Sentenza n. 345/1999

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 13, primo e

terzo comma, della legge 22 novembre 1962, n. 1646 (Modifiche agli

ordinamenti degli Istituti di previdenza presso il Ministero del

tesoro), promosso con ordinanza emessa il 12 giugno 1997 dalla Corte

dei conti, sezione giurisdizionale regionale per l'Emilia-Romagna,

iscritta al n. 900 del registro ordinanze 1997 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 3, prima serie speciale,

dell'anno 1998.

Visto l'atto di costituzione di Negri Romolo;

Udito nell'udienza pubblica dell'11 maggio 1999 il giudice relatore

Valerio Onida.

Ritenuto in fatto

1. - Un medico condotto, cessato dal servizio per raggiunti limiti

di età nel 1980, aveva percepito il trattamento provvisorio di

pensione, con corresponsione delle rate non prescritte, solo

nell'aprile 1992, in quanto in precedenza si era rifiutato di

sottoscrivere la prevista "dichiarazione del titolare del

trattamento". Successivamente egli si era visto chiedere dalla

Direzione generale degli Istituti di previdenza (cui competeva allora

la gestione pensionistica relativa alla Cassa per le pensioni ai

sanitari, poi trasferita all'Istituto nazionale di previdenza per i

dipendenti dell'amministrazione pubblica - INPDAP) la restituzione

delle somme percepite relative al periodo anteriore alla

presentazione della domanda di pensione, intervenuta solo l'11

dicembre 1992: ciò in applicazione dell'art. 13 della legge 22

novembre 1962, n. 1646 (Modifiche agli ordinamenti degli Istituti di

previdenza presso il Ministero del tesoro), secondo il quale, ai fini

del conferimento del trattamento diretto di quiescenza delle Casse

pensioni facenti parte degli Istituti di previdenza, la domanda deve

essere presentata dall'interessato non oltre il compimento del

sessantottesimo anno di età ovvero non oltre dieci anni dalla

cessazione dal servizio (primo comma), e se la domanda è presentata

oltre detto termine il trattamento decorre dalla data di

presentazione della domanda stessa (terzo comma).

La Corte dei conti, sezione giurisdizionale regionale per

l'Emilia-Romagna, nel corso del giudizio promosso dal pensionato per

opporsi alla richiesta di restituzione delle somme corrisposte, ha

sollevato, con ordinanza emessa il 12 giugno 1997, pervenuta a questa

Corte il 19 dicembre successivo, questione di legittimità

costituzionale, in riferimento agli artt. 3, 36 (quest'ultimo

richiamato nella motivazione, ancorché omesso nel dispositivo) e 38

della Costituzione, del citato art. 13, commi primo e terzo, della

legge n. 1646 del 1962.

La Corte remittente rileva che la norma in questione, prevedendo

l'onere della domanda da parte dell'interessato ai fini del

conferimento della pensione, pone in essere nei confronti dei

dipendenti degli enti locali iscritti alle Casse pensioni una

disciplina della procedura di liquidazione del trattamento di

quiescenza differenziata rispetto al sistema pensionistico statale,

nel quale la regola è quella dell'avvio d'ufficio del procedimento.

Ciò darebbe luogo ad una disparità di trattamento ai danni

dell'indicata categoria di dipendenti, soprattutto considerando che

l'intempestiva presentazione della domanda comporta la decorrenza del

trattamento solo dalla data della stessa.

Secondo il giudice a quo, la differente disciplina non sembra

trovare ragionevole giustificazione in una particolare situazione

giuridica dei predetti dipendenti, la cui posizione pensionistica,

pur essendo corrisposto il trattamento da un ente diverso da quello

di appartenenza, si presenterebbe, nel complesso, sostanzialmente

omogenea a quella dei dipendenti statali.

