Sentenza n. 369/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 31, 34, 35,

38, 39, 43 e 44 della legge 28 febbraio 1985, n. 47 (Norme in materia

di controllo dell'attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero

e sanatoria delle opere edilizie) e 8 quater del D.L. 23 aprile 1985,

n. 146 (Proroga di taluni termini di cui alla legge 28 febbraio 1985,

n. 47, concernente norme in materia di controllo dell'attività

urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere

abusive) promossi con ordinanze emesse il 18 marzo 1985 dal Pretore

di Pietrasanta, il 17 maggio e il 20 marzo 1985 dal Pretore di Palmi,

il 15 maggio 1985 dal Pretore di Male' (n. 2 ordinanze), il 2 luglio

1985 dal Tribunale di Lucera, il 14 ottobre 1985 dal Pretore di Roma,

il 17 aprile 1986 dal Pretore di Bagnara Calabra, il 10 aprile 1986

dal Tribunale di Spoleto, il 28 ottobre 1986 dal Pretore di Bergamo,

l'8 ottobre 1986 dal Pretore di Vittoria e il 30 ottobre 1986 dal

Pretore di Trentola, rispettivamente iscritte ai nn. 329, 565, 567,

585, 586, 694 e 888 del registro ordinanze 1985 e ai nn. 433, 519,

824, 842 e 843 del registro ordinanze 1986 e pubblicate nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 155 bis dell'anno 1985, nn. 8,

11, 23, 44 e 47/1_ s.s. dell'anno 1986 e nn. 5, 9 e 8/1_ s.s.

dell'anno 1987.

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 27 ottobre 1987 il Giudice relatore

Renato Dell'Andro;

udito l'Avvocato dello Stato Antonio Tallarida per il Presidente

del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza del 18 marzo 1985 (Reg. ord. n. 329/85) il

Pretore di Pietrasanta ha sollevato questione di legittimità

costituzionale, in riferimento agli artt. 3, 25, primo comma, 79 e

101, secondo comma, Cost., degli artt. 31, 35, 38, 39 e 44 della

legge 28 febbraio 1985, n. 47 (Norme in materia di controllo

dell'attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria

delle opere edilizie) nella parte in cui, sotto la forma d'oblazione,

mascherano una vera e propria amnistia generalizzata a qualsiasi tipo

di reato edilizio commesso entro il 1 ottobre 1983, senza alcuna

discriminazione tra abuso solo formale e sostanziale e tra opere

sanabili e non nonché nella misura in cui escludono un qualsiasi

controllo del giudice penale sulla sanabilità dell'abuso ai fini

della sospensione del giudizio e dell'estinzione del reato.

Il Pretore rileva che, ai sensi degli artt. 44 e 35 legge n. 47/85,

tutti i procedimenti penali per abusi edilizi commessi anteriormente

al 1_ ottobre 1983 sono automaticamente sospesi dall'entrata in

vigore della legge sino alla scadenza del termine di cui all'art. 35.

La sanatoria edilizia di cui agli artt. 31 ss. ha però un carattere

anomalo, trattandosi in realtà di vera e propria amnistia

condizionata, che avrebbe dovuto essere emanata dal Capo dello Stato

su legge di delegazione delle Camere e non già di oblazione

extraprocessuale o di conciliazione amministrativa.

Ed invero, essa è innanzitutto completamente diversa da quella

prevista come istituto generale per il futuro dalla stessa legge

all'art. 13, in quanto quest'ultima consegue solo nel caso in cui

l'opera non contrasti con gli strumenti urbanistici e riguarda quindi

gli abusi edilizi solo formali, mentre, per l'abusivismo pregresso,

la sanatoria è generalizzata a tutti gli abusi formali e

sostanziali, indipendentemente dalla conformità agli strumenti

urbanistici.

La sanatoria di cui all'art. 31, inoltre, non ha natura reale,

ossia non riguarda l'opera abusiva, ma unicamente la posizione

soggettiva dell'interessato che presenti la domanda d'oblazione e che

paghi la somma determinata dal comune, mentre l'azione penale

prosegue contro il coautore dell'illecito che non acceda al

meccanismo della sanatoria. Ciò dimostra che la c.d. sanatoria non

determina automaticamente il rientro nella legalità dell'opera

abusiva, non è cioè una vera e propria sanatoria del tipo più

generale previsto dall'art. 13, ma opera soltanto come causa

soggettiva d'estinzione del reato al pari dell'amnistia, che

presuppone l'accettazione dell'imputato.

L'art. 39, poi, laddove dispone che "l'effettuazione

dell'oblazione, qualora le opere non possano conseguire la sanatoria,

estingue i reati contravvenzionali", conferma in modo inequivoco che

l'oblazione non produce di per sé la sanatoria amministrativa

dell'abuso edilizio, che può restare tale e soggetto alle sanzioni

amministrative. Essa non ha, dunque, il compito di regolarizzare

amministrativamente l'abusivismo bensì il ben diverso fine

d'eliminare il carattere penale dell'illecito edilizio, producendo in

pratica gli effetti estintivi propri dell'amnistia, anche se

mascherata sotto forma di oblazione amministrativa. Il che è

altresì dimostrato dal fatto che l'oblazione estingue il reato

edilizio anche nei casi in cui siano state già applicate in via

definitiva le sanzioni amministrative pecuniarie (art. 43).

Caratteri dell'amnistia impropria si riscontrano ancora nell'art.

38, secondo cui l'oblazione opera anche nel caso che vi sia stata

sentenza definitiva di condanna per il reato edilizio; in tal caso,

peraltro, cessano anche gli effetti penali della condanna,

dell'oblazione viene fatta menzione nel casellario giudiziale e della

condanna che si tiene conto ai fini dell'applicazione della recidiva

e della sospensione condizionale della pena.

Altri dubbi di legittimità costituzionale, prosegue il giudice a

quo, derivano dalla superficialità della procedura amministrativa

che conduce alla sanatoria. L'art. 35 si limita infatti a richiedere

che la domanda sia corredata da una descrizione più o meno sommaria

delle opere e da una dichiarazione con allegata documentazione.

L'interessato può poi proseguire i lavori abusivi dopo il versamento

della prima rata dell'oblazione, decorsi 30 giorni dalla notifica al

Comune del proprio intendimento. Orbene, la mancanza d'un qualsiasi

controllo pubblico sulla veridicità di quanto dichiarato o

documentato dall'interessato fa seriamente dubitare della serietà ed

efficacia della procedura. D'altra parte, affidare alla sola

discrezionalità del privato e della P.A. l'accertamento

dell'illecito edilizio e la declaratoria della sua estinzione appare

in contrasto coi principi costituzionali del giudice precostituito

per legge (art. 25, primo comma, Cost.) e della stessa indipendenza

del giudice ordinario (art. 101, secondo comma, Cost.). Dovrebbe,

infatti, pur sempre rientrare nel potere-dovere del giudice penale di

accertamento del fatto costituente reato, il sindacato su

quell'attività del privato e della P.A. che può condurre prima alla

sospensione del procedimento penale e dopo all'estinzione del reato.

