Sentenza n. 309/2000

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato

sorto a seguito della mancata costituzione del Presidente del

Consiglio dei Ministri nel giudizio per conflitto di attribuzione tra

la Provincia autonoma di Bolzano e lo Stato iscritto al n. 3 del

registro conflitti 1999, avente a oggetto atti emessi dal Sostituto

Procuratore della Repubblica presso la Pretura circondariale di

Bolzano, nei limiti in cui la determinazione di non costituirsi non

è stata preceduta da una intesa o da una richiesta di parere allo

stesso pubblico ministero, promosso con ricorso della Procura della

Repubblica presso la Pretura circondariale di Bolzano, notificato il

26 gennaio 2000, depositato in cancelleria l'8 febbraio 2000 e

iscritto al n. 5 del registro conflitti 2000.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 9 maggio 2000 il giudice relatore

Gustavo Zagrebelsky;

Uditi il dott. Robert Schülmers per la Procura della Repubblica

presso la Pretura circondariale di Bolzano e l'avvocato dello Stato

Ignazio Francesco Caramazza per il Presidente del Consiglio dei

Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso depositato il 3 giugno 1999, il Sostituto

Procuratore della Repubblica presso la Pretura circondariale di

Bolzano ha sollevato conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato

contro il Presidente del Consiglio dei Ministri, in relazione alla

mancata costituzione di quest'ultimo nel giudizio (iscritto al

registro conflitti n. 3 del 1999) per conflitto di attribuzione di

fronte alla Corte costituzionale promosso dalla Provincia autonoma di

Bolzano contro lo Stato a seguito di due atti (decreto di esibizione

documentale e lettera ai Presidi delle scuole della Provincia) emessi

dal pubblico ministero nel corso di un procedimento penale contro

funzionari della medesima Provincia.

Precisato che ai sensi dell'art. 112 della Costituzione il

pubblico ministero è il titolare diretto ed esclusivo dell'attività

di indagine finalizzata all'esercizio dell'azione penale, e che in

riferimento a detta funzione esso è legittimato a sollevare il

conflitto, il ricorrente rileva che nei conflitti tra Stato e Regioni

o Province autonome, in base al consolidato orientamento della

giurisprudenza costituzionale, sono legittimati a costituirsi in

giudizio soltanto gli enti dai quali e nei confronti dei quali può

essere sollevato il conflitto stesso, cioè il Presidente del

Consiglio dei Ministri e il Presidente della Giunta regionale,

essendo stata di recente esclusa la possibilità di interpretare

l'art. 20, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, nel senso

di riconoscere il diritto di qualsiasi organo statale a intervenire

in qualsiasi giudizio pendente innanzi alla Corte costituzionale

(sentenza n. 350 del 1998). Inoltre, il ricorrente sottolinea che

atti di giurisdizione possono essere a base di conflitto di

attribuzioni tanto tra Regioni e Stato che tra poteri dello Stato, ma

soltanto in questo secondo caso i singoli organi giudiziari sono

legittimati a stare in giudizio, mentre nel primo caso il potere di

costituirsi in giudizio spetta unicamente al Presidente del Consiglio

dei Ministri o al Ministro da lui delegato, in rappresentanza dello

Stato quale ordinamento unitario.

È chiara dunque prosegue il ricorrente la diversità di

disciplina che contraddistingue i due diversi tipi di giudizi di

regolamento di competenza, sotto il profilo della legittimazione a

stare in giudizio, allorché oggetto dell'impugnazione sia un atto

del pubblico ministero: se a impugnare l'atto è un altro potere

dello Stato, il pubblico ministero potrà legittimamente contraddire

in giudizio, mentre se a promuovere il conflitto è una Regione o una

Provincia autonoma lo stesso pubblico ministero non avrà la

possibilità di contrastare la prospettazione della ricorrente,

potendo confidare soltanto nell'intervento del Presidente del

Consiglio dei Ministri, e ciò benché in entrambi i casi possa darsi

l'effetto dell'annullamento dell'atto del potere giudiziario che è

stato impugnato (artt. 38 e 41 della legge n. 87 del 1953).

