Sentenza n. 329/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo unico della

legge 15 luglio 1926, n. 1263, di conversione del regio decreto-legge

30 agosto 1925, n. 1621 (Atti esecutivi sopra beni di Stati esteri

nel Regno), promosso con ordinanza emessa il 5 giugno 1991 dal

Tribunale amministrativo regionale del Lazio sul ricorso proposto

dalle Società "CONDOR" e "FILVEM" contro il Ministero di Grazia e

Giustizia, iscritta al n. 94 del registro ordinanze 1992 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 10, prima serie

speciale, dell'anno 1992;

Visto l'atto di costituzione delle Società "CONDOR" e "FILVEM"

nonché gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri e del Governo della Repubblica federale di Nigeria;

Udito nell'udienza pubblica del 2 giugno 1992 il Giudice relatore

Luigi Mengoni;

Uditi gli avvocati Giuseppe Morbidelli ed Enrico Vincenzini per le

Società "CONDOR" e "FILVEM" e l'Avvocato dello Stato Giorgio D'Amato

per il Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio promosso dalle società CONDOR e

FILVEM per l'annullamento del decreto del Ministro di grazia e

giustizia 28 agosto 1987, che aveva inibito l'esecuzione del

sequestro conservativo già disposto dal Tribunale di Pisa su una

nave appartenente alla Compagnia nazionale di navigazione della

Nigeria, il TAR del Lazio, con ordinanza del 5 giugno 1991 (pervenuta

a questa Corte il 14 febbraio 1992), ha sollevato questione di

legittimità costituzionale dell'articolo unico del r.d.l. 30 agosto

1925, n. 1621, convertito nella legge 15 luglio 1926, n. 1263,

secondo cui non si può procedere ad atti conservativi o esecutivi su

beni appartenenti a uno Stato estero senza l'autorizzazione del

Ministro di grazia e giustizia, sempre che si tratti di uno Stato che

ammette la reciprocità.

La causa che ha dato luogo all'incidente di costituzionalità trae

origine dalla moratoria del debito estero disposta dal Governo della

Repubblica federale della Nigeria. A seguito di tale provvedimento

alcune imprese private nigeriane, che avevano comprato merce varia

dalle imprese italiane ricorrenti, si trovarono nell'impossibilità

di pagare il prezzo. In esecuzione delle direttive contenute in un

piano di ripianamento dei debiti contratti fino al 31 dicembre 1983,

predisposto dal governo nigeriano, la Banca centrale della Nigeria

rilasciò alle società interessate formali promesse di pagamento con

garanzia del governo federale. Non essendo state tali promesse

onorate, le creditrici hanno ottenuto dal Presidente del Tribunale di

Pisa il sequestro conservativo di una nave, ormeggiata in Italia, di

proprietà della Compagnia di Stato nigeriana, sequestro poi

dichiarato inefficace dallo stesso Tribunale in conseguenza del

citato decreto ministeriale, il quale, previa dichiarazione della

sussistenza della condizione di reciprocità ai sensi del d.l. n.

1621 del 1925, ha negato l'autorizzazione del sequestro e inibito il

proseguimento della procedura.

Ad avviso del giudice remittente, la norma impugnata viola:

a) gli artt. 3 e 24 Cost., perché comprime il diritto di

difesa di un singolo, privandolo della possibilità di realizzare

coattivamente un proprio credito, a tutela di un interesse della

collettività generale, di cui è esponente lo Stato, senza prevedere

alcun indennizzo;

b) l'art. 23 Cost., perché il rifiuto dell'autorizzazione

all'esperimento dell'azione esecutiva si traduce in una prestazione

patrimoniale imposta senza riferimento alla capacità contributiva

dell'onerato;

c) di nuovo, sotto altro profilo, l'art. 24 Cost., perché il

diritto di difesa non viene limitato sulla base di dati

predeterminati per tutti i cittadini nella stessa misura, ma con una

valutazione che può differenziarne il trattamento sulla base di

elementi estranei alla condizione dei singoli, in quanto afferenti ai

rapporti internazionali dello Stato;

d) infine l'art. 41 Cost., perché la restrizione del diritto

di difesa in giudizio nei rapporti commerciali pregiudica la libertà

di iniziativa economica, precludendo agli imprenditori la

possibilità di ottenere l'adempimento delle obbligazioni assunte da

Stati esteri in attività svolte in veste di soggetti privati.