Tale mancato controllo è poi tanto più grave in quanto, ai sensi

dell'art. 39, il costruttore abusivo che non possa ottenere la

sanatoria può ugualmente conseguire l'impunità penale solo che

presenti una qualsiasi domanda di sanatoria versando l'acconto

previsto.

L'automaticità della sospensione del procedimento penale e

dell'estinzione del reato edilizio, collegate ad una mera attività

dell'imputato svincolata da qualsiasi possibilità di controllo o di

serio riscontro probatorio, determina poi la violazione del principio

di uguaglianza (art. 3 Cost.) e di quello del giudice naturale

precostituito per legge (art. 25, primo comma, Cost.).

D'altra parte, ai sensi dell'art. 35, il Comune è tenuto a

ricevere l'istanza di sanatoria, dovendo attenersi a quanto

dichiarato dall'interessato; solo successivamente, accertata

l'impossibilità di sanatoria, potrà rigettare la domanda. Neppure

il Comune ha, quindi, facoltà di sindacare fin dall'inizio la

fondatezza e la serietà della domanda di sanatoria e dell'acconto,

peraltro versato direttamente allo Stato. In definitiva, il congegno

è tale da consentire al privato di conseguire una completa amnistia

pur senza adempiere agli oneri posti dalla legge e da consentire

inoltre, attraverso il meccanismo del silenzio-accoglimento dopo due

anni dalla domanda, che conseguano la sanatoria senza alcun controllo

anche opere che la legge stessa dichiara non sanabili (art. 35,

dodicesimo comma).

Altra grave disparità di trattamento è poi prevista dall'art. 39

laddove consente anche ai titolari di opere non sanabili ex art. 33

d'ottenere l'estinzione del reato edilizio, qualora paghino

l'oblazione mentre i titolari di opere sanabili, per ottenere la

sanatoria e l'estinzione del reato edilizio, devono non solo pagare

l'oblazione ma altresì versare al Comune il contributo di

concessione di cui agli artt. 3 e 5 della legge 28 gennaio 1977, n.

10.

2.1. - Analoga questione è stata sollevata, con due ordinanze del

15 maggio 1985 (Reg. ord. n. 585/85 e 586/85) dal Pretore di Male',

il quale denuncia, in riferimento agli artt. 25, primo comma, 101,

secondo comma, e 79 Cost., gli artt. 31, 35 e 38 della legge 28

febbraio 1985, n. 47, nella parte in cui è qualificata oblazione

un'amnistia senza il rispetto dell'iter costituzionale per

l'emanazione, con ciò cagionando vizi di sostanza; e nella parte in

cui si esclude il sindacato del giudice penale per gli effetti

conseguenti sul procedimento penale determinandone la sua

sottoposizione alla P.A.

Il Pretore osserva che la sanatoria de qua costituisce, sotto le

sembianze formali dell'oblazione, una vera e propria amnistia. In

primo luogo, infatti, essa fa riferimento a qualsiasi tipo d'abuso,

imponendo, per accedere al beneficio, il rispetto del doppio termine

delle domande di sanatoria (art. 35) con riferimento ad opere

ultimate entro il 1_ ottobre 1983 (art. 31). Orbene, non v'è

nell'ordinamento alcun tipo d'oblazione svincolato dal grado e dallo

stato del procedimento sanzionatorio, dato che per sua natura

l'oblazione adempie alla funzione d'evitare lungaggini e pendenze,

favorendo un'anticipata definizione dei fatti illeciti. L'imposizione

d'un termine di presentazione delle domande, correlato alle fasi

processuali o procedimentali, è quindi un elemento fisiologico

dell'istituto mentre la sanatoria in questione opera

indipendentemente dal grado di pendenza, anche per reati già

sottoposti a giudizio o definiti con sentenza irrevocabile.

Altri dati rivelatori della natura d'amnistia sono ravvisabili nel

carattere individuale della sanatoria, che riguarda solo chi adempie

alle prescrizioni imposte nonché nel fatto che l'abuso edilizio non

sanabile resta tale anche se l'autore abbia conseguito l'estinzione

del reato: è quindi evidente che la finalità della sanatoria non è

quella di recuperare le opere abusive realizzate in passato bensì

unicamente quella di rinunciare indiscriminatamente a perseguire gli

autori degli illeciti e d'eliminare il carattere penale, come una

vera e propria amnistia.

Le norme impugnate - prosegue il Pretore - sono poi illegittime

anche perché il giudizio penale è prima paralizzato e poi caducato

senza che il giudice naturale precostituito per legge (art. 25 Cost.)

abbia la possibilità di sindacare il rapporto privato-P.A.

funzionalizzato alla sanatoria. Questa esigenza d'esame del giudice

è ancora più pressante considerando la carenza di rigorose

prescrizioni cui ancorare l'accoglibilità della domanda d'oblazione.

Anzi, l'eventuale negligenza della P.A., nel pronunciarsi sulla

domanda entro 24 mesi, produce l'accoglimento della stessa, così

determinando, in violazione dell'art. 101, secondo comma, Cost., la

sottoposizione del giudice penale alle deficienze ed omissioni della

P.A.

2.2. - Nei giudizi è intervenuto il Presidente del Consiglio dei

ministri, chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili

o, comunque, infondate.

Preliminarmente l'Avvocatura dello Stato dubita della rilevanza

delle questioni, non risultando che gli imputati abbiano fatto

richiesta di condono ma solo di sospensione del procedimento. Nel

merito osserva che l'amnistia estingue il reato per virtù propria

escludendo, per un certo tempo, taluni fatti dal novero dei reati

mentre l'oblazione estingue il reato mediante il pagamento d'una

somma di denaro. L'effetto estintivo si ricollega, così, per

l'amnistia, al decreto delegato e, per l'oblazione al pagamento.

Anche quando è condizionata al pagamento d'una somma di denaro

l'amnistia opera sempre per virtù propria mentre la condizione si

limita a sospendere l'efficacia della legge delegata. L'effetto

estintivo, verificatasi la condizione, si ricollega causalmente alla

legge, non alla condizione. Inoltre, senza la volontà

dell'interessato l'oblazione non può avere effetto mentre l'amnistia

opera anche contro la volontà dell'imputato.

Nella legge in esame, quindi, si riscontra lo schema tipico

dell'oblazione e non quello dell'amnistia ed anzi si tratta d'uno dei

tanti casi d'oblazione extraprocessuale, meglio qualificata come

conciliazione amministrativa, regolata dalla singola legge che la

prevede. Non ha rilievo poi che la sanatoria operi solo come causa

soggettiva d'estinzione del reato: infatti, l'amnistia opera anche

quando non vi sia stata accettazione, allorché nel prosieguo del

giudizio l'imputato sia riconosciuto colpevole mentre l'oblazione in

esame opera solo in presenza dell'istanza dell'interessato.

