo del Decreto si disponeva: "...c

he l'attività di raccolta del risparmio fra il pubblico, sotto

qualsiasi forma, e di esercizio del credito, ha carattere d'impresa,

indipendentemente dalla natura pubblica o privata degli enti che la

esercitano". Il che rappresentava sicuramente un'innovazione rispetto

all'art. 1 della vecchia legge bancaria 7 marzo 1938 n. 141, che le

stesse attività definiva "funzioni d'interesse pubblico".

L'ordinanza dà atto che, sulla base della nuova normativa, taluni

giudici di merito hanno senz'altro ritenuto non più applicabili agli

operatori bancari, dipendenti da enti pubblici economici, le norme

che incriminano gli illeciti dei pubblici ufficiali (o degli

incaricati di pubblico servizio) contro la pubblica amministrazione,

ma bensì eventualmente quelle relative ai delitti contro il

patrimonio, già applicabili ai dipendenti delle banche private.

Ciononostante, e anche in presenza di qualche pronunzia contraria di

talune Sezioni della Corte di Cassazione, ritiene la Corte piemontese

che sia di ostacolo a quella favorevole interpetrazione il permanere

nell'ordinamento della nozione di pubblico ufficiale così come

configurata nell'art. 357 cod. pen. E ciò perché la norma penale

non distingue, all'interno della categoria degli impiegati degli enti

pubblici che esercitano funzioni amministrative, gli impiegati alle

dipendenze di istituti bancari appartenenti ad enti pubblici

economici.

Per tal modo, però, secondo l'ordinanza di rimessione, viene a

determinarsi una ingiustificata disparità di trattamento rispetto al

regime penale che disciplina le attività dei dipendenti delle

aziende private di credito, e un conseguente dubbio di legittimità

costituzionale nei confronti della norma impugnata rispetto al

parametro di cui all'art. 3 primo co., Cost.

Concorda peraltro l'ordinanza con il rilievo della Corte

Costituzionale, secondo cui la questione investe un ben più vasto

problema, ma ciò non può essere di ostacolo alla risoluzione

frattanto della questione proposta, anche perché la Corte ben può

avvalersi dei poteri estensivi di cui all'art. 27 della l. 11 marzo

1953 n. 87. Considerato in diritto

1. - L'impostazione data al problema dall'ordinanza della Corte

piemontese è suggestiva ma non ha fondamento.

Va subito escluso innanzitutto che la questione proposta possa

investire l'art. 324 cod.pen. , che si limita a punire il pubblico

ufficiale che prende interesse privato in un atto della pubblica

amministrazione presso la quale presta servizio. Vero è che

l'ordinanza lo impugna per la sua relazione con l'art. 357 n. 1

cod.pen. , ma ciò dimostra appunto che, in ipotesi, è proprio a

quest'ultima norma, e soltanto a questa, cui la censura - così come

proposta - andrebbe rivolta, dato che l'art. 324, lungi dall'offrire

alcuna nozione del pubblico ufficiale, presuppone integralmente

quella dettata dall'art. 357 n. 1 cod. pen.

Senonché, poi, non si vede nemmeno perché mai quest'ultima

disposizione dovrebbe essere incompatibile con quella di cui all'art.

3, primo co. Cost.

Il legislatore, infatti, si limita ad avvertire che, agli effetti

della legge penale, intende considerare pubblici ufficiali

innanzitutto gli impiegati dello Stato o di altro ente pubblico che

esercitano, permanentemente o temporaneamente, una delle tre note

funzioni puubliche, che evidentemente - nel pensiero del legislatore

del '30 - erano intese come espressione dei poteri fondamentali dello

Stato, secondo i principi della dottrina formale-sostanziale. Oggi è

ben noto che, in realtà, la separazione dei poteri, in quanto

strumento garentista, può ben coesistere con una sistemazione

concettuale delle funzioni anche diversa, nel senso che ciascun

potere può essere attributario di taluna delle dette funzioni. Ma

ciò non sposta, comunque, il carattere astratto e generale della

nozione così come è delineata dalla norma impugnata, la quale non

può e non deve portare alcuna distinzione nell'ampio ambito della

categoria.

Spetta all'interpetre, infatti, e non al legislatore, stabilire

poi quali sieno i pubblici impiegati che in concreto esercitino una

delle funzioni elencate dalla norma o addirittura, come accade nel

caso di specie, quali sieno le funzioni, fra quelle esercitate da

pubblici impiegati, che ricadano sotto la disciplina dell'articolo

impugnato.

