Sentenza n. 349/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, comma

secondo; 5, commi primo, secondo, quinto e settimo; 7, comma terzo;

8, comma primo, lettere a), b) e c) ; 9 e 10 della legge 15 gennaio

1991, n. 30, recante "Disciplina della riproduzione animale" promosso

con ricorsi delle Province autonome di Trento e Bolzano, notificati

il 27 febbraio 1991, depositati in Cancelleria il 1° e 5 marzo

successivi ed iscritti ai nn. 13 e 14 del registro ricorsi 1991.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 7 maggio 1991 il Giudice relatore

Enzo Cheli;

Uditi l'avvocato Sergio Panunzio per le Province di Trento e

Bolzano e l'avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del

Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 27 febbraio 1991 la Provincia

autonoma di Trento ha sollevato questione di legittimità

costituzionale nei confronti degli artt. 1, secondo comma; 5, primo,

secondo, quinto e settimo comma; 7, terzo comma; 8, primo comma,

lettere a), b) e c); 9 e 10 della legge 15 gennaio 1991, n. 30,

recante "Disciplina della riproduzione animale", per violazione degli

artt. 8, n. 21, 9, n. 10, e 16 dello Statuto speciale per il

Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), delle relative

norme di attuazione (in particolare del d.P.R. 19 novembre 1987, n.

526) e dell'art. 3 della Costituzione.

Espone la Provincia ricorrente che la legge n. 30 del 1991, al

fine di dare attuazione a non meglio specificate direttive

comunitarie, oltre a regolare l'ordinamento e la tenuta dei libri

genealogici nazionali relativi alle varie specie animali - oggetto

che viene riconosciuto di indiscussa competenza statale - ha dettato

altresì norme di dettaglio in materia di riproduzione animale. Tali

norme - a giudizio della ricorrente - risulterebbero lesive della

competenza legislativa primaria della Provincia in materia di

patrimonio zootecnico, nonché di quella concorrente in materia di

igiene e sanità, in quanto la normativa comunitaria del settore,

alla quale la legge fa riferimento generico, sarebbe precipuamente

rivolta a regolare gli scambi intracomunitari dei riproduttori di

razza pura, senza riguardare, se non in via del tutto indiretta, la

disciplina in senso stretto della riproduzione animale. Non

sussisterebbe, pertanto, secondo la ricorrente, un vincolo di

carattere comunitario idoneo a legittimare l'ingerenza del

legislatore nazionale in una materia riservata alla competenza

provinciale. Tanto più che non è rilevabile una inerzia da parte

della Provincia, che ha già da tempo posto in essere una propria

normativa in tale materia (leggi prov. 28 dicembre 1984, n. 16, 20

novembre 1987, n. 27 e 14 febbraio 1991, n. 5; delib. Giunta

Provinciale 29 gennaio 1988, n. 377).

In ordine agli specifici motivi del ricorso, la ricorrente espone

che l'art. 1, secondo comma, della legge n. 30, stabilendo che le

disposizioni della stessa legge, "nei limiti in cui attuino la

normativa comunitaria", costituiscono norme fondamentali di riforma

economico-sociale della Repubblica, sarebbe in contrasto con l'art.

8, n. 21, dello Statuto del Trentino-Alto Adige e con le norme di

attuazione di cui al d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526, in quanto

precostituirebbe un'unica modalità di attuazione della normativa

comunitaria, anziché rimettere alla Provincia l'autonomo adeguamento

della propria legislazione alla legislazione statale di attuazione

delle norme comunitarie (v. art. 7 del d.P.R. n. 526), determinando,

altresì, un improprio intervento statale di carattere generale,

destinato ad imporsi su tutta la legislazione speciale,

indipendentemente dall'accertamento di una inattività della

Provincia tale da comportare l'inadempimento di obblighi comunitari

(v. art. 8 del d.P.R. n. 526). Inoltre, la stessa disposizione

sarebbe irrazionale e arbitraria - e pertanto in contrasto con i

principi costituzionali in materia di competenza provinciale

esclusiva e con l'art. 3 della Costituzione - dal momento che

verrebbe a equiparare in modo generico imprecisate norme comunitarie

a norme fondamentali di riforma economico-sociale rendendo equivoca

ed indeterminata la statuizione normativa.