Né a favore della natura d'amnistia può valere il fatto (art. 38,

quinto comma) che dell'estinzione del reato per oblazione possono

fruire anche soggetti diversi dal proprietario del bene, senza che

ciò comporti la sanatoria dell'abuso o il fatto (art. 39) che

l'estinzione dei reati può conseguire anche quando la sanatoria

dell'abuso non sia possibile. La legge, infatti, ha inteso consentire

sia la sanatoria amministrativa degli abusi e sia l'estinzione dei

reati ad essi connessi, anche indipendentemente, in taluni casi,

dalla loro sanatoria. I due istituti della sanatoria e dell'oblazione

estintiva del reato restano peraltro distinti, senza che fra loro

corra in astratto alcuna correlazione necessaria, sicché ben può

ammettersi che la sanatoria sia inibita pur in presenza

dell'oblazione estintiva del reato.

Né, infine, può valere il richiamo all'art. 38, terzo comma, il

quale va inteso nel senso che l'oblazione effettuata dopo la sentenza

definitiva di condanna, lungi dal comportare al contrario che per

l'amnistia impropria - l'estinzione del reato e la cessazione

d'esecuzione della condanna, si limita ad esplicare effetti solo per

il futuro, sicché di essa, annotata al casellario giudiziale, non si

terrà conto ai fini della recidiva e della sospensione condizionale

della pena.

Quanto poi al preteso contrasto con gli artt. 25 e 101, secondo

comma, Cost., l'Avvocatura nega che l'attività oblatoria del privato

sia sottratta a qualsiasi controllo giurisdizionale o amministrativo.

La domanda di sanatoria deve infatti essere presentata corredata

dalla prova dell'eseguito versamento dell'oblazione nella misura

dovuta; il Sindaco determina poi in via definitiva l'importo

dell'oblazione, rilasciando, previa esibizione della ricevuta di

versamento delle somme ancora dovute, il titolo in sanatoria, donde

la piena possibilità di controllo amministrativo, non preclusa

neppure dal c.d. silenzio-assenso di cui all'art. 35, dodicesimo

comma, il quale non solo non opera per i casi d'insanabilità di cui

all'art. 33 ma lascia fermo il disposto dell'art. 40, primo comma,

che inibisce, di fatto, d'avvalersi d'istanze infedeli. Sul piano

giurisdizionale, poi, non solo ogni controversia è devoluta ai

T.A.R. ma anche il controllo sulla corretta applicazione

dell'oblazione non è sottratto al giudice penale, il quale, ai fini

della sentenza di non doversi procedere per estinzione del reato, è

pur sempre tenuto a svolgere in via incidentale un accertamento sulla

sussistenza dei requisiti del fatto estintivo.

Né infine sussiste disparità di trattamento tra titolari d'opere

non sanabili e titolari d'opere sanabili, trattandosi di posizioni

diverse. Questi ultimi, invero, se sono tenuti a versare gli oneri

accessori, mantengono però la disponibilità del bene mentre i

primi, pur potendo usufruire dell'estinzione del reato, vedono il

bene abusivo assoggettato alle sanzioni di cui al capo 1_ della

legge.

3.1. - Con due ordinanze del 20 marzo (Reg. ord. n. 567/85) e del

17 maggio 1985 (Reg. ord. n. 565/85) il Pretore di Palmi, nel corso

di due procedimenti d'esecuzione penale, ha sollevato questione di

legittimità costituzionale, in riferimento all'art. 3 Cost., degli

artt. 38 e 44 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, nella parte in

cui, nel caso sia già intervenuta sentenza definitiva di condanna,

non prevedono la sospensione dell'esecuzione della pena nei confronti

dei soggetti che possono godere della sanatoria e l'estinzione della

pena, ove siano integrati i presupposti della sanatoria.

Il Pretore premette che il condono edilizio in questione non

costituisce né un'amnistia né un'oblazione processuale bensì una

nuova ipotesi d'oblazione amministrativa con conseguente presa d'atto

in sede giurisdizionale d'una causa estintiva venuta in essere nella

sede amministrativa. Data tale qualificazione, non possono trovare

applicazione gli artt. 593 e 596 c.p.p., che si riferiscono

esclusivamente all'amnistia e all'indulto e che, regolando situazioni

eccezionali, non sono estensibili in via analogica. D'altra parte,

dagli artt. 38, terzo comma, e 44 emerge che l'oblazione lascia

sopravvivere, a differenza dell'amnistia impropria, la pena

principale.

Orbene è contraddittorio che la sanatoria in questione, la quale

ha gli stessi effetti (estinzione del reato) dell'amnistia propria,

ove intervenga dopo la sentenza definitiva, abbia, senza alcuna

ragione, da un lato effetti più favorevoli dell'amnistia impropria

(elimina gli effetti penali della condanna) e dall'altro lasci

sopravvivere l'effetto principale della condanna (esecuzione della

pena) che è invece eliminato dall'amnistia impropria. I detti artt.

38, terzo comma, e 44, quindi, nella parte in cui non prevedono la

sospensione dell'esecuzione della pena nei confronti dei soggetti che

possono godere della sanatoria - il primo - e l'estinzione della

pena, ove siano integrati i presupposti della sanatoria - il secondo

- appaiono in contrasto col principio d'uguaglianza, perché

irragionevolmente trattano più sfavorevolmente, sotto il profilo

dell'esecuzione della pena principale, i beneficiari o possibili

beneficiari dell'oblazione rispetto ai beneficiari dell'amnistia

impropria.

È inoltre illogico che la sanatoria, intervenendo dopo la sentenza

definitiva, elimini gli effetti marginali della condanna e lasci

sopravvivere quello principale dell'esecuzione della pena, attesa,

altresì, la ratio di favore nei confronti delle costruzioni abusive

pregresse cui è improntata la legge. Il dato estrinseco e formale

del passaggio in giudicato della sentenza, quindi, nel caso

dell'amnistia non impedisce l'estinzione della pena, mentre

l'impedisce nel caso di condono edilizio, con evidente disparità di

trattamento.

La questione, afferma poi il Pretore, è rilevante per le

conseguenze che la sua decisione potrà nei casi di specie avere

sull'esecuzione della pena, trattandosi di reato che, da un punto di

vista temporale, potrebbe beneficiare del condono edilizio.

3.2. - Nei giudizi è intervenuto il Presidente del Consiglio dei

ministri, chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili

o, comunque, infondate.

Preliminarmente l'Avvocatura eccepisce l'irrilevanza delle

questioni, non risultando al giudice a quo l'attuosa intenzione dei

condannati d'avvalersi del condono edilizio.

Nel merito osserva che la disparità di trattamento non può

dedursi né con riguardo ai procedimenti definiti con sentenza

passata in giudicato rispetto a quelli in itinere (che integrano

ovviamente realtà giuridiche ed ontologiche non comparabili) né con

riguardo ai due istituti dell'amnistia impropria e dell'oblazione ex

lege 47 del 1985 (che lo stesso Pretore esattamente differenzia).

D'altronde la disciplina differenziale dettata, non che limitarsi a

discriminare irragionevolmente i condannati de quibus rispetto ai

soggetti fruenti d'una ipotetica amnistia impropria, bilancia,

invece, equilibratamente vantaggi e svantaggi in una situazione

peculiare in cui rilievo penale e amministrativo presentano singolari

e delicate interferenze. L'asserito maggior pregiudizio per il

condannato è in effetti compensato non solo dal fatto che, annotata

l'oblazione nel casellario giudiziale, della condanna non si terrà

conto ai fini della recidiva e della sospensione condizionale (mentre

in tal senso non opera l'amnistia) ma anche dal fatto che, salve

eccezioni, l'oblazione de qua comporta anche la sanatoria dell'opera

abusiva, pur posta in essere nello svolgimento d'attività criminosa.

