Sentenza n. 353/2002

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 138 del regio

decreto 11 dicembre 1933, n. 1775 (Testo unico delle disposizioni di

legge sulle acque e impianti elettrici), promosso con ordinanza

emessa il 19 aprile 2000 dal Tribunale regionale delle acque

pubbliche di Firenze nel procedimento civile vertente tra Nardi

Claudio ed altra e la Regione Toscana ed altri, iscritta al n. 791

del registro ordinanze 2000 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 51, 1ª serie speciale, dell'anno 2000.

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 22 maggio 2002 il giudice

relatore Riccardo Chieppa.

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale regionale delle acque pubbliche di Firenze, nel

corso di un procedimento civile avente ad oggetto il diniego di

un'autorizzazione alla perforazione di un pozzo in prossimità

dell'Arno, con ordinanza del 19 aprile 2000, depositata il 24 agosto

2000 (r.o. n. 791 del 2000), ha sollevato, in riferimento agli

artt. 108 e 97, primo comma, della Costituzione, questione di

legittimità costituzionale dell'art. 138 del regio decreto

11 dicembre 1933, n. 1775 (Testo unico delle disposizioni di legge

sulle acque e impianti elettrici), limitatamente all'ultima parte:

"alla quale sono aggregati tre funzionari del Genio civile designati

dal Presidente del Consiglio superiore dei lavori pubblici e nominati

con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro

guardasigilli. Essi durano in carica cinque anni e possono essere

riconfermati... I Tribunali delle acque pubbliche decidono con

intervento di tre votanti, uno dei quali deve essere funzionario del

Genio civile".

Il Collegio rimettente, prima di procedere ad esaminare il merito

della controversia sottoposta al suo esame, ha ritenuto di verificare

la correttezza della propria costituzione, avvenuta peraltro in

conformità al disposto dell'art. 138 del regio decreto 11 dicembre

1933, n. 1775.

Il giudice a quo si riporta, dapprima, a precedenti del Tribunale

superiore delle acque pubbliche e della Corte di cassazione, che

concludevano per la manifesta infondatezza di questioni analoghe,

sulla considerazione che i tecnici sono chiamati dagli organi

giudicanti al fine di portare un contributo di conoscenza ed

esperienza e che gli stessi sono liberi da vincoli di ordine

gerarchico che possano far pensare ad una limitazione della loro

autonomia di decisione. Tuttavia tali argomentazioni sono apparse al

Collegio rimettente insufficienti a contrastare il dubbio di

legittimità costituzionale della norma, che regola la propria

costituzione, soprattutto alla luce della giurisprudenza

costituzionale relativa all'art. 108 della Costituzione.

In sintesi il contrasto con il dettato costituzionale viene

rilevato dal tribunale in relazione ad alcune caratteristiche dei

componenti tecnici del Tribunale regionale acque pubbliche:

essi, una volta nominati, non solo rimangono nei ruoli degli

Uffici statali (ora Provveditorati regionali alle opere pubbliche),

ma continuano inoltre a prestare servizio con vincolo gerarchico nei

confronti dei loro superiori;

la loro scelta, pur essendo la nomina riservata al Consiglio

superiore della magistratura, è tuttavia ristretta all'esiguo numero

dei funzionari idonei del Provveditorato, che prestino servizio nella

sede del tribunale;

possono essere riconfermati nell'incarico giurisdizionale;

l'amministrazione ha il potere di farli cessare in ogni

momento dalle funzioni a seguito di provvedimenti discrezionali di

trasferimento in altra sede;

sono di fatto "giudici in causa propria", in quanto sono

chiamati a pronunciarsi su atti emanati dal proprio ufficio di

appartenenza e nel quale continuano a prestare servizio, con evidente

lesione del principio di indipendenza del giudice.

La norma de qua recherebbe inoltre vulnus all'art. 97, primo

comma, della Costituzione, in quanto comporterebbe una diminuzione di

credibilità dell'istituzione stessa.

2. - Nel giudizio avanti alla Corte è intervenuto il Presidente

del Consiglio dei ministri, con il patrocinio dell'Avvocatura

generale dello Stato, che ha concluso per la infondatezza della

questione sollevata.