La norma impugnata, secondo l'autorità remittente, sembrerebbe

violare inoltre i principi di proporzionalità della pensione e di

adeguatezza della stessa alle esigenze vitali dei lavoratori, di cui

rispettivamente all'art. 36, primo comma (la cui applicazione al

trattamento pensionistico si riconnetterebbe al carattere retributivo

di questo), e all'art. 38, secondo comma, della Costituzione. Ciò in

quanto il conferimento della pensione rimane sospeso fino alla

presentazione della domanda, sicché l'interessato sarebbe privato

dei mezzi di sostentamento, e se la domanda è presentata oltre il

termine fissato si verificherebbe una non giustificata riduzione

della pensione rispetto ai servizi effettivamente prestati, quanto

meno per i ratei non interessati dalla prescrizione, che dovrebbero

essere corrisposti in assenza della norma in questione.

2. - Si è costituito il ricorrente nel giudizio a quo, chiedendo

l'accoglimento della questione.

Nell'atto di costituzione, e più ampiamente nella memoria

depositata nell'imminenza dell'udienza, la parte privata osserva che

la norma impugnata determinerebbe una indebita discriminazione a

danno degli iscritti alle Casse pensioni già gestite dagli Istituti

di previdenza rispetto ai dipendenti statali, per i quali non è

previsto l'onere di presentazione della domanda di pensione;

contrasterebbe con l'art. 36 della Costituzione, in quanto

impedisce, in caso di ritardo nella presentazione della domanda, che

siano corrisposte le somme maturate prima di essa, con conseguente

riduzione del trattamento complessivo; contrasterebbe con l'art. 38

della Costituzione, in quanto, subordinando l'erogazione del

trattamento di quiescenza all'impulso dell'interessato, consente che

il lavoratore resti, fino a quel momento, privo dei mezzi di

sostentamento. In tal senso si richiama il carattere imprescrittibile

del diritto alla pensione, espressamente previsto dall'art. 5 del

d.P.R. n. 1092 del 1973, e la sentenza n. 8 del 1976 di questa Corte.

Nella memoria si osserva che la sola circostanza che il trattamento

pensionistico sia erogato da un ente piuttosto che da un altro non

potrebbe giustificare una norma come quella in esame, che oltre a

prevedere l'iniziativa dell'interessato per l'avvio del procedimento

di riconoscimento del trattamento pensionistico, penalizza

l'intempestività della domanda con la decadenza dal diritto a

percepire i ratei precedenti alla domanda stessa.

Ad avviso della parte, la coesistenza di una pluralità di

organismi di previdenza ed assistenza nell'ambito dell'impiego

pubblico non basterebbe per legittimare una disuguaglianza di

trattamento che non troverebbe giustificazione in una situazione

oggettivamente diversa.

Pur riconoscendo che la disciplina della materia è affidata alla

discrezionalità del legislatore, il quale può anche adottare

trattamenti differenziati in relazione al tempo, la parte ritiene che

non sia conforme ai canoni di razionalità e ragionevolezza una norma

che impone l'onere della domanda e penalizza la tardiva presentazione

della stessa solo per questa categoria di dipendenti, posto che il

diritto a pensione è imprescrittibile - onde la decadenza dai ratei

sarebbe irrazionale e comunque "sproporzionata rispetto all'esiguità

del comportamento inerte del dipendente" - ed è il medesimo per

tutti i dipendenti pubblici.

L'affermazione, contenuta nella giurisprudenza di questa Corte,

secondo cui non sussiste parità di situazioni fra dipendenti

statali, i cui trattamenti di quiescenza sono direttamente

amministrati dallo Stato, e i dipendenti pubblici iscritti alle Casse

già amministrate dagli Istituti di previdenza presso il Ministero

del tesoro, varrebbe solo con riferimento al trattamento economico di

servizio e al sistema contributivo, ovvero in relazione alle diverse

tipologie dei trattamenti di quiescenza. Il caso presente sarebbe

diverso: mancherebbe un'adeguata giustificazione della norma che

introduce un sistema di decadenza, ben più oneroso di quello della

prescrizione, solo a carico di taluni soggetti.