Osserva ancora la Provincia che l'art. 5 della legge n. 30

stabilisce i requisiti di idoneità degli animali destinati alla

riproduzione, sia naturale che artificiale (primo comma); prevede che

le Provincie autonome, sentito il Ministero dell'agricoltura, possano

autorizzare deroghe alla normativa di cui al primo comma "in presenza

di specifiche esigenze zootecniche locali" (secondo comma);

stabilisce particolari limiti per la fecondazione delle specie equina

e suina (quinto comma); dispone che le manipolazioni del materiale

riproduttivo e la fecondazione degli equini siano effettuate in

centri appositamente autorizzati dal Ministero dell'agricoltura

(settimo comma). Osserva, inoltre, la Provincia che quest'ultima

disposizione, per un difetto di coordinamento, risulta riprodotta con

identica formulazione anche all'art. 7, terzo comma. Tutte queste

disposizioni - a giudizio della ricorrente - qualora fossero da

ritenersi applicabili nel territorio provinciale, sarebbero

costituzionalmente illegittime per contrasto con gli artt. 8, n. 21,

9, n. 10, e 16 dello Statuto regionale e con le norme di attuazione

di cui al d.P.R. n. 526 del 1987, in quanto: a) interverrebbero in

materie di competenza legislativa primaria della Provincia e nelle

quali è già operante una normativa provinciale; b) non avrebbero

carattere di normativa di principio bensì di disciplina concreta e

di dettaglio; c) non potrebbero essere ritenute attuative di norme

comunitarie, perché non vi sarebbero direttive o regolamenti

comunitari che trattano questi aspetti; d) anche qualora, in denegata

ipotesi, vi fossero norme comunitarie in materia, la loro attuazione

spetterebbe comunque alla Provincia.

Analoghe argomentazioni vengono svolte dalla ricorrente per

contestare, in riferimento agli stessi parametri sopra citati, la

legittimità dell'art. 8, primo comma, lettere a), b) e c), della

legge impugnata, che prevede che il Ministro dell'agricoltura, di

concerto con quello della sanità e sentita la Conferenza permanente

per i rapporti tra Stato, Regioni e Province autonome, emani un

regolamento di esecuzione (in ordine all'istituzione ed all'esercizio

delle stazioni di monta e degli impianti per l'inseminazione

artificiale; ai requisiti sanitari dei riproduttori che vi sono

ammessi; ai requisiti sanitari per la trattazione del materiale di

riproduzione; alla certificazione degli interventi fecondativi ed

alla raccolta ed elaborazione dei dati sulla riproduzione animale),

nonché degli artt. 9 e 10, che stabiliscono alcune sanzioni

amministrative e ne disciplinano la procedura.

2. - Con ricorso di identico contenuto, notificato il 27 febbraio

1991 anche la Provincia autonoma di Bolzano - che, peraltro, a

differenza della Provincia di Trento, non ha sinora adottato una

propria disciplina in tema di riproduzione animale - ha sollevato

analoghe questioni di legittimità costituzionale, in riferimento ai

medesimi parametri.

3. -Si è costituito in entrambi i giudizi il Presidente del

Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura

generale dello Stato, per chiedere che le sollevate questioni siano

dichiarate non fondate.

In ordine all'art. 1, secondo comma, della legge impugnata,

l'Avvocatura dello Stato osserva che, indipendentemente dalla

qualificazione delle norme in oggetto quali norme fondamentali di

riforma economico-sociale, le disposizioni di attuazione della

normativa comunitaria rientrano nella categoria degli obblighi

internazionali il cui rispetto costituisce limite della competenza

primaria, ai sensi dell'art. 4 dello Statuto regionale. Osserva

inoltre l'Avvocatura che l'art. 7 del d.P.R. n. 526 del 1987, prevedendo il potere-dovere della Provincia di dare attuazione alle

direttive comunitarie, non impedisce al legislatore nazionale di

provvedere in ordine all'adempimento degli obblighi comunitari, così

come l'art. 8 dello stesso d.P.R., prevedendo un potere sostitutivo

governativo in caso di inerzia della Provincia, non limita in alcun

modo la funzione legislativa del Parlamento.