Al riguardo l'Avvocatura generale dello Stato ha sottolineato

come sia assolutamente indispensabile l'apporto di conoscenze

tecniche fornito dai membri non togati del Tribunale regionale delle

acque pubbliche.

Ha inoltre contestato i rilievi mossi dal giudice a quo

precisando:

che nell'espletamento della funzione giudicante i componenti

tecnici non sono sottoposti ad alcun vincolo gerarchico nei confronti

dell'amministrazione in cui prestano servizio;

la loro indipendenza è garantita dall'art. 10, primo comma,

della legge 24 marzo 1958, n. 195, che prevede la loro nomina e

revoca nell'incarico da parte del Consiglio superiore della

magistratura;

per quanto concerne la possibilità del reincarico, la norma

contestata non prevede alcuna preliminare valutazione discrezionale

da parte del potere esecutivo;

infine, gli istituti dell'astensione e della ricusazione sono

adeguati a garantire il rispetto del principio di indipendenza, come

peraltro affermato dalla giurisprudenza della Corte di cassazione.

L'Avvocatura sottolinea infine che con il completamento del

trasferimento alle regioni di tutte le funzioni amministrative

concernenti la gestione del demanio idrico, prevista dall'art. 89 del

decreto legislativo n. 112 del 1998, la questione proposta assumerà

un rilievo del tutto marginale.

3. - La Corte, con ordinanza istruttoria 4 luglio 2000, tenuto

conto dei profili dedotti dal giudice a quo e dalla difesa del

Presidente del Consiglio dei ministri, ha disposto che il giudice

relatore svolgesse tutti gli opportuni accertamenti in ordine alle

modalità di designazione ed alla nomina dei componenti laici dei

Tribunali regionali delle acque pubbliche.

4. - Il giudice per l'istruzione, ai sensi del combinato disposto

dell'art. 13 della legge 11 marzo 1953, n. 87 e dell'art. 12 delle

norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, ha

disposto il 6 luglio 2000 l'acquisizione di una serie di elementi e

dati, assegnando il termine di 90 giorni, dalla comunicazione del

provvedimento istruttorio, per la trasmissione alla cancelleria della

Corte, ponendo l'onere a carico del Consiglio superiore della

magistratura, della Presidenza del Consiglio dei ministri, del

Ministero della giustizia, del Ministero delle infrastrutture e dei

trasporti e del Ministero dell'ambiente e della tutela del

territorio, a seconda delle rispettive disponibilità e competenze.

I dati richiesti sono riferiti, tra l'altro, al numero dei

funzionari addetti (posti di organico e posti attualmente coperti,

con eventuale distinzione di ruoli) presso ciascun Provveditorato

regionale delle opere pubbliche, da cui sono tratti i componenti

laici dei Tribunali regionali delle acque pubbliche; la eventuale

documentazione sulle difficoltà di funzionamento o di scelta nel

caso di numero esiguo di funzionari addetti, anche in relazione alla

astensione o ricusazione dei membri laici, per avere comunque

trattato ovvero partecipato alla trattazione di affari ai quali si

riferisce la controversia avanti ai Tribunali regionali delle acque

pubbliche; il concreto sistema attualmente seguito nella designazione

e nomina per i predetti componenti laici; la indicazione di eventuale

delega dal Consiglio superiore della magistratura ai Presidenti delle

Corti d'appello ai sensi dell'art. 10 della legge 24 marzo 1958,

n. 195; le qualifiche e il ruolo dei tre funzionari nominati

componenti laici, per ciascun Tribunale regionale delle acque

pubbliche, con indicazione della sede e dell'ufficio ricoperto

nell'amministrazione di appartenenza.

5. - All'ordinanza istruttoria, cui ha fatto seguito, in data

19 novembre 2001, un sollecito a completare i dati ed elementi

inviati, è stato dato adempimento, peraltro non completo, non

essendo stata fornita, in particolare, alcuna risposta sul punto

relativo al numero dei funzionari addetti presso ciascun

Provveditorato alle opere pubbliche da cui sono tratti i componenti

laici. In ordine alle eventuali difficoltà di funzionamento o di

scelta dei funzionari, sono stati segnalati solo rari casi di

astensione o ricusazione dei membri laici. Quanto al procedimento di

nomina, dalle risposte pervenute è emerso che esso è aderente al

dettato dell'art. 138 del t.u. n. 1775 del 1933. Il Consiglio

superiore della magistratura, con nota del 22 novembre 2001, ha

precisato che "annualmente il CSM delibera il conferimento della

delega ai Presidenti delle Corti d'appello per la nomina, la conferma

e la revoca dei componenti estranei alla magistratura ...". Sul

numero di funzionari nominati, sulla qualifica e ruolo dei funzionari

con indicazione della sede e dell'ufficio, è stata fornita risposta

solo da alcuni degli uffici interpellati. Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale, sollevata in