2. - Nel giudizio davanti alla Corte si sono costituite le

società ricorrenti aderendo agli argomenti esposti nell'ordinanza di

rimessione e concludendo per la fondatezza della questione.

In una memoria depositata in prossimità dell'udienza di

discussione esse chiedono in primo luogo che la Corte sollevi

d'ufficio questione di legittimità costituzionale della norma in

esame in riferimento all'art. 10 Cost., non richiamato dal giudice a

quo. Il d.l. n. 1621 del 1925, in quanto copre anche le attività di

Stati esteri estranee alla sfera della loro sovranità, si pone in

contrasto col principio ormai consolidato nel diritto internazionale

che riconosce agli Stati esteri solo un'immunità ristretta, cioè

non estesa alle attività da essi esercitate non iure imperii, ma

iure gestionis.

Con specifico riguardo alle censure dell'ordinanza di rimessione,

le parti private osservano che la tutela cautelare, componente

essenziale del diritto di difesa, non può nella specie essere

subordinata al presupposto dell'esecutività della decisione di

merito, attesa la mancata ratifica, da parte della Nigeria, della

convenzione dell'Aja del 1954 concernente la procedura civile.

Perciò la misura cautelare non può essere negata, essendo l'unico

strumento disponibile per la tutela del diritto di credito, e quindi

della libertà di impresa.

3. - Il Governo della Repubblica federale di Nigeria si è

costituito fuori termine.

4. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, rilevando che il giudice

remittente ha formulato censure avulse da ogni collegamento con i

fatti oggetto della controversia, prospettando questioni astratte e,

come tali, inammissibili.

Secondo l'Avvocatura, lo Stato della Nigeria è estraneo

all'obbligazione assunta dagli operatori privati nigeriani,

controparti contrattuali delle ditte italiane. Esso non ha mai

assunto la veste di "privato contraente", né è mai entrato con le

ditte interessate in rapporti di natura privatistica, ma ha operato

nei confronti di queste come titolare di una potestà d'impero nel

proprio ordinamento, adottando un provvedimento generale di moratoria

del debito estero. Poiché lo Stato italiano è privo di

giurisdizione in ordine a controversie relative a tale provvedimento,

il sequestro domandato dalle società in causa non potrebbe mai

essere convalidato con l'attribuzione di un titolo esecutivo contro

lo Stato della Nigeria.

A giudizio dell'interveniente, la questione della ricaduta del

danno sul singolo anziché sulla collettività non è posta

correttamente, non potendosi prospettare, in caso di diniego di

autorizzazione della misura cautelare, un pregiudizio irrimediabile

dell'interessato. Comunque il giudizio principale non ha per oggetto

una domanda di indennizzo, la concessione del quale, del resto,

postula la determinazione, nell'ambito di scelte discrezionali del

legislatore, di presupposti e parametri.

Non sono conferenti il richiamo all'art. 41 Cost., in quanto la

disciplina impugnata non attiene alla materia dell'iniziativa

economica, né il richiamo dell'art. 23 Cost., non essendo

ravvisabile nella specie alcuna forma indiretta di prestazione

patrimoniale imposta, e ciò tanto più con riguardo all'inibizione

di un'azione cautelare.