Sui motivi del ricorso riferiti agli artt. 5 e 7, l'Avvocatura

osserva che l'art. 5, secondo comma, della legge impugnata

determinerebbe una forma di leale cooperazione, essenzialmente

tecnica, tra Stato e Province autonome, non contrastante con l'art.

8, n. 21, dello Statuto, mentre non sarebbero rilevabili specifiche

doglianze nei riguardi dei commi primo, quinto e settimo dello stesso

art. 5, nonché del comma terzo dell'art. 7. Per quest'ultimo,

l'Avvocatura osserva altresì che la duplicazione di testo non

costituisce di per sé ragione di illegittimità costituzionale.

Sull'art. 8, l'Avvocatura dello Stato obbietta che il regolamento

di esecuzione previsto in tale norma rappresenta pur sempre - se e

quando sarà emanato - una fonte secondaria, non idonea ad incidere

su eventuali preesistenti disposizioni legislative provinciali.

Infine, l'Avvocatura contesta la presenza di profili di

illegittimità nelle disposizioni degli artt. 9 e 10 della legge

impugnata.

4. - In prossimità dell'udienza l'Avvocatura dello Stato ha

presentato una memoria dove, dopo aver richiamato dettagliatamente le

numerose direttive e decisioni comunitarie intervenute in materia di

disciplina della riproduzione animale e di tenuta dei libri

genealogici delle diverse specie animali, si approfondiscono le

ragioni difensive già espresse negli atti di costituzione inerenti

ai due ricorsi. Considerato in diritto

1. - I due ricorsi proposti dalle Province autonome di Trento e di

Bolzano investono le stesse norme in relazione a profili

d'illegittimità costituzionale in larga parte coincidenti. I giudizi

relativi vanno, pertanto, riuniti per essere decisi con unica

pronuncia.

2. - La legge 15 gennaio 1991, n. 30, recante "Disciplina della

riproduzione animale" è stata adottata, ai sensi dell'art. 117 della

Costituzione, come legge-quadro al fine di individuare, in attuazione

delle direttive comunitarie, "i principi fondamentali relativi al

settore della riproduzione animale", facendo salve le funzioni

trasferite in materia alle Regioni (art. 1, primo comma).

Per la definizione di tale disciplina la legge in questione ha

regolato i libri genealogici ed i requisiti anagrafici nonché i

controlli relativi alle attitudini produttive delle varie specie e

razze di bestiame di interesse zootecnico (capo I); ha formulato

alcune norme in tema di riproduzione animale, naturale e artificiale

(capo II); ha disposto una serie di sanzioni amministrative regolando

il procedimento per la loro applicazione (capo III).

Di tale legge, le Province autonome di Trento e Bolzano, con i

ricorsi di cui è causa, impugnano:

a) l'art. 1, secondo comma, dove si stabilisce che, nei limiti

in cui attuino la normativa comunitaria, le disposizioni della legge

in esame costituiscono, per le Regioni a Statuto speciale e per le

Province autonome, norme fondamentali di riforma economica e sociale;

b) gli artt. 5, primo, secondo, quinto e settimo comma, e 7,

terzo comma, dove vengono posti limiti e condizioni per la

riproduzione di determinate specie animali;

c) l'art. 8, primo comma, lettere a), b) e c), che attribuisce

al Ministro dell'agricoltura, di concerto con il Ministro della

sanità, un potere regolamentare di esecuzione in ordine a

particolari attività connesse alla riproduzione animale;

d) gli artt. 9 e 10, dove si prevedono alcune sanzioni

amministrative e si regola la procedura per la loro applicazione.

La disposizione di cui sub a) viene contestata in relazione

all'art. 8, n. 21, dello Statuto speciale, agli artt. 7 e 8 del

d.P.R. n. 526 del 1987 ed all'art. 3 della Costituzione, per il fatto

di aver spogliato le Province della possibilità di attuare

immediatamente, nelle materie di competenza esclusiva, le direttive

comunitarie, ponendo altresì una disciplina irragionevole ed

arbitraria per la sua genericità ed indeterminatezza.