Questa differenziazione, fonte di possibili incongruenze (come

quella per cui nel conflitto tra enti il potere giudiziario si trova

a essere difeso dallo stesso organo statale che, nell'altra sede,

potrebbe esserne la controparte), è stata del resto rilevata anche

dalla Corte costituzionale, allorché ha avvertito l'esigenza di una

"autonoma rappresentanza e difesa dell'ordine giudiziario" nei

conflitti tra enti nei quali siano in discussione provvedimenti della

magistratura (sentenza n. 70 del 1985).

Il ruolo di rappresentanza dello Stato nella sua unità assegnato

al Presidente del Consiglio dei Ministri, prosegue il ricorrente, non

fa venire meno l'istituzionale indipendenza rispetto a ogni altro

potere statale che gli artt. 101, 104, 107 e 112 della Costituzione

garantiscono al pubblico ministero: la ripercussione delle scelte

processuali del rappresentante Presidente del Consiglio dei Ministri

nella sfera degli interessi propri ed esclusivi del potere

giudiziario rappresentato determinerebbe, secondo il ricorrente, la

necessità di ricercare un punto di equilibrio tra i diversi

interessi in gioco, attraverso il ricorso all'istituto di carattere

generale dell'intesa, quale mezzo di coordinamento e componimento di

rapporti tra enti e autorità diversi, o comunque attraverso una

preventiva consultazione dell'organo giudiziario coinvolto da parte

del Presidente del Consiglio dei Ministri; ciò nel quadro delle

regole di correttezza e di lealtà che devono ispirare i rapporti tra

governo e autorità giudiziaria, per il rispetto delle attribuzioni a

ciascuno spettanti, come la stessa Corte costituzionale ha

riconosciuto (sentenza n. 410 del 1998).

La presidenza del Consiglio dei ministri, al contrario, ha

proceduto alle sue determinazioni senza interessare in alcun modo la

Procura della Repubblica, neppure attraverso la semplice richiesta di

un parere, con conseguente lesione "di attribuzioni riconosciute al

ricorrente dal principio generale dell'intesa e dal principio di

leale cooperazione tra poteri dello Stato".

Infine, il ricorrente rileva che non è di ostacolo

all'accoglimento del ricorso il fatto che la eventuale sentenza della

Corte non potrebbe produrre alcun effetto in ragione della oramai

intervenuta decadenza dello Stato dalla facoltà di costituirsi nel

giudizio promosso dalla Provincia, in quanto ciò non farebbe

comunque venire meno l'interesse della Procura a ottenere una

decisione sulla spettanza delle attribuzioni in contestazione, ciò

che rappresenta l'oggetto principale del giudizio della Corte,

secondo l'art. 38 della legge n. 87 del 1953.

2. - Con ordinanza n. 470 del 1999, la Corte costituzionale ha

dichiarato l'ammissibilità del conflitto proposto dal Sostituto

Procuratore di Bolzano; il ricorso e l'ordinanza sono stati

regolarmente notificati in data 26 gennaio 2000 e depositati il

successivo 8 febbraio.

3. - Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio

dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, chiedendo una declaratoria di inammissibilità e, nel merito,

il rigetto del ricorso.

Quanto all'ammissibilità, l'Avvocatura osserva che il ricorrente

non contesta né la spettanza al Presidente del Consiglio delle

attribuzioni in discorso, vale a dire la legittimazione passiva nel

conflitto promosso dalla Provincia autonoma nei confronti dello

Stato, né il potere di determinarsi circa la costituzione in quel

giudizio; egli contesta infatti solo le modalità di esercizio di

quella attribuzione.

Così essendo, il ricorso per conflitto di attribuzione, in

quanto concernente non la spettanza del potere ma le concrete

modalità di esercizio del medesimo da parte del Presidente del

Consiglio dei Ministri sarebbe, ad avviso dell'Avvocatura,

inammissibile.

Nel merito, l'Avvocatura sostiene il rigetto del ricorso,

osservando che non ha senso chiedere, come fa il magistrato

ricorrente, la necessità di una audizione o di un previo parere del

potere giudiziario, in vista della decisione sulla costituzione o

meno del Presidente del Consiglio nel giudizio costituzionale,

poiché tale affermazione comporterebbe pur sempre la prevalenza

della determinazione di natura politica del Presidente del Consiglio

dei Ministri, e ciò non salvaguarderebbe in alcun modo nella

prospettiva da cui muove il Sostituto Procuratore l'indipendenza

della magistratura.