4.1. - Analoga questione di legittimità costituzionale degli artt.

38, primo comma e 44 della legge 28 febbraio 1985, n. 47 - nella

parte in cui non prevedono la sospensione dell'esecuzione della pena

a favore dei richiedenti la concessione in sanatoria già condannati

con sentenza definitiva prima dell'entrata in vigore della legge n.

47/85, i quali, trovandosi nelle condizioni previste dall'art. 31,

abbiano presentato la domanda entro il prescritto termine e versato

le somme di cui al primo comma dell'art. 35 - è stata sollevata dal

Pretore di Vittoria con ordinanza dell'8 ottobre 1986 (Reg. ord. n.

842/86).

Nel merito il Pretore svolge considerazioni simili a quelle

contenute nelle ordinanze del Pretore di Palmi, sottolineando in

particolare l'irrazionale disparità di trattamento in danno di chi

sia stato condannato con sentenza definitiva prima dell'entrata in

vigore della legge n. 47/85 (il quale non può conseguire

l'estinzione del reato) rispetto a chi abbia costruito nello stesso

periodo, violando le medesime disposizioni, senza però essere stato

condannato con sentenza definitiva per ragioni a lui estranee.

4.2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

chiedendo il rigetto della questione con considerazioni identiche a

quelle svolte relativamente alla questione sollevata dal Pretore di

Palmi.

5.1. - Diversa questione è stata sollevata, con ordinanza del 17

aprile 1986 (Reg. ord. n. 433/86) dal Pretore di Bagnara Calabra, il

quale ha denunciato, in riferimento all'art. 3 Cost., l'art. 38,

primo comma, della legge 28 febbraio 1985, n. 47, "nella parte in cui

non prevede la sospensione dell'esecuzione della pena a favore dei

richiedenti la sanatoria già condannati con sentenza definitiva in

data antecedente all'entrata in vigore della legge n. 47/85, i quali,

trovandosi nelle condizioni previste dall'art. 31 della legge, hanno

presentato la domanda entro il termine perentorio di legge,

accompagnata dall'attestazione del versamento delle somme di cui al

primo comma dell'art. 35".

Il Pretore, dopo aver premesso che nella specie la condannata aveva

versato le prime due rate nella misura prevista dall'art. 35, primo

comma, legge n. 47/85, osserva che alla sanatoria in questione si

riconnettono effetti estintivi non solo del reato ma anche

dell'esecuzione della condanna, nel caso di sentenza passata in

giudicato, più ampi di quelli prodotti dall'amnistia impropria. Tali

effetti, però, per il raccordo del terzo al secondo comma dell'art.

38, possono conseguire soltanto in caso d'oblazione interamente

corrisposta e non di versamento della sola somma prevista dal primo

comma dell'art. 35, tenuto conto che non sarebbe logico riconnettere

l'estinzione dei reati edilizi ad un pagamento completo ovvero

parziale dell'oblazione a seconda che il procedimento penale sia o

meno definito. Senonché la corresponsione parziale delle somme di

cui all'art. 35, primo comma, non può comportare nemmeno una

sospensione dell'esecuzione della pena analogamente a quanto previsto

dall'art. 38, primo comma, per il procedimento penale e per quello

relativo alle sanzioni amministrative. Dall'interpretazione sia

letterale dell'art. 38, primo comma, sia sistematica dello stesso in

relazione all'art. 44, primo comma, emerge infatti che la sospensione

riguarda solo l'esecuzione amministrativa e non quella penale.

Da ciò però deriva un diverso trattamento tra coloro che hanno

presentato nei termini domanda di sanatoria e versato la somma di cui

all'art. 35, primo comma, ed hanno un procedimento penale in corso, i

quali possono usufruire della sospensione del procedimento stesso e

coloro che hanno adempiuto alla medesima procedura e hanno riportato

una condanna definitiva, ma non ancora eseguita, i quali non possono

giovarsi della sospensione dell'esecuzione della pena e sono ad essa

assoggettati, nonostante l'intera corresponsione dell'oblazione

comporti anche per loro l'estinzione del reato e dell'esecuzione

della condanna. Tale diverso trattamento, oltreché incongruo

logicamente (conducendo una medesima fattispecie giuridica a due

effetti opposti a seconda dei soggetti cui viene applicata) è anche

ingiustificato, dato che la sanatoria è riconnessa a fattori

estrinseci ed indipendenti dalla volontà dei richiedenti.

5.2. - Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei

ministri, chiedendo che la questione sia dichiarata infondata e

svolgendo considerazioni identiche a quelle svolte nel giudizio

relativo alla questione sollevata dal Pretore di Palmi.

6.1. - Il Tribunale di Lucera, con ordinanza del 2 luglio 1985

(Reg. ord. n. 694/85) e il Pretore di Trentola, con ordinanza del 30

ottobre 1986 (Reg. ord. n. 843/86) hanno sollevato questione di

legittimità costituzionale, in riferimento all'art. 3 Cost., degli

artt. 31, 34, 35, 38 e 44 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, nella

parte in cui non è prevista l'applicazione dei benefici ivi

contemplati anche per chi è imputato del reato di lottizzazione

abusiva c.d. negoziale.

Osservano i giudici a quibus che, ai sensi degli artt. 35, settimo

comma, e 38, secondo comma, legge n. 47/85, è estinguibile il reato

di lottizzazione abusiva previsto dall'art. 17 della legge 28 gennaio

1977, n. 10, come modificato dall'art. 20 legge n. 47/85, soltanto

nell'ipotesi di lottizzazione abusiva realizzata con esecuzione

d'opere e non anche nel caso di c.d. lottizzazione abusiva negoziale,

caratterizzata dal solo frazionamento e vendita dei lotti. Orbene, la

mancata previsione dell'estinzione per quest'ultimo reato, che (non

comportando una compromissione di fatto della programmazione

territoriale) costituisce in ogni caso un quid minus rispetto alla

più grave ipotesi di lottizzazione abusiva con opere, appare in

contrasto col principio d'eguaglianza, in quanto condotte ugualmente

lesive dello stesso bene penalmente protetto risultano disciplinate

differentemente.

Il Pretore di Trentola sottolinea inoltre che la lottizzazione

abusiva c.d. negoziale non solo non è stata in alcun modo prevista

dalla legge n. 47/85 ma che per essa non si potrebbe comunque

determinare la somma da versare a titolo d'oblazione, dato che la

tabella fa riferimento ad "opere", ad "interventi" o a "modalità

d'esecuzione" che presuppongono pur sempre che un manufatto sia stato

realizzato.

6.2. - Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei

ministri, chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili

o, comunque, infondate.

