Sentenza n. 36/1985

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge 8 gennaio

1979, n. 2 (Interpretazione autentica dell'art. 8 della legge 26 maggio

1965, n. 590, con le modificazioni ed integrazioni della legge 14

agosto 1971, n. 817) promosso con ordinanza emessa il 20 giugno 1980

dal Pretore di Montagnana nel procedimento civile vertente tra Eredi di

Sofonisbi Ovidio e Ferrari Maria. iscritta al n. 650 del registro

ordinanze 1980 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 311 del 1980.

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 27 novembre 1984 il Giudice

relatore Giuseppe Ferrari;

udito l'Avvocato dello Stato Giuseppe Del Greco per il Presidente

del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ordinanza emessa il 20 giugno 1980 il Pretore di

Montagnana ha sollevato questione di legittimità costituzionale

dell'articolo unico della legge 8 gennaio 1979, n. 2, in riferimento

agli artt. 2, 4, 25, 41 e 42 Cost..

Adito in una controversia civile promossa dal titolare del diritto

di prelazione nell'acquisto di un fondo agricolo, il quale intendeva,

ai sensi dell'art. 8, quinto comma, della legge 26 maggio 1965, n.

590, riscattare dal terzo acquirente il fondo a sua insaputa

vendutogli, il giudice a quo osserva che, in difetto di un'esplicita

previsione normativa circa il termine entro il quale il prezzo avrebbe

dovuto, in tale ipotesi, rimborsarsi al terzo, la giurisprudenza aveva,

dopo talune iniziali incertezze, definitivamente chiarito (Cass., sez.

un. civ., 16 ottobre 1976, n. 3498) che il pagamento doveva effettuarsi

entro tre mesi dalla data della manifestazione di volontà del

riscattante di voler acquisire il fondo; e ciò in analogia con quanto

stabilito dal sesto comma dello stesso art. 8 che, per il caso in cui

sia stato esercitato il diritto di prelazione, impone che il versamento

del prezzo avvenga appunto entro quel termine. La ratio di tale

interpretazione - continua l'ordinanza - risiedeva evidentemente

nell'esigenza di tutelare l'interesse del terzo acquirente a vedersi

rimborsare in tempi brevi il prezzo erogato per il fondo poi

retrattato, ed in quella correlativa di evitare possibili speculazioni

da parte del riscattante.

In tale contesto ermeneutico è sopraggiunta la legge n. 2 del 1979

la quale, sotto il titolo "interpretazione autentica dell'art. 8 della

legge 26 maggio 1965, n. 590, con le modificazioni e integrazioni della

legge 14 agosto 1971, n. 817", nel suo articolo unico da un canto, al

primo comma, stabilisce che "la disciplina relativa al versamento del

prezzo di acquisto, prevista dal sesto e dal settimo comma dell'art. 8

della legge 26 maggio 1965, n. 590, modificato dalla legge 14 agosto

1971, n. 817, si intende riferita anche ai casi di cui al quinto comma

dello stesso articolo"; dall'altro, al secondo comma, recita: "i

termini decorrono dalla comunicazione scritta dell'adesione del terzo

acquirente, o di successivo avente causa, alla dichiarazione di

riscatto, oppure, ove sorga contestazione, dal passaggio in giudicato

della sentenza che riconosce il diritto"; al terzo comma, infine,

statuisce che "la presente legge costituisce interpretazione autentica

della legge 26 maggio 1965, n. 590". Orbene, continua il giudice a quo,

dal valore retroattivo connesso alla qualificazione di legge

interpretativa consegue che la disciplina sui termini si applichi anche

ai giudizi in corso, e quindi anche a quello de quo, nel quale l'attore

aveva fatto offerta reale del prezzo solo il 6 maggio 1975, in corso di

causa, dopo oltre due anni dalla notifica dell'atto di citazione (6

marzo 1973) con il quale si chiedeva l'attuazione dell'addotto diritto

di riscatto.

2. - Gli addotti profili di incostituzionalità concernono:

a) il valore retroattivo surrettiziamente conferito alla legge

attraverso lo strumento della qualificazione della stessa come legge di

interpretazione autentica, mentre la relativa disciplina si presenta,

invece, come assolutamente innovativa rispetto alla precedente per

quanto concerne il decorso del termine dal passaggio in giudicato della

sentenza che riconosce il diritto, in caso di controversia giudiziale.