In ogni caso, prosegue l'Avvocatura, non risulta affatto, nel

vigente sistema costituzionale, un "principio generale di intesa" tra

gli organi dello Stato; né il principio di leale collaborazione tra

poteri dello Stato può implicare la necessità giuridica della

previa concertazione tra tutti gli organi interessati alle modalità

di esercizio di ogni potere pubblico.

Infine, l'Avvocatura rileva che deve ammettersi solo una delle

due possibilità di ricostruzione del sistema: o la Costituzione ha

abilitato ogni potere dello Stato a interloquire nel giudizio per

conflitto di attribuzioni di cui all'art. 134, sia nei confronti

degli altri poteri dello Stato che nei confronti delle Regioni, e

allora ciò pone un problema di conformità alla Costituzione

dell'art. 39 della legge n. 87 del 1953; o, al contrario, la

Costituzione non impone tale estensione della tutela processuale dei

singoli poteri dello Stato nei conflitti di attribuzione tra enti, e

allora, oltre a non porsi alcun problema di costituzionalità del

citato art. 39, deve ritenersi del tutto legittimo il comportamento

del Presidente del Consiglio dei Ministri che ha ritenuto, secondo le

proprie valutazioni, di non costituirsi nel giudizio per conflitto

promosso dalla Provincia di Bolzano.

4. - In prossimità dell'udienza, hanno depositato memorie sia la

Procura della Repubblica presso il Tribunale di Bolzano (quale

ufficio ora "incorporante" la Procura presso la Pretura

circondariale, a norma dell'art. 31 del decreto legislativo 19

febbraio 1998, n. 51), in persona del Sostituto Procuratore, sia

l'Avvocatura generale dello Stato.

4.1. - Il ricorrente, insistendo per l'ammissibilità del

conflitto e, nel merito, contestando - anche con richiami alla

giurisprudenza costituzionale, in particolare alla sentenza n. 379

del 1992 - le argomentazioni svolte dall'Avvocatura nel suo atto di

costituzione in giudizio, ribadisce la necessità di ricercare una

soluzione al problema del contraddittorio nei conflitti tra enti

aventi a oggetto atti del potere giudiziario, imperniata sul

principio della leale collaborazione e dell'intesa, per salvaguardare

- allo stato e in attesa di una auspicabile nuova disciplina

legislativa - le prerogative di indipendenza della magistratura.

4.2. - L'Avvocatura dello Stato ribadisce d'altra parte le

proprie conclusioni nel senso dell'inammissibilità e del rigetto del

ricorso.

In particolare, l'Avvocatura eccepisce l'inammissibilità del

conflitto anche sotto il profilo soggettivo, nel senso che il

Sostituto Procuratore della Repubblica non potrebbe dirsi l'organo

competente a dichiarare definitivamente la volontà del potere cui

appartiene: tale competenza, si afferma nella memoria, andrebbe

riconosciuta solo al Procuratore della Repubblica, in quanto il

sostituto non assumerebbe autonomo rilievo, data la connotazione

gerarchica dell'ufficio.

Quanto al merito, l'Avvocatura ribadisce che nell'ordinamento non

esiste un principio della necessaria tutela processuale di ogni

potere dello Stato, sia pure nella forma della intesa o della previa

consultazione, nei giudizi costituzionali. Dalla disciplina di questi

ultimi, anzi, emerge la contraria impostazione della limitazione

della legittimazione processuale, nei conflitti tra enti, agli organi

di vertice.