Preliminarmente l'Avvocatura dello Stato eccepisce la mancanza

d'una esauriente motivazione della rilevanza, in quanto l'art. 18

legge n. 47/85 ha dato una nuova definizione della lottizzazione

abusiva c.d. negoziale, sicché non può escludersi che, nella

specie, possa trovare applicazione il principio della legge penale

successiva più favorevole.

Nel merito osserva che l'art. 35, settimo comma, legge n. 47/85

sembra avere non il significato d'escludere dall'estinzione la

lottizzazione abusiva c.d. negoziale, bensì quello d'imporre una

condizione ulteriore, nei casi di lottizzazione abusiva con opere,

per l'ottenimento della concessione edilizia in sanatoria; condizione

che non ha ragion d'essere nel caso del solo negozio, in cui ciò che

è destinata ad essere sanata è unicamente un'attività

preparatoria, ritenuta dalla legge di per se stessa punibile. Per

contro, l'art. 38, secondo comma, ha una portata talmente ampia che

non può distinguersi tra tipo e tipo di reato oblabile e quindi

estinguibile. Indubbiamente, per la lottizzazione negoziale sorgono

difficoltà applicative in carenza delle opere abusive cui

commisurare l'ammontare dell'oblazione. Peraltro, non dovrebbe essere

vietato il ricorso all'analogia (che qui sarebbe in bonam partem)

dell'ipotesi di lottizzazione con opera con quella con sola

previsione d'opere da eseguire, ipotizzandosi, solo a questo fine,

l'avvenuta realizzazione delle progettate opere o costruzioni.

In ogni caso, se fosse esatta l'interpretazione dei giudici a

quibus, essa non violerebbe il principio di ragionevolezza, in quanto

la discriminazione troverebbe razionale giustificazione nel fatto che

scopo della legge n. 47/85 non è quello di pervenire a un condono

penale bensì quello d'un recupero urbanistico-edilizio, anche ai

fini di chiarezza catastale e fiscale. Il che giustificherebbe il

riferimento esclusivo alle "opere" da sanare e il nessun interesse

per quelle fattispecie criminose realizzatesi senza modificazione

esterna della realtà urbanistico-edilizia.

7.1. - Con ordinanza emessa il 14 ottobre 1985 (Reg. ord. n.

888/85) in un procedimento penale a carico di alcuni sindaci ed

assessori comunali, imputati, oltre che per il delitto di cui

all'art. 328 c.p., anche di reati edilizi per concorso morale con gli

autori materiali delle costruzioni abusive e per aver omesso di far

demolire o acquisire al comune 544 opere abusive, il Pretore di Roma

ha sollevato, in riferimento all'art. 3 Cost., questione di

legittimità costituzionale dell'art. 38, quinto comma, della legge

28 febbraio 1985, n. 47, nella parte in cui non comprende tra i

soggetti legittimati a presentare la domanda d'oblazione tutti i

concorrenti nel reato di cui all'art. 17 della legge 28 gennaio 1977,

n. 10, e in particolare i soggetti diversi da quelli indicati

nell'art. 6 della legge n. 47.

Osserva il Pretore che la causa estintiva dei reati edilizi,

prevista dall'art. 38 cit., va qualificata come oblazione

extraprocessuale, alla quale sono però ammessi solo i soggetti

indicati nell'art. 6 della legge ed il cui effetto estintivo, essendo

personale la causa, giova solo in favore di costoro e non degli

eventuali concorrenti nei reati edilizi, esclusi dall'oblazione.

Orbene, l'esclusione dalla facoltà d'oblazione di soggetti che pur

hanno reso gli illeciti realizzabili, integra un'irragionevole

disparità di trattamento, soprattutto considerando che fruiscono

della causa estintiva gli autori principali dell'attività

antigiuridica mentre ne rimangono esclusi soggetti il cui apporto,

ancorché necessario, è stato in sostanza secondario e quindi di

minore danno rispetto all'interesse tutelato.

7.2. - Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei

ministri, eccependo l'inammissibilità o, comunque, l'infondatezza

della questione.

Osserva preliminarmente l'Avvocatura che la questione è nella

specie irrilevante in quanto, attesa la particolare qualifica degli

imputati, sembra che il reato di cui all'art. 17, lett. b) della

legge 28 gennaio 1977, n. 10, sia per essi assorbito dal più grave

delitto di cui all'art. 328 c.p., pur esso contestato.

In ogni caso, qualora fosse ipotizzabile un concorso degli

amministratori comunali nel reato edilizio de quo, un trattamento

differenziato non sarebbe irrazionale, attesa la maggiore gravità

dei reati commessi con abuso di potere o violazione dei doveri

inerenti alla pubblica funzione.

8.1. - Con ordinanza del 10 aprile 1986 (Reg. ord. n. 519/86) il

Tribunale di Spoleto ha sollevato questione di legittimità

costituzionale, in riferimento all'art. 3 Cost., degli artt. 31, 34 e

38 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, nella parte in cui non

prevedono la possibilità d'estinguere il reato mediante oblazione da

parte di titolari di concessione in sanatoria d'opere edilizie

abusive rilasciata prima dell'entrata in vigore della legge stessa.

Osserva il Tribunale che nella specie la concessione in sanatoria

è già stata rilasciata al responsabile dell'abuso prima

dell'entrata in vigore della legge n. 47/85, anche se tale

concessione non estingueva il reato edilizio. L'imputato, quindi,

dovrebbe soggiacere alle sanzioni penali per l'abuso commesso, senza

potersi avvalere del procedimento di cui agli artt. 31, 34 e 38 legge

n. 47/85. D'altra parte, nemmeno potrebbe applicarsi in via analogica

l'art. 22 legge cit., sia perché il rilascio della concessione in

sanatoria con la conseguente estinzione dei reati edilizi è

subordinato al pagamento dell'oblazione ed agli altri adempimenti

necessari sia perché tale normativa si applica solo per gli abusi

successivi all'entrata in vigore della legge.

Sussiste pertanto un'irrazionale disparità di trattamento degli

imputati che, avendo ottenuto la concessione in sanatoria prima

dell'entrata in vigore della legge, non possono ottenere l'estinzione

del reato, rispetto a coloro che, pur essendo sottoposti a

procedimenti sanzionatori sia amministrativi sia penali per reati

edilizi, possono sanare la propria posizione.

8.2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

chiedendo che la questione sia dichiarata infondata. Osserva infatti

l'Avvocatura che l'art. 22, terzo comma, legge n. 47/85 appare

applicabile nella specie ai sensi dell'art. 2, terzo comma, c.p. In

ogni caso sarebbe applicabile l'art. 39 legge cit., il quale prevede

che l'effettuazione dell'oblazione, qualora le opere non possano

conseguire la sanatoria, estingue i reati contravvenzionali. La

disposizione sembra infatti estensibile a tutte le ipotesi in cui,

per qualsiasi motivo d'ordine logico, la sanatoria di cui agli artt.

31 ss. non possa comunque essere accordata per l'esistenza di fatti

preclusivi, fra i quali rientra pure quello di specie.