Priva di fondamento appare, infine, l'ultima censura, formalmente

riferita all'art. 24 Cost., ma che sottende nella sostanza una

violazione dell'art. 3, posto che il giudice remittente non contesta

in linea di principio la legittimità di limiti legislativi del

diritto del singolo di agire in giudizio, giustificati da motivi

superiori di interesse generale. Si osserva in proposito che, in

virtù della condizione di reciprocità, tutti i cittadini creditori

di uno Stato estero sono soggetti al requisito dell'autorizzazioneper

potere agire in giudizio, e le relative domande dovranno essere

valutate dal Ministro, in relazione a un dato momento storico, con

criterio uniforme. Considerato in diritto

1. - Il T.A.R. del Lazio mette in dubbio, in riferimento agli

artt. 3, 23, 24 e 41 Cost., la legittimità costituzionale

dell'articolo unico del r.d.l. 30 agosto 1925, n. 1621, convertito

nella legge 15 luglio 1926, n. 1263, secondo cui "non si può

procedere al sequestro o pignoramento e, in genere, ad atti esecutivi

su beni mobili o immobili, navi, crediti, titoli, valori e ogni altra

cosa spettante a uno Stato estero, senza l'autorizzazione del

Ministro di grazia e giustizia", sempre che si tratti di uno Stato

che ammette la reciprocità, la quale deve essere dichiarata con

decreto del Ministro.

In un passo della motivazione il giudice remittente lamenta che

nella legge denunciata non "sia prevista alcuna forma di ristoro per

il pregiudizio subìto dal destinatario del diniego di

autorizzazione", ma non se ne può argomentare che il petitum

dell'ordinanza, non definito nel dispositivo, miri a una sentenza

dichiarativa di illegittimità costituzionale della legge nella parte

in cui non prevede l'obbligo dello Stato italiano di corrispondere un

congruo indennizzo al creditore cui è stata preclusa la tutela

cautelare o esecutiva del suo diritto. Valutato nel contesto in cui

è inserito, il passo citato non svolge un argomento autonomo (nel

qual caso il giudice non avrebbe mancato di richiamare l'art. 42,

terzo comma, Cost.), bensì ha la funzione di rafforzare

l'argomentazione precedente, volta a dimostrare la violazione dei

principi di eguaglianza e di razionalità in relazione al principio

della tutela giurisdizionale dei diritti: argomentazione che porta

coerentemente a un giudizio di radicale illegittimità costituzionale

della norma impugnata.

2. - L'Avvocatura dello Stato eccepisce l'inammissibilità della

questione sul riflesso che l'obbligazione assunta dalla Repubblica

federale della Nigeria verso le imprese ricorrenti non deriva da un

atto compiuto in veste di privato contraente, ma "da un intervento

diretto ad attuare la moratoria del debito estero nell'esercizio di

poteri sovrani di governo", e come tale sarebbe sottratta alla

giurisdizione italiana.

L'eccezione non può essere accolta. Nella sfera dei poteri

sovrani e di governo dello Stato nigeriano rientrano il provvedimento

di moratoria del debito estero e il piano successivamente predisposto

di ripianamento dei debiti contratti da operatori nigeriani verso

fornitori esteri fino al 31 dicembre 1983. Non rientrano, invece, le

promesse di pagamento che, in esecuzione delle direttive del piano,

sono state rilasciate dalla Banca Centrale della Nigeria e le

garanzie corrispondentemente prestate dal governo nigeriano. Questi

sono atti negoziali posti in essere iure gestionis, e pertanto

soggetti alla giurisdizione italiana.

Nel medesimo senso si è espresso il Tribunale di Francoforte s.M.

con la sentenza 2 dicembre 1975, pronunciata in una causa analoga

contro la Banca centrale della Nigeria (salva la diversa natura dei

beni su cui era stata chiesta la misura cautelare). A ulteriore

conforto può essere richiamata la sez. 3 (3 b) dello State Immunity

Act britannico del 20 luglio 1978, che definisce come "transazioni

commerciali", sottoposte alla giurisdizione del Regno Unito, le

obbligazioni finanziarie assunte da uno Stato estero e le garanzie

prestate per il loro adempimento.

3. - La questione è fondata.

L'immunità degli Stati esteri dalla giurisdizione cautelare ed

esecutiva dello Stato del foro non è un semplice prolungamento

dell'immunità dalla giurisdizione di cognizione. In anni non

lontani, al carattere relativo dell'immunità dalla cognizione si

opponeva, nella più diffusa convinzione giuridica degli Stati, il

carattere (almeno tendenzialmente) assoluto dell'immunità

dall'esecuzione. Nell'ultimo trentennio si è determinata

progressivamente un'inversione di tendenza, soprattutto nei paesi di

cultura europea, per cui non è più oggi riconoscibile una norma

internazionale non scritta di divieto assoluto di misure coercitive

su beni appartenenti a Stati stranieri.