via incidentale dal Tribunale regionale delle acque pubbliche di

Firenze, riguarda l'art. 138 del regio decreto 11 dicembre 1933,

n. 1775 (Testo unico delle disposizioni di legge sulle acque e

impianti elettrici), il quale prevede: "il Tribunale delle acque

pubbliche è costituito da una sezione della Corte d'appello

designata dal primo Presidente", limitatamente all'ultima parte:

"alla quale [sezione della Corte d'appello] sono aggregati tre

funzionari del Genio civile designati dal Presidente del Consiglio

superiore dei lavori pubblici e nominati con decreto del Presidente

della Repubblica, su proposta del Ministro guardasigilli. Essi durano

in carica cinque anni e possono essere riconfermati... I Tribunali

delle acque pubbliche decidono con intervento di tre votanti, uno dei

quali deve essere funzionario del Genio civile".

Viene denunciata la violazione dell'art. 108 della Costituzione

in quanto verrebbe compromessa l'indipendenza e terzietà dei giudici

speciali, nonché dell'art. 97, primo comma, della Costituzione, per

violazione del principio di buon andamento, atteso che la norma de

qua comporterebbe una diminuzione di credibilità della istituzione

stessa.

2. - La questione è fondata sotto il profilo della violazione

dell'art. 108 della Costituzione e del principio di indipendenza e

terzietà del giudice, quale elemento essenziale alla stessa

intrinseca natura della giurisdizione, che si identifica nella

indipendenza istituzionale del giudice e nella sua posizione di terzo

imparziale, qualunque siano le parti in giudizio, compresa la

pubblica amministrazione. Detto principio riguarda anche i giudici

delle giurisdizioni speciali ed i componenti c.d. laici che

partecipano alla amministrazione della giustizia.

I Tribunali regionali delle acque pubbliche sono configurati dal

legislatore come sezioni delle Corti di appello (istituite in solo

otto sedi, talune a carattere pluriregionale) a ciascuna delle quali

sono aggregati tre funzionari del Genio civile (poi principalmente

dei Provveditorati delle opere pubbliche), designati dal Presidente

del Consiglio superiore dei lavori pubblici: il collegio giudicante

è costituito da tre componenti, uno dei quali deve essere

funzionario dell'ex Genio civile.

Di conseguenza, nei Tribunali regionali delle acque pubbliche vi

è sempre una partecipazione al collegio, come membro c.d. laico

(estraneo all'ordine giudiziario), di un tecnico funzionario della

pubblica amministrazione.

Nell'art. 102, secondo comma, della Costituzione, si prevede che

sezioni specializzate, per "determinate materie" possano essere

istituite (o mantenute) presso gli organi giudiziari ordinari "anche

con la partecipazione di cittadini idonei estranei alla

magistratura". Tale previsione è ancora più ampia (anche

quantitativamente, v. sentenza n. 49 del 1968) nell'art. 108, secondo

comma, della Costituzione, a proposito di garanzie di indipendenza

"degli estranei che partecipano all'amministrazione della giustizia".

Pertanto, l'inserimento di estranei alla magistratura in sezioni

specializzate di organi giudiziari ordinari (art. 102, secondo comma,

della Costituzione) o negli organi speciali di giurisdizione

(art. 108, secondo comma, della Costituzione in relazione alla VI

disposizione transitoria della Costituzione) non è, di per sé,

incompatibile con la Costituzione e rientra in una valutazione

discrezionale del legislatore, con il limite della non manifesta

irragionevolezza e, per quanto riguarda le sezioni specializzate, con

un ulteriore limite quantitativo (integrazione dell'organo costituito

da magistrati ordinari: v. sentenza n. 49 del 1968).