9.1. - Con ordinanza del 28 ottobre 1986 (Reg. Ord. n. 824/86) il

Pretore di Bergamo ha sollevato, in riferimento all'art. 3 Cost.,

questione di legittimità costituzionale degli artt. 35, 38 e 43

della legge 28 febbraio 1985, n. 47, nella parte in cui non prevedono

la possibilità per coloro che abbiano demolito le opere abusive o

contro i quali siano state attivate procedure di demolizione,

d'oblare il reato, nonché dell'art. 8 quater del D.L. 23 aprile

1985, n. 146, nella parte in cui fissa un termine per la mancata

perseguibilità in sede penale dei reati relativi ad opere demolite.

Osserva il Pretore che la domanda di sanatoria ex artt. 31 ss.

presuppone la persistenza dell'opera abusiva, essendo appunto

finalizzata a legittimarne a posteriori la conservazione. Ciò emerge

chiaramente, ad esempio, dagli artt. 34, 35, 37 e dall'art. 43,

secondo cui l'esistenza di provvedimenti sanzionatori non ancora

eseguiti ovvero ancora impugnabili o nei cui confronti pende

impugnazione, non impedisce il conseguimento della sanatoria.

Argomentando a contrario si deduce che l'esistenza della demolizione

preclude la presentazione della domanda di condono.

La conseguenza è allora l'assoggettamento alle sanzioni penali

anche nel caso che le opere abusive, demolite d'ufficio, siano state

ultimate entro il 1_ ottobre 1983. Senonché tale esclusione della

possibilità di effettuare l'oblazione e conseguire l'estinzione del

reato è ingiustificata, discriminatoria e contrastante col principio

d'eguaglianza, venendo sostanzialmente a premiare coloro che, a causa

dell'inerzia delle amministrazioni comunali, hanno conservato l'opera

abusiva, nei confronti di coloro che se la sono vista demolire. E

tale disparità di trattamento è ancora più evidente quando, come

nella specie, la demolizione è stata effettuata in pendenza dei

termini per presentare la domanda di sanatoria, i quali sono stati

ulteriormente prorogati al 31 dicembre 1986.

Le medesime considerazioni possono riferirsi anche all'ipotesi in

cui la demolizione sia stata effettuata dopo il 7 luglio 1985, data

d'entrata in vigore della legge 21 giugno 1985, n. 289, che ha

convertito il D.L. 23 aprile 1985, n. 146, il cui art. 8 quater

sancisce la non perseguibilità in qualunque sede di coloro che

abbiano demolito od eliminato le opere abusive entro il termine

d'entrata in vigore della legge di conversione suddetta. Non si

comprende, infatti, il motivo della fissazione di tale data, la cui

non coincidenza con i termini stabiliti per la presentazione della

domanda di condono lascia "scoperto" un arco di tempo, intercorrente

appunto tra il 7 luglio 1985 ed il 13 dicembre 1986, in cui la

rimozione delle opere abusive non assume alcuna rilevanza ai fini

della responsabilità penale. Ne consegue che chi ha realizzato le

opere entro il 1_ ottobre 1983 e le ha poi spontaneamente rimosse

dopo il 7 luglio 1985 ma pur sempre prima della scadenza dei termini

per chiedere il condono, dovrà essere assoggettato alle sanzioni

penali.

9.2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

chiedendo il rigetto della questione. Osserva l'Avvocatura che le

norme impugnate vanno interpretate nel senso che, anche per le opere

demolite, d'ufficio o spontaneamente, sia possibile oblare il reato

con la conseguente estinzione dell'azione penale. Lo scopo prefissosi

dal legislatore emerge infatti dagli artt. 39 e 43, ove si

configurano ipotesi in cui, sia per costruzioni non suscettibili di

sanatoria sia per quelle suscettibili di sanatoria, l'opera è

demolita e ciò nonostante, a oblazione pagata, il reato è estinto.

10. - Tutte le suddette ordinanze di rimessione sono state

regolarmente notificate, comunicate e pubblicate nella Gazzetta

Ufficiale. Considerato in diritto

1. - Le questioni sollevate dalle ordinanze in epigrafe sono

identiche od analoghe e possono, pertanto, essere decise con unica

sentenza.

2. - La prima questione sottoposta all'esame della Corte attiene

alla natura giuridica del c.d. "condono edilizio" di cui alla legge

28 febbraio 1985, n. 47. Risultano, infatti, impugnati dal Pretore di

Pietrasanta (con l'ordinanza emessa il 18 marzo 1985, Reg. ord.

329/85) gli artt. 31, 35, 38, 39 e 44 e dal Pretore di Male' (con le

ordinanze nn. 585 e 586 del 1985, emesse entrambe il 15 maggio 1985)

gli artt. 31, 35 e 38 della sopra citata legge, assumendosi anzitutto

che le predette norme configurino un provvedimento, non emesso con le

garanzie di cui all'art. 79 Cost., d'amnistia "mascherato". I giudici

a quibus escludono che il condono edilizio integri un'ipotesi

d'oblazione, come sostenuto dall'Avvocatura dello Stato; questa

Corte, pertanto, è necessitata a prendere posizione, nei limiti,

s'intende, di questa sede, anzitutto sulle figure dell'amnistia e

dell'oblazione (al fine di stabilire se le norme impugnate integrino

l'una o l'altra figura) e, nel caso l'indagine risulti negativa (nel

senso che le predette norme non s'inquadrino nelle citate figure

giuridiche) a delineare la natura "atipica" (anche questa tesi è

sostenuta da altre ordinanze di rimessione citate in epigrafe) del

"condono edilizio" qui in discussione.

Va, intanto, ricordato che il Pretore di Pietrasanta,

nell'impugnare le citate norme, fa riferimento agli artt. 3, 25,

primo comma, 79 e 101, secondo comma, Cost. mentre il Pretore di

Male', nell'impugnare le norme innanzi indicate, agli artt. 25, primo

comma, 101, secondo comma e 79 Cost.

Vanno, anzitutto, respinte le eccezioni, sollevate dall'Avvocatura

dello Stato, d'inammissibilità, per difetto di rilevanza, delle

preindicate ordinanze del Pretore di Male'. Dalle stesse ordinanze

risulta, infatti, che gli imputati hanno chiesto la sospensione dei

procedimenti penali a loro carico, ai sensi del combinato disposto

degli artt. 44 e 35 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, per i reati

ascritti, consumati anteriormente al 1° ottobre 1983: quest'ultima

data costituisce, infatti, ex art. 31 della citata legge, limite

temporale per fruire della normativa richiamata. La richiesta di

sospensione dei procedimenti penali, di cui alla legge n. 47 del 28

febbraio 1985, attesta, in maniera inequivocabile, la volontà degli

imputati di valersi dell'intera procedura di sanatoria e di fruire

del "condono edilizio" previsto dalla stessa legge. Non è, pertanto,

inibito al Pretore di Male' sollevare, già in sede di richiesta di

sospensione dei procedimenti a quibus, questioni di costituzionalità

relative a vari articoli della legge in esame che già erano

divenuti, con la richiesta sospensione dei procedimenti, rilevanti

nella specie.