Le disposizioni sub b), c) e d) vengono impugnate per violazione

degli artt. 8, n. 21, 9, n. 10, e 16 dello Statuto speciale e delle

relative norme di attuazione, in quanto destinate a porre norme

ritenute di dettaglio, non attuative di normative comunitarie e

comunque lesive della competenza provinciale di cui all'art. 7 del

d.P.R. n. 526 del 1987.

La Provincia di Trento - che da tempo dispone di una propria

normazione in tema di riproduzione animale - contesta altresì la

sovrapposizione della disciplina statale a quella provinciale, già

operante in materia riservata alla competenza esclusiva della stessa

Provincia.

3. - La questione relativa all'art. 1, secondo comma, della legge

in esame risulta fondata.

Questa Corte, in più occasioni, ha avuto modo di precisare come

la qualificazione delle disposizioni di una legge quali norme

fondamentali di riforma economico-sociale non possa discendere

soltanto dalla definizione adottata dal legislatore, ma debba trovare

"puntuale rispondenza nella natura effettiva delle disposizioni

interessate, quale si desume dal loro contenuto normativo, dal loro

oggetto, dal loro scopo o dalla loro incidenza nei confronti di altre

norme dell'ordinamento o dei rapporti sociali disciplinati" (v.

sentt. n. 85 del 1990 e n. 1033 del 1988, con richiami alla

giurisprudenza precedente), assumendo a questo fine particolare

valore il carattere riformatore della disciplina, l'incidenza della

stessa in settori di rilevante importanza per la vita economico-sociale, la formulazione limitata all'enunciazione delle sole "norme

fondamentali" connesse ad un interesse unitario dello Stato.

Tali caratteri non ricorrono nei contenuti espressi dalla legge in

esame, che, operando in attuazione di direttive comunitarie da tempo

in vigore e in parte già attuate, ha posto una disciplina diretta

non tanto a innovare quanto a razionalizzare l'aspetto normativo del

settore della riproduzione animale, attraverso la posizione non solo

di disposizioni di principio, ma anche di vincoli specifici e di

disposizioni di dettaglio. Né il fatto di aver riferito la natura di

norme fondamentali di riforma economico-sociale alle sole norme che

attuino la normativa comunitaria può essere tale da giustificare (a

parte ogni rilievo sulla assoluta indeterminatezza del richiamo

operato) la legittimità della disposizione impugnata, dal momento

che le leggi statali di attuazione della normativa comunitaria non

possono essere di per sé assimilate - indipendentemente dalla

considerazione dei particolari contenuti della disciplina di volta in

volta adottata - a leggi di riforma economico-sociale.

In realtà, occorre riconoscere che, nell'adottare la definizione

espressa dalla norma in contestazione, il legislatore non ha inteso

tanto qualificare i contenuti della disciplina posta in tema di

riproduzione animale, quanto imporre nei confronti della sfera di

competenza esclusiva regionale e provinciale un vincolo aggiuntivo

rispetto a quello naturalmente connesso all'oggetto della stessa

disciplina e riferibile al "rispetto degli obblighi internazionali".

Disponendo in questi termini il legislatore statale ha, peraltro,

adottato una tecnica normativa del tutto impropria e irrazionale, che

ha forzato il quadro dei limiti costituzionali predisposti per le

competenze legislative degli enti territoriali dotati di speciale

autonomia, apportando, di conseguenza, una lesione - più che al

potere di attuazione delle direttive comunitarie spettante alle Province autonome ai sensi dell'art. 7 del d.P.R. n. 526 del 1987 (potere

che, nelle materie di competenza esclusiva, concorre pur sempre con

quello statale) - alla competenza primaria delle stesse Province in

tema di "patrimonio zootecnico" (art. 8, n. 21, d.P.R. n. 670 del

1972).