Nella memoria si sostiene che il diritto alla pensione, anche se ha

per contenuto prestazioni in denaro, è considerato dalla normativa

vigente come situazione finale, e sottratto a conseguenze negative

astrattamente collegabili all'inerzia del titolare, in ragione delle

esigenze di certezza e di stabilità connesse alla sua funzione,

attinente alla sopravvivenza della persona; e si afferma che

limitazioni connesse all'iniziativa dell'interessato troverebbero

giustificazione quando la fattispecie comporti oneri per il

destinatario (come per il diritto al riscatto), ma non nella ipotesi

ordinaria, come quella in esame, e tanto meno discriminando

determinati destinatari del trattamento di pensione.

Le condizioni di esercizio del diritto a pensione avrebbero

finalità e portata che non potrebbero non essere generali e uguali

per tutti i lavoratori appartenenti ad una medesima categoria, come i

dipendenti pubblici, ed ancorate unicamente ad elementi naturalistici

ed obiettivi, sicché esse non potrebbero essere rapportate ad

elementi specifici di questo o di quel sistema pensionistico. In

proposito si richiamano i principi affermati da questa Corte con le

sentenze nn. 6, 9 e 15 del 1980, che indicavano la necessità di un

riordino e di una sostanziale omogeneizzazione dei sistemi

pensionistici.

Infine, in riferimento alla denunciata violazione degli artt. 36 e

38 della Costituzione, la parte osserva che la perdita dei ratei di

pensione precedenti alla domanda, e non ancora prescritti,

comporterebbe una lesione del principio della proporzionalità delle

retribuzioni alla qualità e quantità del lavoro prestato, e della

garanzia di sicurezza del lavoratore per il caso di bisogno. La

discriminazione arbitraria fra ex dipendenti pubblici in base alla

sola data di proposizione della domanda di pensione, e all'esistenza

dell'onere, a sua volta discriminatorio, di presentazione della

domanda, spezzerebbe il collegamento del trattamento di quiescenza

con quello delle omologhe categorie del personale in servizio, e

determinerebbe la progressiva insufficienza della pensione rispetto

ai bisogni personali e familiari del pensionato. Considerato in diritto

1. - La questione sollevata investe il primo e il terzo comma

dell'art. 13 della legge 22 novembre 1962, n. 1646 (Modifiche agli

ordinamenti degli Istituti di previdenza presso il Ministero del

tesoro), i quali prevedono, rispettivamente, che ai fini del

conferimento del trattamento diretto di quiescenza da parte delle

Casse pensioni già facenti parte degli Istituti di previdenza deve

essere presentata domanda, da parte dell'interessato, non oltre il

compimento del sessantottesimo anno di età ovvero non oltre dieci

anni dalla cessazione dal servizio, se tale termine è più

favorevole; e che, se la domanda è presentata oltre detto termine,

il trattamento decorre dalla data di presentazione della domanda

stessa.

Ad avviso del Tribunale remittente, tale normativa sarebbe in

contrasto, in primo luogo, con l'art. 3 della Costituzione, in quanto

darebbe luogo ad una ingiustificata disparità di trattamento

dell'indicata categoria di dipendenti pubblici rispetto ai dipendenti

statali, che costituirebbero una categoria sostanzialmente omogenea

alla prima, e per i quali la relativa disciplina prevede come regola

l'avvio d'ufficio del procedimento per la liquidazione del

trattamento di quiescenza. Sarebbe, in secondo luogo, in contrasto

con gli artt. 36 - la cui applicazione in tema di trattamenti

pensionistici si collegherebbe al carattere retributivo dei medesimi

- e 38 della stessa Costituzione, in quanto, rimanendo sospeso il

conferimento della pensione fino alla presentazione della domanda,

l'interessato sarebbe privato nel frattempo dei mezzi di

sostentamento, e, se la domanda è presentata oltre il termine, egli

vedrebbe ridotta ingiustificatamente la propria pensione, la quale

non sarebbe più proporzionata ai servizi effettivamente prestati,

quanto meno avendo riguardo ai ratei non interessati dalla

prescrizione, che dovrebbero essere corrisposti se la denunciata

norma non facesse decorrere la pensione, in questo caso, dalla data

della domanda.

2. - La questione è infondata.