Ne risulterebbero violati, ad avviso del giudice a quo, "gli artt. 11 e

12 delle, 'disposizioni sulla legge in generale', preliminari al codice

civile" e "lo stesso art. 25, secondo comma, della Costituzione" il cui

ambito applicativo non potrebbe ritenersi limitato alla sola materia

penale;

b) la disparità di trattamento fra riscattante e terzo acquirente

nel senso che la tutela del primo (pur, in sé, costituzionalmente

corretta) comporterebbe un sacrificio eccessivo della posizione del

secondo, al quale nessun onere di comunicazione è preventivamente

imposto e che, tuttavia, può vedersi rimborsare il prezzo a suo tempo

corrisposto con moneta svalutata, senza interessi, magari procurata dal

riscattante negli anni necessari alla definitiva soluzione giudiziale

della controversia, in ipotesi instaurata sulla base di una pretesa

assolutamente infondata. La norma avrebbe, quindi, ignorato "il

principio della parità dei cittadini davanti alla legge e il principio

della libertà della proprietà e del libero commercio dei beni" in

violazione degli artt. 2 (rectius 3), 4, 41 e 42 Cost..

3. - È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato, instando

per la declaratoria di infondatezza della sollevata questione di

legittimità costituzionale.

In atto d'intervento si rileva anzitutto che l'ordinanza non

chiarisce quale sia l'addotta violazione dell'art. 4 Cost., comunque

affermandosi che il diritto di riscatto accordato al diretto

coltivatore del fondo certamente non lede quello al lavoro del terzo

acquirente.

Del pari - si afferma - non è spiegata e non s'intende la pretesa

violazione degli artt. 41 e 42 Cost., essendo la proprietà privata

costituzionalmente tutelata con l'ovvio limite della funzione sociale

alla quale deve in primo luogo rispondere; finalità assicurata proprio

dalle leggi del 1965 e del 1979 sulla proprietà coltivatrice.

Quanto alla prospettata violazione dell'art. 25 Cost., premesso che

l'irretroattività è sancita solo per le leggi penali, l'Avvocatura

nega che la legge impugnata non abbia carattere meramente

interpretativo della legge n. 590 del 1965. Essa, infatti, appare priva

di autonomia ed ha senso solo se coordinata con le preesistenti

disposizioni dell'art. 8 della legge del 1965, delle quali chiarisce il

significato e l'ambito di efficacia in ordine alle modalità di

esercizio del riscatto agrario, eliminando dubbi che avevano provocato

contrasti giurisprudenziali riconosciuti dallo stesso giudice a quo.

In ordine alla prospettata violazione dell'art. 3 Cost. si osserva,

infine, che il bilanciamento degli interessi in conflitto è riservato

alla discrezionalità del legislatore. E che tale discrezionalità sia

stata nella specie ragionevolmente esercitata discende dalla

considerazione che la necessità di attendere il passaggio in giudicato

della sentenza che riconosce il diritto di riscatto, ai fini del

decorso del termine per il versamento del prezzo da parte del

riscattante, non è che una conseguenza connessa al comportamento del

riscattato, che ingiustamente si sia opposto alla pretesa del

riscattante, secondo quanto reiteratamente ritenuto dalla Corte di

Cassazione, che ha sempre escluso qualsiasi sospetto di illegittimità

costituzionale della norma impugnata (Cass. civ., 18 settembre 1979, n.

4801; 20 settembre 1979, n. 4833; 13 novembre 1979, n. 5900; 3 aprile

1980, n. 2207). Considerato in diritto :

1. - L'articolo unico della legge 8 gennaio 1979, n. 2

("interpretazione autentica dell'art. 8 della legge 26 maggio 1965, n.

590, con le modificazioni ed integrazioni della legge 14 agosto 1971,

n. 817") si distribuisce in tre commi: i primi due attengono alla

disciplina dell'esercizio del diritto di riscatto dei fondi rustici -

più propriamente, alla decorrenza del termine per il versamento del

prezzo -, il terzo dichiara esplicitamente il carattere di

interpretazione autentica della legge. Ora, secondo il Pretore di

Montagnana, questa sarebbe costituzionalmente illegittima, non tanto e

solo perché, pur proclamandosi meramente interpretativa, in realtà

sarebbe innovativa, stante la introduzione di un termine che non era

previsto dalla legge asseritamente interpretata, quanto e soprattutto

perché comporterebbe l'applicabilità di tale termine anche ai giudizi

in corso ed un trattamento di sfavore per il terzo acquirente in buona

fede, che per di più è del tutto estraneo al rapporto fra

proprietario e titolare del diritto di riscatto. Da ciò, la denuncia

della legge in riferimento agli artt. 2, 4, 25, 41 e 42 Cost..

2. - La questione, come prospettata nell'ordinanza in esame, deve

dichiararsi non fondata.