L'argomento più frequente con cui viene giustificata la

restrizione dell'immunità anche in questa materia è di logica

pratica, e nella recente giurisprudenza della nostra Corte di

cassazione si trova così formulato: "Se non opera l'immunità dalla

giurisdizione di cognizione per le attività iure privatorum, non

deve egualmente operare l'immunità in ordine all'esecuzione forzata

della sentenza che ha riconosciuto la pretesa del privato, qualora lo

Stato straniero rifiuti di adempiere. Diversamente la sentenza

verrebbe a perdere la sua forza, la sua stessa essenza, e inoltre si

rivelerebbe pressoché inutile consentire nei confronti degli Stati

esteri la giurisdizione di cognizione pure nelle limitate ipotesi in

cui è ammessa attualmente" (Sez. un., n. 2502 del 1989). L'argomento

si adatta anche alle misure cautelari, che hanno la funzione di

conservare la garanzia patrimoniale del credito: il rilievo della

loro maggiore attitudine, rispetto a quelle di esecuzione, a turbare

i rapporti tra gli Stati, suggerisce una rigorosa cautela nel

concederle, ma non vale ad escluderle in linea di principio.

L'immunità dall'esecuzione conserva però un ambito normativo

più ampio di quello in cui opera l'immunità dalla giurisdizione:

per negarla non basta un titolo esecutivo efficace nel territorio

dello Stato del foro, oppure, se è chiesta una misura cautelare, la

soggezione del rapporto controverso alla cognizione delle corti di

questo o di altro Stato, ma occorre altresì che i beni investiti

dalla domanda di sequestro o dal procedimento esecutivo non siano

destinati all'adempimento di funzioni pubbliche (iure imperii) dello

Stato estero.

Così intesa, l'immunità ristretta (o funzionale) in materia

cautelare ed esecutiva, verso la quale la giurisprudenza italiana si

era orientata già nel primo dopoguerra (cfr. Cass., s.u., 13 marzo

1926, n. 729), è stata affermata, per esempio, dalla Corte di

cassazione francese a partire dagli arrêts Englander dell'11

febbraio 1969 e Clerget del 2 novembre 1971, dalla Corte

costituzionale della Germania federale con le sentenze 13 dicembre

1977 (in una causa contro la Repubblica delle Filippine) e 12 aprile

1983 (in una causa contro la National Iranian Oil Company), dal

Tribunale federale svizzero con numerose pronunce (da ultimo,

sentenza 19 gennaio 1987, in una causa contro la Repubblica

socialista della Romania) e dalla Corte d'appello dell'Aja (sentenza

28 novembre 1968, in causa N.V. Cabolent c. National Iranian Oil Company). Al principio dell'immunità ristretta in executivis sono

improntate anche le recenti legislazioni del Regno Unito (State Immunity Act, cit.), degli U.S.A. (Foreign Sovereign Immunities Act del

21 ottobre 1976) e altre di tipo analogo (Canada, Sud Africa,

Pakistan, Singapore e Australia), le quali impostano il limite con

criteri e misure diversi dalla distinzione tra beni destinati ad atti

iure imperii e beni destinati ad atti iure gestionis. La Corte non si

nasconde che la distinzione dà luogo a difficoltà applicative,

soprattutto nel caso di beni a destinazione promiscua, come i

depositi bancari o i conti correnti intestati a un'ambasciata

straniera, ma, in mancanza di un intervento legislativo, essa è

l'unica disponibile. È opportuno ricordare in proposito che non è

generalmente riconosciuto, e in particolare è rifiutato dagli Stati

dell'Europa occidentale, compreso il Regno Unito, il limite ulteriore

per cui non basterebbe la destinazione del bene aggredito a fini

(lato sensu) commerciali, ma occorrerebbe inoltre un legame specifico

con l'oggetto della domanda, cioè la destinazione specifica del bene

all'operazione commerciale da cui deriva il rapporto controverso.