La partecipazione al giudizio costituzionale di organi statali

diversi da quello di vertice, prosegue la memoria, è dunque prevista

solo come eccezione, nei conflitti interorganici (art. 37 della legge

n. 87 del 1953 e art. 26 delle norme integrative); potrebbe

convenirsi con il ricorrente - conclude l'Avvocatura - circa

l'esigenza di dare voce al potere giudiziario in casi come quello in

esame, ma ciò non potrebbe avvenire se non per opera del

legislatore, costituzionale oppure ordinario, ovvero per decisione

della Corte costituzionale, in sede di adozione di (nuove) norme

integrative. Considerato in diritto

1. - Il presente conflitto di attribuzioni tra poteri dello Stato

è promosso dalla Procura della Repubblica presso la Pretura

circondariale di Bolzano in persona di un suo sostituto, designato ad

esercitare le funzioni di pubblico ministero in un procedimento

penale contro funzionari della Provincia autonoma di Bolzano, in

riferimento a due atti del quale la Provincia autonoma medesima,

ritenendo lese le proprie competenze costituzionali, ha in precedenza

promosso conflitto di attribuzioni contro lo Stato. Poiché in tale

conflitto costituzionale tra Provincia autonoma e Stato, la

Presidenza del Consiglio dei ministri non si è costituita per

difendere le attribuzioni dell'organo del potere giudiziario da cui

provengono gli atti che hanno dato motivo al conflitto, il Sostituto

Procuratore promuove il presente conflitto contro il Presidente del

Consiglio dei Ministri in relazione alla suddetta mancata

costituzione nel giudizio costituzionale "senza che sia previamente

intervenuta un'intesa o sia stato comunque richiesto un parere al

pubblico ministero i cui atti sono stati impugnati dalla Provincia

autonoma di Bolzano".

2. - Il conflitto è inammissibile.

2.1. - Il problema posto con il presente ricorso per conflitto di

attribuzione riguarda la partecipazione al giudizio per conflitto di

attribuzioni tra Stato e Regioni o Province autonome dell'autorità

giudiziaria, quando la controversia abbia avuto origine da un suo

atto che si ritenga lesivo di una competenza costituzionale e del

quale si chieda l'annullamento.

Nella configurazione attuale di tali conflitti, per lo Stato è

sempre e solo legittimato a intervenire il Presidente del Consiglio

dei Ministri (art. 39, terzo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87,

e art. 27 delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte

costituzionale) anche quando, come nel caso che ha dato origine al

presente giudizio, siano in discussione atti provenienti da organi

dello Stato che, per la natura delle funzioni che sono chiamati a

esercitare, godono secondo la Costituzione di una posizione di

assoluta autonomia e indipendenza dal Governo. Si comprende perciò

quella "esigenza di autonoma rappresentanza e difesa dell'ordine

giudiziario anche nei conflitti tra Stato e Regioni nei quali siano

in discussione provvedimenti giudiziari", sulla quale questa Corte,

conformemente a rilievi numerose volte prospettati dai commentatori,

già con la sentenza n. 70 del 1985 ha richiamato l'attenzione,

esigenza al cui soddisfacimento mira ora il presente conflitto di

attribuzioni.

Sennonché, a tale carenza occorre come ha rilevato la difesa del

Presidente del Consiglio dei Ministri - che si ponga rimedio in via

normativa, non essendo possibile ovviare a essa in via di

interpretazione e applicazione dell'ordinamento vigente. Questo pone

bensì l'esigenza di un'idonea rappresentanza e difesa dell'autorità

giudiziaria nei giudizi su conflitto di attribuzioni in cui sia

coinvolto l'esercizio dei suoi poteri, ma non fornisce indicazioni

sufficienti circa il modo di colmare la lacuna, cosicché si possa

provvedere al riguardo da questa Corte nell'esercizio dei poteri

giurisdizionali che le spettano.

La riprova di quanto testé osservato sta nello stesso ricorso

per conflitto qui in discussione, per mezzo del quale si chiede che,

nel riconoscere la carenza di potere del Presidente del Consiglio dei

Ministri nel determinarsi autonomamente in relazione ai suoi poteri

di intervento nel giudizio, quando siano in questione atti

dell'autorità giudiziaria, la Corte costituzionale detti essa stessa

una disciplina relativa alle procedure da seguire e ai poteri

esercitabili dall'organo giudiziario interessato: una disciplina che

- indipendentemente dalla congruità delle specifiche soluzioni

indicate dal ricorrente, con riguardo alla reciproca posizione

costituzionale del potere esecutivo e dell'ordine giudiziario -

verrebbe necessariamente a configurarsi come la predisposizione ex

novo di un complesso di regole che non può che essere posto nella

sede competente a dettare norme nella materia dei giudizi

costituzionali.

2.2. - La rilevata, assorbente ragione di inammissibilità del

conflitto rende superfluo l'esame dell'eccezione sollevata dalla

difesa del Presidente del Consiglio dei Ministri circa l'idoneità

del Sostituto Procuratore della Repubblica a rappresentare l'ufficio

di cui fa parte, in assenza di una designazione del capo dell'ufficio

stesso specificamente riguardante il presente giudizio su conflitto

di attribuzione.