Ed invero, a parte il rilievo che i vizi denunciati, eccezion fatta

per la censura formulata in riferimento all'art. 25 Cost., si

contengono, prima ancora che nella legge de qua, in quella

interpretata, non è agevole comprendere - la doglianza risulta,

infatti, sul punto del tutto immotivata - come possa ritenersi violato

l'art. 4 Cost., cioè il principio del diritto al lavoro, ad opera di

una norma la quale si propone di assicurare al coltivatore la

possibilità di lavorare in proprio il fondo che già lavorava per

conto del proprietario. Né può dirsi che attingano dignità di

motivazione i richiami, generici e fuggevoli, che, a sostegno

dell'asserito contrasto con gli artt. 41 e 42 Cost., risultano

nell'ordinanza fatti ai principi "della libertà della proprietà" e

"del libero commercio dei beni".

In quanto, poi, alla sollecitazione a non "dimenticare che il

danneggiato non è il venditore, cui solo incombe l'onere della

comunicazione della vendita, ma l'acquirente, che nessun rapporto ha

mai avuto col fittavolo" e che, in conseguenza del rinvio del pagamento

del prezzo del riscatto, potrebbe subire anche l'eventuale danno della

svalutazione monetaria - per cui si creerebbe "una illegittima

distinzione tra due categorie di cittadini, che hanno invece il diritto

di essere ugualmente tutelati" - è di piena evidenza, in rapporto alla

motivazione offerta, che solo per disattenzione il riferimento risulta

fatto all'art. 2, anziché all'art. 3 Cost.. Ma, chiariti i termini

dell'impugnativa nel senso di cui sopra, va subito detto che non si

configura nella specie la lamentata violazione del "principio della

parità dei cittadini avanti alla legge": in una situazione

dilemmatica, quale quella prospettata dal giudice a quo, sono

tutt'altro che irrazionali l'opinione che sia il fittavolo la parte

più debole e la conseguente opzione per esso, anziché per il terzo

acquirente; non costituisce anomalia nel nostro sistema il fatto che

anche a riguardo del caso di specie "il giudice di merito (non) possa

modificare la situazione economica nel frattempo creatasi" per effetto

della svalutazione monetaria; la decorrenza del termine dal passaggio

in giudicato della sentenza che definisce il giudizio - del resto

disposta anche per il riscatto degli immobili urbani dall'art. 39, u.

comma, legge 27 luglio 1978, n. 392 ("disciplina delle locazioni di

immobili urbani") - è corretta applicazione del principio della

certezza del diritto e dei rapporti giuridici.

3. - Residua così solo la doglianza, secondo cui "con la

definizione di interpretazione autentica dell'art. 8, legge 26 maggio

1965, n. 590..., la legge n. 279 viene ad avere necessariamente valore

retroattivo, applicabile pertanto anche ai giudizi tuttora pendenti, e

quindi anche al presente". Come appare con tutta chiarezza dalla

trascritta prospettazione, in sostanza il giudice a quo lamenta che la

legge impugnata venga fatta retroagire contravvenendo alle

"disposizioni sulla legge in generale" premesse al codice civile (artt.

11 e 12) a sensi delle quali "la legge non dispone che per l'avvenire".

Essendo, quindi, la retroattività il preciso oggetto della questione

sollevata, è indifferente che il legislatore disponga l'operatività

di una legge anche per il passato, anziché mediante un'apposita norma,

mediante un diverso strumento, qual è, come nella specie,

l'autodefinizione di interpretazione autentica. Se così è, perde

ogni rilievo, ai fini del decidere la presente questione, la

problematica relativa alla categoria delle leggi di interpretazione

autentica e, conseguentemente, il solo nodo che in proposito questa

Corte deve sciogliere è se la retroattività di che trattasi, comunque

disposta, confligga con l'art. 25 Cost.. Ma a torto il Pretore di

Montagnana fa richiamo al suddetto articolo. Questo - per l'esattezza,

il secondo comma - vieta espressamente ed esclusivamente la

retroattività della legge penale. Inoltre, a prescindere dalla

questione, già esaminata con la sentenza n. 187 del 1981, ma che qui

non interessa, se tale divieto debba ritenersi limitato al diritto

penale sostantivo o esteso anche a quello processuale, questa Corte,

già con sentenza n. 118 del 1957, ha insegnato che "nel nostro

ordinamento il principio della irretroattività della legge non

assurge, nella sua assolutezza, a precetto costituzionale", precisando

tuttavia (anche con la sentenza n. 81 del 1958) non doversi "escludere

che in singole materie, anche fuori di quella penale, l'emanazione di

una legge retroattiva possa rivelarsi in contrasto con qualche

specifico precetto costituzionale". E poiché nel caso di specie

l'impugnata legge non viola, come più sopra si è visto, alcuno dei

principi costituzionali invocati nell'ordinanza de qua, la questione

deve dirsi infondata anche in riferimento all'art. 25 Cost..