Il dibattito sulla natura giuridica del c.d. "condono edilizio" di

cui alle norme impugnate si è sviluppato, durante i lavori

preparatori della legge in discussione e successivamente

all'emanazione della stessa legge, partendo da tre distinte

posizioni: per la prima, il condono edilizio in esame costituirebbe

forma (per i più anomala) d'amnistia condizionata (così la

definiscono, infatti, le ordinanze di rimessione dei Pretori di

Pietrasanta e Male'); per la seconda, lo stesso condono costituirebbe

forma particolare d'oblazione extraprocessuale; per la terza, infine,

rilevata la difficoltà d'inquadrare le norme impugnate in una delle

due figure, rilevato altresì il vizio concettualistico e

l'"apriorismo logico" di volere a tutti i costi inquadrare in una

delle due citate figure il condono edilizio in esame, il medesimo

integrerebbe un provvedimento di clemenza atipico.

Qui va, anzitutto, rilevato che è davvero "arduo" tentare

d'inquadrare (utilizzando la terminologia dei sostenitori delle prime

due tesi innanzi indicate) un'anomala ipotesi d'amnistia condizionata

ed una particolare forma d'oblazione extraprocessuale negli istituti

generali, rispettivamente, dell'amnistia e dell'oblazione, quando non

v'è ancora certezza o, comunque, sufficiente chiarezza in ordine ai

predetti istituti.

Dottrina e giurisprudenza, infatti, pur avendo a lungo ed

approfonditamente discusso intorno al concetto (di genere) causa

d'estinzione del reato (entro questo concetto il codice penale

inserisce sia l'amnistia sia l'oblazione) non hanno dedicato complete

indagini su tutte le particolari cause d'estinzione, non

sottolineando a dovere che il codice penale riconduce al concetto "di

genere" le più svariate figure (dall'amnistia alla morte del reo,

alla prescrizione ecc.) sulla base d'una sola nota effettuale, quella

d'estinguere il reato. Il necessario dibattito sul significato di

questa formula (com'è noto, una novità del vigente codice penale)

non esclude l'esame del diverso fondamento, dei diversissimi modi di

funzionamento delle singole cause d'estinzione: anzi, da questo esame

può, invero, pervenire nuova luce proprio intorno al concetto

generale di causa d'estinzione del reato.

Le necessità della "pratica" (il dover offrire risposte alle

ordinanze in esame) richiamano l'attenzione su due specifiche,

particolari cause d'estinzione (l'amnistia e l'oblazione) e in

generale sul "condono edilizio" di cui alla legge n. 47 del 1985,

moderna ed ormai diffusa forma di "clemenza", che mostra, fra

l'altro, come anche l'estinzione del reato di cui all'art. 38,

secondo comma, della precitata legge è da tener distinta, dati i

diversi presupposti, dall'estinzione del reato di cui all'art. 13

della stessa legge.

3. - Il condono edilizio di cui alle norme impugnate non integra

gli estremi dell'istituto dell'amnistia.

L'amnistia (come l'indulto) è, invero, una particolarissima causa

d'estinzione.

Intanto, in ordine ad essa, una legge (il codice penale) prevede

il decreto d'amnistia (ed indulto) come estintivo (si vedrà subito

"di che") senza far riferimento ad alcuna fattispecie concretamente

estintiva. Dal fondamento dell'amnistia (misura di clemenza

generalizzata) deriva un suo specifico modo di funzionare, una

particolare struttura che la diversifica dalle altre cause

d'estinzione. Mentre, in generale, le altre cause (ma si dovrebbero,

poi, distinguere, una per una le "altre" cause) operano, producono

l'estinzione attraverso la mediazione d'un fatto, d'una fattispecie

concreta, l'amnistia produce, direttamente, l'effetto estintivo senza

mediazione fattuale alcuna. Il codice penale, per le altre cause

d'estinzione, di cui agli artt. 150 e segg., indica specificamente i

fatti, le fattispecie, poste in essere le quali, in concreto si

produce l'effetto estintivo (i fatti ad es. della morte del reo, del

decorso del tempo ecc.); per l'amnistia, invece, fa discendere (a

parte l'amnistia c.d. "condizionata", alla quale si accennerà fra

breve) l'effetto estintivo direttamente, senza mediazioni di sorta,

dal decreto d'amnistia, quasi unanimemente riconosciuto di natura

legislativa.

Carattere peculiare dell'amnistia è, infatti, anzitutto quella

d'incidere sulla "punibilità" determinata da alcune norme penali

incriminatrici. Si badi: della "punibilità" che è già effetto

della norma e che, pertanto, ben può essere "estinta" prima ancora

che siano accertati i fatti di reato dai quali "potrebbe conseguire"

l'effettiva punibilità del reo.

Dall'esame delle relazioni tra la disposizione, di parte generale,

di cui all'art. 151 c.p. e le disposizioni incriminatrici di parte

speciale s'evince che il legislatore ordinario, nel determinare,

nelle singole disposizioni incriminatrici, la punibilità (principale

ed accessoria, l'applicabilità delle misure di sicurezza e

l'eventuale responsabilità per le obbligazioni civili per l'ammenda)

dei soggetti realizzatori di alcune fattispecie tipiche, prevede

anche l'eventualità che la stessa punibilità venga estinta da un

(futuro) decreto d'amnistia (ed indulto). L'art. 151 c.p. viene,

pertanto, ad integrare le singole disposizioni incriminatrici: alcune

situazioni effettuali, di punibilità, previste da queste ultime

disposizioni, vengono così a cadere sotto l'eventuale ambito

d'influenza della disposizione integratrice di cui all'art. 151 c.p.,

rimanendo soggette all'eventualità dell'estinzione ad opera d'un

futuro decreto d'amnistia.

Nessuno può fondatamente ritenere d'identificare il decreto

d'amnistia, sol perché incide su alcuni effetti predisposti da norme

incriminatrici, impedendo ai medesimi di permanere in relazione ad

alcuni fatti coperti dal beneficio, con la norma abrogatrice. Non si

può tacere, tuttavia, che il decreto d'amnistia estingue (peraltro

soltanto in relazione a fatti tipici relativi ad un tempo

circoscritto) direttamente, senza mediazioni fattuali, alcuni effetti

determinati da norme incriminatrici precedenti.

Gli effetti estintivi del decreto d'amnistia si diversificano da

quelli prodotti dalla legge abrogatrice non tanto perché

quest'ultima riguarda normalmente il futuro quanto per il rilievo che

la legge abolitiva d'incriminazioni estingue tutti gli effetti

determinati dalla legge incriminatrice: l'amnistia incide, invece,

soltanto sulla punibilità, principale ed "accessoria",

sull'applicabilità delle misure di sicurezza, e sulle obbligazioni

civili per l'ammenda relative ai fatti tipici, commessi in un

circoscritto periodo di tempo, anteriore alla proposta di

delegazione. Gli effetti penali ("e non") determinati dalla legge

incriminatrice permangono, invece, tutti, intatti, in relazione a

tutti i fatti, precedenti e successivi, non rientranti nel periodo

beneficiato.