4. - Come spiega la relazione al testo modificato del disegno di

legge per la conversione del d.l. del 1925, proposto dal Senato,

rilevando "l'eccezionale gravità del provvedimento legislativo sotto

questo punto di vista", esso contiene una "dichiarazione

unilaterale", da parte dello Stato italiano, di "pienissima tutela

giurisdizionale" accordata ai privati contro gli Stati esteri,

temperata, nei confronti di quegli Stati che ammettono la

reciprocità, dall'assoggettamento dell'applicazione di misure

coercitive su beni di loro proprietà all'autorizzazione del Ministro

per la giustizia. Il compito di accertare la reciprocità è rimesso

allo stesso Ministro, sul riflesso che si tratta di "una indagine di

fatto, che la magistratura non ha modo di compiere esattamente".

La norma di adattamento, che in virtù dell'art. 10 Cost. si è

formata nel diritto interno in conformità della norma di diritto

internazionale generale, ha modificato la legge. I beni di Stati

esteri destinati all'esercizio di funzioni pubbliche sono immuni ex

se da misure coercitive, indipendentemente dalla condizione di

reciprocità, la quale non è prevista né dall'art. 10 Cost. (a

differenza dell'art. 11), né dalla consuetudine internazionale che

per suo tramite viene trasformata in norma di diritto interno (salvi,

s'intende, i mezzi legali di reazione nel caso eccezionale di

violazione della norma internazionale da parte di un altro Stato nei

confronti dell'Italia). Perciò le Sezioni unite della Corte di

cassazione hanno ritenuto che la legge del 1925 "abbia conservato

efficacia soltanto per le procedure esecutive su beni non destinati

all'esercizio della funzione sovrana o a fini pubblici" (sent. n.

2085 del 1989). Ma ciò comporta che, prima di verificare la

condizione di reciprocità, rilevante solo per i beni non aventi tale

destinazione, il Ministro deve accertare se i beni dello Stato

estero, su cui è chiesta l'autorizzazione a compiere atti

conservativi o esecutivi, appartengano a questa categoria o siano

invece inerenti alla sfera degli atti iure imperii.

Già sotto questo aspetto la norma impugnata appare non

compatibile con l'art. 24 Cost., considerato in relazione ai principi

(coordinati) di eguaglianza e di ragionevolezza. Il diritto del

singolo alla tutela giurisdizionale esige che l'esistenza delle

condizioni dell'azione, e in particolare di una condizione da cui

dipende la giurisdizione del giudice naturale, non possa essere

accertata se non dallo stesso giudice con le garanzie del

procedimento giudiziario. Né si può dire che a giustificare il

nuovo potere-dovere di accertamento di cui, in virtù della

giurisprudenza appena citata, si trova investito il Ministro di

grazia e giustizia (sebbene di fatto non lo abbia mai esercitato)

concorra una ragione analoga a quella, sopra riferita, con cui nella

citata relazione senatoriale era giustificata l'attribuzione al

Ministro del potere di accertare la condizione di reciprocità.

5. - In ordine ai beni di Stati esteri non destinati a funzioni

pubbliche, il requisito dell'autorizzazione ministeriale, collegato

con l'accertamento della condizione di reciprocità, incide sulla

giurisdizione italiana assoggettandola a un limite che diventa

attuale in conseguenza dell'esercizio, in senso negativo, del potere

discrezionale attribuito al Ministro della giustizia.

Corrispondentemente il rifiuto dell'autorizzazione si ripercuote sul

piano dei rapporti sostanziali svuotando il diritto di obbligazione

fatto valere dal privato dell'elemento della responsabilità

patrimoniale del debitore, che ne è una componente essenziale (art.

2740 cod.civ.) e funge da tramite dell'assoggettamento all'esecuzione

forzata.

Ciò premesso, non si nega che nei rapporti con gli Stati

stranieri il diritto fondamentale alla tutela giurisdizionale possa

subire un limite ulteriore rispetto a quelli imposti dall'art. 10

Cost. Ma il limite deve essere giustificato da un interesse pubblico

riconoscibile come potenzialmente preminente su un principio, quale

quello dell'art. 24 Cost., annoverato tra i "principi supremi"

dell'ordinamento costituzionale (cfr. sent. n. 18 del 1982); inoltre

la norma che stabilisce il limite deve garantire una rigorosa

valutazione di tale interesse alla stregua delle esigenze del caso

concreto.