Non comporta, infatti, violazione dell'art. 3 della Costituzione il

solo fatto che, nel sistema previdenziale delle categorie

interessate, a differenza di quello dei dipendenti statali, sia

previsto l'onere della domanda per conseguire il trattamento di

quiescenza. I diversi sistemi pensionistici hanno una loro

specificità, e la circostanza che le discipline in essi previste non

siano uniformi non lede di per sé il principio di eguaglianza, salvo

il caso, nella specie non sussistente, di una evidente

irragionevolezza della differenza di disciplina (cfr. sentenze n. 26

del 1980, n. 454 del 1993). Per ritenere che la previsione dell'onere

della domanda al fine di conseguire il trattamento pensionistico dia

luogo ad una disparità illegittima di trattamento non basta

osservare che in altri casi tale onere è escluso, ma occorrerebbe

dimostrare la manifesta arbitrarietà di tale differenza; a meno che

si tratti di un onere tale da incidere sostanzialmente sulla garanzia

costituzionale di effettività della tutela previdenziale, ciò che -

come verrà argomentato più oltre, nell'esaminare la censura fondata

sull'art. 38 della Costituzione nella specie - non accade.

La differenza in esame non è priva di spiegazione sistematica.

Per i dipendenti statali, infatti, valeva, fino ad epoca recente, e

cioè fino alla istituzione dell'Istituto nazionale di previdenza per

i dipendenti dell'amministrazione pubblica (INPDAP), ai sensi

dell'art. 4 del d.lgs. n. 479 del 1994, la regola per cui era la

stessa amministrazione di appartenenza del dipendente, e non un ente

previdenziale da questa distinto, a provvedere d'ufficio alla

liquidazione del trattamento pensionistico diretto (artt. 154 e 157

del d.P.R. n. 1092 del 1973). Al contrario, per i dipendenti il cui

sistema pensionistico era amministrato dalle Casse pensioni, vigeva,

come vige, il sistema della domanda, come nel settore privato, in cui

i trattamenti di quiescenza sono erogati dall'Istituto competente.

Onde si appalesa, sotto questo punto di vista, impropria la scelta,

da parte del remittente, del tertium comparationis, non

riscontrandosi, in relazione a siffatto aspetto della disciplina,

particolari ragioni di omogeneità della categoria interessata

rispetto a quella dei dipendenti statali, piuttosto che rispetto ad

altre categorie di lavoratori.

Che poi all'onere della domanda si colleghi un termine di

decadenza, decorso il quale si perde non già il diritto alla

pensione, ma solo quello a percepire le quote del trattamento

relative al periodo di tempo anteriore alla domanda stessa, è frutto

a sua volta di una scelta discrezionale del legislatore, coerente con

il sistema prescelto, e giustificabile se non altro per ragioni di

certezza della situazione finanziaria dell'ente erogatore del

trattamento: una scelta che non dà luogo, per le stesse ragioni già

dette, ad una illegittima disparità di trattamento.

Né mancano, del resto, nell'ambito di altri sistemi pensionistici,

previsioni analoghe (cfr., per gli stessi dipendenti statali, l'art.

191, terzo comma, del d.P.R. n. 1092 del 1973, ai cui sensi "per le

liquidazioni da effettuarsi a domanda, se questa è presentata oltre

due anni dopo il giorno in cui è sorto il diritto, il pagamento

della pensione o dell'assegno rinnovabile ha luogo con effetto dal

primo giorno del mese successivo a quello della presentazione della

domanda o dei documenti prescritti"), o norme che fanno decorrere, in

taluni casi, la corresponsione del trattamento dalla data della

domanda (cfr., nel settore privato, quanto alle pensioni di

anzianità, l'art. 22, quinto comma, della legge n. 153 del 1969;

quanto alle pensioni di vecchiaia, l'art. 6, secondo comma, della

legge n. 155 del 1981, ove si prevede, "su richiesta

dell'interessato", la decorrenza della pensione dal mese successivo a

quello di presentazione della domanda).

3. - Non sussiste nemmeno la denunciata violazione degli articoli

36 e 38 della Costituzione.