4. - Il disconoscimento della natura di "norme fondamentali di

riforma economico-sociale" nei confronti delle disposizioni poste

dalla legge n. 30 del 1991 non può, d'altro canto, determinare la

conseguenza di rendere inefficace l'intero complesso di tali

disposizioni nei confronti delle competenze legislative esclusive

assegnate dallo Statuto speciale del Trentino-Alto Adige alle due

Province ricorrenti. La legge in questione resta, infatti, pur

sempre, nel suo nucleo preminente, una legge di attuazione di

direttive comunitarie e, come tale, destinata ad operare come limite

nei confronti delle competenze regionali e provinciali di natura

esclusiva, ove risulti correlata al rispetto di obblighi di carattere

internazionale derivanti dal Trattato istitutivo della C.E.E. (v.

sentt. nn. 81 e 86 del 1979). Ma il limite, in questo caso, potrà

discendere soltanto da quelle disposizioni della legge statale che

risultino direttamente attuative della normativa comunitaria e nella

misura in cui le stesse si presentino necessarie al perseguimento

della finalità attuativa (v. sent. 632 del 1988, par. 4).

Ora, per quanto concerne le Province ricorrenti, la base del

rapporto tra disciplina statale di attuazione e competenze

provinciali esclusive va ricercata nella norma espressa dall'art. 7

del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526, secondo cui, nelle materie di

competenza esclusiva, le Province di Trento e Bolzano possono dare

immediata attuazione alle direttive comunitarie "salvo adeguarsi, nei

limiti previsti dallo Statuto speciale, alle leggi statali di

attuazione" di tali direttive.

La disciplina espressa in questo articolo (dove si è ripetuta la

formula già adottata dall'art. 13 della legge 16 aprile 1987, n.

183) ha trovato successivamente una conferma più generale nell'art.

9, primo e terzo comma, della legge 9 marzo 1989, n. 86, in tema di

competenze delle Regioni e delle Province autonome nello svolgimento

delle procedure di esecuzione degli obblighi comunitari. E lo stesso

art. 9, al quarto comma, ha anche previsto che, in mancanza di una

disciplina attuativa ad opera delle Regioni e delle Province

autonome, si applichino, in via suppletiva, nelle stesse materie di

competenza esclusiva, "tutte le disposizioni dettate per

l'adempimento degli obblighi comunitari dalla legge dello Stato".

Alla luce della disciplina richiamata, i criteri da seguire ai

fini della soluzione della controversia relativa alle disposizioni

espresse negli artt. 5, 7, 8, 9 e 10 della legge n. 30 possono,

dunque, riassumersi nei termini seguenti: che nelle materie di

competenza esclusiva spetta alle Province autonome il potere di dare

attuazione immediata (e cioè indipendentemente dalla previa

emanazione di una disciplina statale) alle direttive comunitarie; che

in tali materie la legislazione provinciale a tal fine adottata non

esclude il successivo intervento di leggi statali dirette allo stesso

fine; che, sempre con riferimento alle materie di competenza

esclusiva, il sopravvenire di leggi statali di attuazione comporta,

per il legislatore provinciale che abbia già provveduto, un vincolo

di adeguamento "nei limiti previsti dallo Statuto speciale"; che

nelle stesse materie, ove il legislatore provinciale non abbia ancora

provveduto e finché non provveda, la legge statale di attuazione opera in via suppletiva e nella integralità delle sue disposizioni,

quand'anche venga a superare i limiti posti dallo Statuto speciale

per la legislazione esclusiva.

5. - Sulla scorta dei criteri ora richiamati, le questioni di

legittimità costituzionale sollevate dai due ricorsi nei confronti

degli artt. 5, primo, secondo, quinto e settimo comma; 7, terzo

comma; 9 e 10 della legge n. 30 del 1991 si prospettano infondate nei

termini che verranno di seguito precisati.

In proposito, va innanzitutto rilevato che il settore della

riproduzione animale ha formato oggetto di un'ampia normativa degli

organi comunitari: in particolare, vanno ricordate le direttive del

Consiglio n. 504 del 1977 e n. 328 del 1987, sulla riproduzione dei

bovini di razza pura; n. 661 del 1988, sulla riproduzione suina; n.