2. - Ciò chiarito, sul piano delle premesse, deve dirsi che oggi

la giurisprudenza delle Sezioni Unite penali ha superato ogni

precedente perplessità, e anche qualche incertezza delle Sezioni

singole. Se la Corte d'Appello di Torino avesse potuto conoscere

l'esauriente motivazione dell'ultima sentenza delle Sezioni Unite,

depositata poco più di due mesi dopo, probabilmente non avrebbe

proposto la questione giacché, proprio sulle mutazioni intervenute

nel sistema normativo dopo la contraria decisione del 10 ottobre

1981, la recente sentenza 23 maggio 1987 n. 5 ha fondato la nuova

giurisprudenza.

Intanto, correttamente hanno rilevato le Sezioni Unite che la

sostituzione della espressione della vecchia legge bancaria "funzioni

di interesse pubblico" con il termine "impresa" del decreto delegato,

sta ad indicare una scelta del legislatore per una disciplina

privatistica: specie ove si consideri che dai lavori preparatori

risulta respinto un emendamento soppressivo di quest'ultima locuzione

che mirava proprio ad evitare di dare "una qualifica privatistica

all'attività bancaria", condizionando ulteriori scelte per le

prospettive di una disciplina penalistica dell'esercizio del credito.

Attraverso una penetrante analisi della nuova legge, la citata

sentenza ha messo in luce quanto sieno mutati i termini e le

condizioni già per accedere all'attività creditizia, anche mediante

la riduzione dell'intervento della Banca d'Italia ad un compito

meramente ricognitivo della esistenza delle condizioni richieste,

senza alcun riguardo alle esigenze economiche di mercato: in guisa

che da atto ampiamente discrezionale esso diventa atto dovuto. Ma la

sentenza cita anche altri provvedimenti legislativi e amministrativi

che hanno progressivamente realizzato la liberalizzazione da ogni

condizionamento nell'attività creditizia, da una parte limitando i

controlli dell'Organo di vigilanza sull'efficienza aziendale e,

dall'altra, abolendo vincoli e limiti all'espansione di sportelli,

anche a favore di banche estere.

Ne deriva un quadro complessivo che colloca - come affermano

testualmente le Sezioni Unite - "con assoluta certezza l'ordinaria

attività bancaria, indipendentemente dalla natura dell'ente che la

esercita, nella sfera del privato".

Né deve fuorviare la sopravvivenza di direttive, controlli e

obblighi che tuttora permangono nei confronti di ogni ente

creditizio, perché essi non sono diversi da quelli previsti - anche

in forme più penetranti - per altre attività economiche, la cui

natura privatistica è universalmente riconosciuta. E la sentenza

cita, in proposito, il settore assicurativo privato (ivi compreso

quello delle assicurazioni obbligatorie), il settore delle società

di capitali, i fondi comuni di investimento. Questa ingerenza dei

pubblici poteri nelle attività economiche di imprese private trova,

infatti, legittimazione nell'art. 41 Cost., senza che ciò tuttavia

ne adulteri la natura.

Ciò non esclude che rimangano sottoposte al diritto pubblico le

attività degli enti creditizi pubblici che esulano dalla gestione

economica, come quella che concerne la costituzione e l'estinzione

dell'ente, il funzionamento dei suoi organi statutari e, in

particolare per quanto si riferisce alle Casse di Risparmio,

l'amministrazione e la destinazione degli utili a finalità di

beneficenza, assistenza e pubblica utilità.

Qui effettivamente si rivela l'attività amministrativa come

"funzione", nel suo originario significato di deputatio ad finem, e

qui riaffiora, perciò, a causa dell'esercizio di un'attività

tendente alla realizzazione dei fini pubblicistici della pubblica

amministrazione, la qualità di "pubblico ufficiale" di chi la

esercita; quella che lo fa soggiacere, ex art. 357 cod.pen. , al

trattamento giuridico-penale riservato agli illeciti commessi dai

pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione.

E altrettanto dicasi per altre attività collaterali svolte dagli

enti creditizi in campo monetario, valutario, fiscale e finanziario,

come banche agenti o delegate in sostituzione di enti pubblici non

economici: oppure per le attività connesse con i cosidetti "crediti

di scopo legale", almeno fino all'attuale momento normativo.

Da tutto ciò deriva che il commercio del denaro, sia esso

esercitato da Istituti bancari di diritto pubblico o privato, è

attività concorrenziale d'impresa privata e, come tale, esclude

l'applicabilità delle norme penali previste dal Capo I del Titolo

Secondo del codice penale, perché gli impiegati degli enti creditizi

pubblici, quando esercitano la detta attività, non esercitano una

pubblica funzione amministrativa.

Questa Corte, perciò, condivide completamente le accennate

considerazioni e conclusioni delle Sezioni Unite penali della Corte

di Cassazione.