Entrambe le condizioni fanno difetto nella specie. L'interesse di

politica estera del Governo a mantenere buoni rapporti internazionali

e a impedire che siano compromessi da misure coercitive adottate in

territorio italiano su beni appartenenti a Stati stranieri, pur se

non destinati specificamente all'esercizio delle loro prerogative

sovrane o a fini pubblici, potrebbe giustificare il limite della

norma in esame in un contesto di diritto internazionale come quello

osservato da questa Corte nella sentenza n. 135 del 1963, la quale

giudicò che non vi fosse a quell'epoca "concordanza di indirizzi e

sistemi relativamente all'esenzione dai procedimenti conservativi e

di esecuzione su beni di Stati esteri non destinati a funzioni

attinenti all'esercizio della sovranità". Nel contesto attuale, in

cui si è largamente affermato il principio dell'immunità ristretta,

è scemata la probabilità di una reazione diffusa da parte degli

Stati i cui beni in Italia fossero fatti oggetto di misure

coercitive: essi non potrebbero dolersi, fondandosi su ragioni di

natura giuridica, di ricevere in territorio italiano il medesimo

trattamento che in casi analoghi sarebbe riservato ai beni di

proprietà italiana situati nel loro territorio.

Inoltre la prassi applicativa della norma impugnata (della quale

occorre tenere conto secondo il canone ermeneutico di valutazione

della legittimità costituzionale delle leggi anche alla stregua

delle loro conseguenze empiriche) dimostra che, lungi dal garantire

un informato e rigoroso bilanciamento degli interessi in conformità

delle esigenze del caso concreto, essa ha finito col ripristinare

virtualmente l'immunità assoluta. Almeno a partire dal 1953, anno di

emissione del primo decreto di reciprocità pubblicato nella Gazzetta

Ufficiale (concernente la Jugoslavia), le domande di autorizzazione

sono state quasi sempre respinte. La sommarietà delle motivazioni

dei decreti di reciprocità tradisce non di rado l'intento di inibire

la procedura cautelare o esecutiva per mere ragioni di cortesia o di

quieto vivere, affatto sproporzionate al danno che ne deriva al

privato, tanto più quando si tratti di crediti di impresa, dal cui

tempestivo soddisfacimento dipende l'equilibrio finanziario della

gestione, o di crediti di lavoro, particolarmente meritevoli di

protezione in ragione della loro funzione alimentare.

6. - Del resto, non mancherà al potere esecutivo uno strumento di

intervento idoneo a evitare, senza sacrificio del diritto dei singoli

alla tutela giurisdizionale, l'applicazione di misure coercitive su

beni appartenenti a uno Stato estero, quando reputasse tali misure,

benché limitate a beni "privati", suscettibili di provocare reazioni

pregiudizievoli all'interesse nazionale.

In vista di tale eventualità potrà essere predisposta, per

esempio, la possibilità che lo Stato italiano intervenga nella

procedura esecutiva offrendo al creditore il pagamento del terzo ai

sensi dell'art. 1180 cod. civ., oppure nella procedura cautelare

offrendo al ricorrente, in cambio dell'abbandono della domanda di

sequestro, garanzia di pagamento del debito che sarà accertato a

carico dello Stato estero mediante un ordinario processo di

cognizione.

7. - Restano assorbite le altre censure di costituzionalità

riferite agli artt. 23 e 41 Cost.

8. - Poiché il giudice a quo non ha richiamato l'art. 10 Cost.

tra i parametri del giudizio di legittimità costituzionale,

l'articolo unico del r.d.l. n. 1621 del 1925 viene dichiarato

costituzionalmente illegittimo solo nella parte in cui subordina

all'autorizzazione del Ministro di grazia e giustizia il compimento

di atti conservativi o esecutivi su beni appartenenti a uno Stato

estero diversi da quelli che, secondo le norme del diritto

internazionale generalmente riconosciute, non sono assoggettabili a

misure coercitive. Per l'altra parte la norma impugnata è da

ritenersi tacitamente abrogata secondo l'interpretazione sopra

esposta al punto 4.