361 del 1989, sulla riproduzione ovina e caprina di razza pura; nn.

427 e 428 del 1990, sulla riproduzione equina.

Questa normativa comunitaria, anche se prevalentemente orientata

verso il fine della libera circolazione nell'ambito della Comunità

degli animali e del materiale destinati alla riproduzione, ha assunto

tra i propri obbiettivi fondamentali il controllo sulla qualità dei

soggetti riproduttori delle diverse specie e razze: controllo da

attuare attraverso l'iscrizione degli animali impegnati nella

riproduzione in appositi libri, registri, schedari o altri supporti

informativi, destinati a documentare le caratteristiche, le

ascendenze e le attitudini riproduttive dei soggetti iscritti.

Sotto questo profilo, la disciplina posta dall'art. 5, primo

comma, della legge in esame - nel prevedere l'obbligo di iscrizione

nei libri genealogici o nei registri anagrafici dei soggetti maschi

delle diverse specie impiegati nella riproduzione - risulta

espressiva di un principio di carattere generale desumibile dalla

stessa normativa comunitaria e direttamente correlato all'adempimento

di obblighi comunitari gravanti sullo Stato in conseguenza di tale

normativa: di talché da tale disciplina non può non farsi derivare

un limite di ordine generale suscettibile di vincolare (pur con la

deroga espressa nel secondo comma dello stesso articolo, che attenua,

in relazione a specifiche esigenze locali, il rigore del principio

stesso) anche la competenza esclusiva delle Regioni e delle Province

a speciale autonomia, che, nell'adottare la propria legislazione in

materia, saranno tenute ad "adeguarsi" alla disciplina posta dalla

norma in esame.

A diverse conclusioni si può, invece, giungere per quanto

concerne le disposizioni formulate nell'art. 5, quinto e settimo

comma, nell'art. 7, terzo comma (che è meramente ripetitivo

dell'art. 5, settimo comma), e negli artt. 9 e 10, i cui contenuti

non si presentano né espressivi di principi di carattere generale

né attuativi di specifici obblighi assunti in sede comunitaria. Di

conseguenza, tali disposizioni - almeno allo stato attuale della

normativa comunitaria - non appaiono suscettibili di determinare, con

riferimento ai limiti previsti dallo Statuto speciale, un obbligo di

"adeguamento" a carico delle Province ricorrenti, in relazione

all'esercizio della competenza esclusiva in materia di patrimonio

zootecnico, nel cui ambito va ricompreso anche il potere di delineare

e sanzionare le fattispecie costituenti illecito amministrativo (v.

sentt. n. 1034 del 1988; n. 729 del 1988; n. 192 del 1987; n. 97 del

1987; n. 62 del 1979).

In concreto, le disposizioni in questione potranno operare, in via

suppletiva, soltanto nell'ambito della Provincia di Bolzano, che non

ha sinora adottato una propria legislazione in tema di riproduzione

animale, restando, invece, salva la diversa disciplina già adottata,

sugli stessi oggetti, dalla Provincia di Trento.

6. - Va, infine, dichiarata l'inammissibilità della questione di

legittimità costituzionale prospettata nei confronti dell'art. 8,

primo comma, lettere a), b) e c), dove si prevede un potere

regolamentare del Ministro dell'agricoltura - da esercitare di

concerto con il Ministro della sanità - in tema di istituzione ed

esercizio delle stazioni di monta naturale e degli impianti per

l'inseminazione artificiale, dei requisiti sanitari per il prelievo e

l'impiego del materiale di riproduzione, nonché per la

certificazione degli interventi fecondativi.

Tale disposizione, limitandosi a conferire all'organo ministeriale

una potestà normativa di rango secondario (nelle forme del

regolamento esecutivo), non appare di per sé idonea a produrre

effetti lesivi nei confronti di una competenza, quale quella in tema

di patrimonio zootecnico, spettante alle Province ricorrenti,

suscettibile di esprimersi attraverso la posizione di norme che, per

la loro stessa natura primaria, sono, comunque, destinate, nel

settore in esame, a risultare prevalenti.