La scelta del legislatore di utilizzare nel collegio giudicante

dei Tribunali regionali delle acque pubbliche un tecnico, come membro

c.d. laico, risponde ad esigenze inerenti alla specialità della

materia, ai profili tecnici ed agli apprezzamenti che si richiedono,

e che sono maggiormente utili se confortati da esperienze tecniche

concrete (v. sentenza n. 108 del 1962) nelle controversie relative

alle acque pubbliche affidate ai Tribunali regionali delle acque

pubbliche.

3. - Il legislatore, peraltro, è tenuto ad assicurare gli

adeguati requisiti di idoneità (art. 102, secondo comma, della

Costituzione), compresi quelli attitudinali (sentenza n. 108 del

1962), in relazione alle previste funzioni specifiche da esercitare

dall'"estraneo", anche a seconda delle materie affidate, oltre agli

ordinari requisiti che possono essere stabiliti per gli uffici

pubblici (art. 51, primo comma, della Costituzione, sentenza n. 177

del 1973).

In relazione alle funzioni affidate ai componenti c.d. laici, il

legislatore è tenuto, inoltre, ad assicurare le garanzie di

indipendenza (sia giuridica che economica) dei predetti "estranei"

(art. 108, secondo comma, della Costituzione), rafforzate ora dal

nuovo testo dell'art. 111 della Costituzione (legge costituzionale

23 novembre 1999, n. 2), applicabile ad ogni giudice ed in qualsiasi

processo.

Invece, nella specie considerata dalla norma oggetto della

presente questione di legittimità costituzionale (Tribunale

regionale acque pubbliche), il nominato funzionario dell'ex Genio

civile (ora normalmente del Provveditorato delle opere pubbliche)

continua, anzitutto, ad espletare le funzioni istituzionali

nell'ufficio di appartenenza (cfr. sentenza n. 451 del 1989), che ha,

tra le sue attribuzioni, anche le procedure amministrative in materia

di acque pubbliche (anche se quelle statali sono divenute nel

frattempo del tutto residuali, a seguito del passaggio di competenze

alle regioni); rimane, inoltre, incardinato nella amministrazione di

appartenenza e quindi soggetto a tutti i condizionamenti dovuti alla

sua posizione di dipendenza dall'amministrazione stessa, che ne

gestisce lo stato giuridico ed economico.

4. - Gli anzidetti profili comportano una violazione dei

requisiti connaturali alle funzioni di giudice indipendente ed

imparziale e del conseguente principio che per qualsiasi dipendente

in servizio presso una amministrazione pubblica, che sia parte in

senso sostanziale (cfr. sentenza n. 158 del 1995; n. 2 del 1974;

n. 27 del 1972) o che gestisca o concorra a gestire un determinato

settore di attività amministrativa, si esigono particolari e

puntuali garanzie (v. sentenza n. 49 del 1968) di indipendenza e

terzietà, anche attraverso una nuova e speciale posizione di stato

giuridico (cfr. sentenza n. 196 del 1982; n. 177 del 1973; n. 1 e

n. 30 del 1967; n. 55 del 1966; n. 103 del 1964) quando il medesimo

sia chiamato a funzioni giurisdizionali nella stessa materia comunque

affidata all'amministrazione di provenienza o di codipendenza.

La nuova posizione di stato, che faccia cessare completamente il

rapporto precedente, recidendo i vincoli che legavano il funzionario

alla precedente amministrazione (cfr. sentenza n. 451 del 1989) e ne

instauri uno nuovo, deve escludere, in radice, qualsiasi possibilità

di condizionamenti. Tali condizionamenti, o stati di soggezione (v.

sentenza n. 196 del 1982), possono discendere sia da vincoli

gerarchici o comunque di sopravvivenza di rapporto (quanto meno di

servizio: v., per l'iniziale impostazione della Corte, sentenze n. 49

del 1968 e n. 30 del 1967) con la predetta amministrazione, sia dalla

possibilità di riconferma o reincarico (v. sentenze n. 49 del 1968;

n. 25 del 1976) affidata alla semplice iniziativa di organi

appartenenti alla amministrazione; sia dalla possibilità di

cessazione anticipata dalle funzioni a seguito di provvedimento

amministrativo discrezionale, ad esempio, trasferimento ad altra sede

(v. sentenza n. 33 del 1968).