Questa Corte ha già avuto modo di affermare che non contraddice i

caratteri del diritto alla pensione, come "situazione finale"

sottratta "a conseguenze negative astrattamente collegabili

all'inerzia del titolare in ragione delle esigenze di certezza e di

stabilità connesse alla sua funzione, attinente alla sopravvivenza

della persona", il fatto "che le vicende volte a determinare i

presupposti di consistenza quantitativa o addirittura di esistenza

del diritto alla pensione si svolgano entro limiti temporali", né in

particolare "che l'azionamento di tali vicende sia rimesso dalla

legge all'iniziativa dell'interessato, atteggiata come esercizio di

un distinto diritto strumentale, e che questo sia sottoposto a

decadenza in caso di mancato esercizio entro un termine" (sentenza n.

203 del 1985).

In altre parole, che il diritto a pensione sia un diritto

fondamentale, irrinunciabile e imprescrittibile, non significa che il

suo concreto esercizio non possa dalla legge essere subordinato ad

adempimenti, non gravosi, dell'interessato, come è la presentazione

di una domanda. E mentre una disciplina che collegasse al decorso

del termine per la presentazione della domanda la decadenza anche per

il futuro dal diritto sostanziale in questione potrebbe in effetti

essere ritenuta incompatibile con i caratteri di tale diritto

costituzionalmente tutelato, finalizzato ad assicurare le esigenze

primarie di vita della persona, non altrettanto può dirsi di una

disciplina che si limiti - come quella in esame - a far discendere

dalla mancata osservanza del termine la decadenza dal diritto alla

corresponsione dei ratei di pensione relativi ai periodi di tempo

anteriori alla domanda stessa.

Né può trascurarsi che, nella specie, il termine previsto dalla

legge è di ben dieci anni dalla cessazione dal servizio (ovvero, se

più favorevole, coincidente con il compimento del sessantottesimo

anno di età). La mancata presentazione della domanda non può che

essere dovuta, secondo una ragionevole presunzione, ad una

consapevole scelta dell'interessato (ad esempio, per poter svolgere

attività o usufruire di redditi di lavoro non compatibili con la

percezione del trattamento di quiescenza).

Vale dunque il principio, affermato nella giurisprudenza di questa

Corte, per cui "l'esercizio di ogni diritto, anche quello

costituzionalmente garantito, può essere dalla legge regolato e

così sottoposto a limite, sempre che questo sia compatibile con la

funzione del diritto di cui si tratta (...) e non si traduca comunque

nella esclusione dell'effettiva possibilità dell'esercizio in

parola" (sentenza n. 203 del 1985; e cfr. anche, tra le altre,

sentenze n. 10 del 1970, n. 33 del 1974, n. 33 del 1977, n. 71 del

1993).

Né il principio di proporzionalità della pensione al lavoro

prestato (nei limiti in cui esso possa essere riconosciuto

nell'ambito del concreto sistema previdenziale), né quello di

adeguatezza della stessa alle esigenze di vita del lavoratore possono

dirsi violati per il fatto che, fino alla presentazione della

domanda, la corresponsione della pensione rimane sospesa, poiché

tale conseguenza opera sul piano procedurale e non su quello

sostanziale, nulla opponendosi a che l'interessato, fin dal momento

in cui matura il suo diritto, ottenga, attraverso un adempimento

certo non gravoso come la presentazione della domanda, il trattamento

che gli spetta. Nemmeno sono violati per il fatto che il ritardo,

oltre il termine stabilito, nella presentazione della domanda faccia

perdere i ratei di pensione non prescritti relativi ai periodi

precedenti già trascorsi, poiché, ancora una volta, ciò discende

da una non irragionevole disciplina di carattere procedurale, e non

fa venir meno il diritto a percepire, per il futuro, e fin dalla

presentazione della domanda, il trattamento pensionistico finalizzato

ad assicurare all'interessato i mezzi di sostentamento, ma solo il

diritto a percepire somme che tale funzione avrebbero potuto avere,

ma con riferimento ad un tempo già trascorso, e sol che

l'interessato si fosse attivato per richiederle.