Incidendo sul "dover essere" della pena (determinato da alcune

norme incriminatrici, per l'ipotesi che si verifichino alcuni fatti

tipicamente indicati) ossia sulla punibilità (astratta) dei fatti

commessi nel periodo di tempo previsto dal relativo decreto,

l'amnistia "propria" opera, sul piano processuale (a parte l'amnistia

c.d. condizionata) anzitutto quale fattispecie costitutiva

dell'obbligo di dichiarare di non doversi procedere, salve ovviamente

le ipotesi di cui all'art. 152 c.p.p. Gli effetti estintivi derivano

dal decreto d'amnistia e non dalla volontà dell'interessato. Ed ogni

"ulteriore" efficacia, sostanziale o processuale del predetto

decreto, discende, quale ulteriore conseguenza, dalla prima, diretta

incidenza del decreto stesso su alcuni effetti determinati dalle

norme incriminatrici.

Ed è per questa incidenza che l'amnistia (impropria) opera anche

dopo la condanna, estinguendo, con le pene accessorie, l'esecuzione

della pena.

Le ordinanze dei Pretori di Pietrasanta e Male' assumono che,

attraverso le disposizioni impugnate, sarebbe stata concessa

un'amnistia sottoposta alla condizione del pagamento d'una somma a

titolo d'oblazione.

Or è ben vero che l'amnistia può essere sottoposta a condizioni

o ad obblighi, secondo la lettera dell'art. 151, quarto comma, c.p.

e, pertanto, anche al pagamento d'una somma di danaro: ma non di

"condizioni" in senso proprio si tratta. La condizione (sospensiva)

infatti, presuppone sempre (essa è, appunto, elemento futuro)

precedenti elementi c.d. essenziali, la produzione, da parte dei

quali, di concreti effetti giuridici è appunto condizionata e,

pertanto, paralizzata dal mancato avveramento della medesima: la

condizione, così, completa e conclude una serie precedente di altri

elementi (c.d. essenziali). Per l'amnistia "propria" tutto ciò non

avviene, non può strutturalmente avvenire: anche quando il decreto

d'amnistia prevede il pagamento d'una somma di danaro come c.d.

condizione (sospensiva) dell'effetto estintivo, tal pagamento non si

trasforma mai in "condizione" in senso tecnico, perché mancano i

precedenti elementi c.d. essenziali. Tant'è vero che, nell'amnistia

propria, non è data neppure la possibilità di previsione di

condizioni risolutive in senso proprio: queste ultime presuppongono,

infatti, già prodotti (in concreto, si badi) da precedenti c.d.

elementi essenziali della fattispecie, effetti giuridici, che vengono

a risolversi poi, ex tunc, attraverso l'avveramento della condizione

risolutiva. Ma ciò non può verificarsi, relativamente all'amnistia,

appunto per la mancanza d'una completa fattispecie che, per le

"altre" cause d'estinzione, di regola, media la produzione

dell'effetto giuridico estintivo. La ragione della regola ora

indicata sta nel rilievo che il decreto d'amnistia, pur condizionato,

determina sempre, autonomamente, l'effetto estintivo: e per tal

motivo non può attribuire ad alcuna fattispecie la virtù

concretamente mediatrice dell'effetto stesso. Anche se l'unica

ragione della concessione del beneficio penale, di cui alle

disposizioni impugnate, fosse il pagamento (oblazione) d'una somma di

danaro da parte dell'autore del reato (fra l'altro le disposizioni

impugnate richiedono il predetto pagamento anche a soggetti diversi

dall'autore del reato) a parte i limiti "esterni" di

costituzionalità delle disposizioni stesse, tutto si sarebbe potuto

ravvisare nelle predette disposizioni meno che la concessione d'una

classica amnistia.

Il discorso si pone diversamente per l'amnistia "impropria"; ma le

disposizioni impugnate non possono certamente, come si chiarirà fra

breve, essere interpretate come concessione d'amnistia "impropria"

(ove questa fosse configurabile anche in mancanza di concessione

d'amnistia "propria").

L'amnistia "propria" può, dunque, ben esser sottoposta a positivi

obblighi (non, dunque, a "condizioni" in senso tecnico) la mancata

esecuzione dei quali non paralizza, tuttavia, alcuna virtù

effettuale di (precedenti temporalmente) elementi essenziali e la cui

esecuzione elimina l'ostacolo che, per volontà dello stesso decreto,

paralizza l'effetto estintivo. Questa diretta produzione dell'effetto

estintivo, da parte del decreto d'amnistia, è ben sottolineata

dall'Avvocatura dello Stato.

Le disposizioni impugnate dai Pretori di Pietrasanta e Male',

prevedono, invece, una complessa e varia fattispecie produttiva di

effetti estintivi, che rende del tutto inavvicinabili le stesse

disposizioni a quelle concessive della classica amnistia ("propria"

od "impropria"). L'equivoco nasce, forse, dall'aver la dottrina

troppo insistito sul rilievo per il quale è l'oblazione ad

estinguere il reato. Per vero, non è l'oblazione, isolatamente, che

ha tal virtù; dagli artt. 31, 35, 38, 39 e 44 della legge in esame

(gli articoli, appunto, impugnati dalle ordinanze innanzi richiamate)

è prevista una complessa fattispecie estintiva, che si compone, per

sintetizzare, anzitutto della domanda di sanatoria e del pagamento

della (prima) rata di cui al primo comma dell'art. 35 (e questi

elementi, per il disposto di cui al primo comma dell'art. 38, già

producono effetti preliminari, la sospensione del processo penale e

di quello per le sanzioni amministrative) dell'intero procedimento

amministrativo, non giurisdizionale, per la sanatoria ed, infine, del

pagamento integrale dell'oblazione. Tal pagamento è, soltanto,

l'ultimo elemento della precitata complessa fattispecie estintiva, la

quale, almeno di regola (salvo, infatti, il caso di opere insanabili)

produce, oltre all'effetto penalmente estintivo, anche l'effetto,

costitutivo, determinato dalla concessione della sanatoria

amministrativa. Una stessa fattispecie viene ad essere, pertanto,

almeno di regola, costitutiva (di effetti amministrativi) ed

estintiva (di effetti penali).

Dalle disposizioni normative impugnate risulta che tutti i

precitati effetti sono unicamente rimessi alla volontà, per quanto

"condizionata" (v. art. 40 e capo I della legge) degli interessati;

questi così divengono, insieme alle competenti autorità

amministrative, fattori determinanti i previsti sviluppi delle

vicende giuridiche sostanziali e processuali. Gli effetti previsti

dalle norme impugnate si producono in concreto non come ulteriori

conseguenze d'una diretta, preliminare estinzione della punibilità

"astratta" di alcune norme incriminatrici di parte speciale, bensì

soltanto a seguito delle manifestazioni di concrete volontà degli

interessati e dell'autorità amministrativa.

D'altra parte, poiché il procedimento penale e quello per le

sanzioni amministrative, ai sensi del primo comma dell'art. 38 della

legge n. 47 del 28 febbraio 1985, vengono sospesi, a seguito della

presentazione della domanda di cui all'art. 31 e dell'attestazione

del versamento della somma di cui al primo comma dell'art. 35 della

stessa legge, non sorge, dalla domanda (di concessione della

sanatoria) e dal precitato pagamento, alcun obbligo, nel giudice,

d'immediata declaratoria di "non doversi procedere": anzi, il

"giudizio" può riprendere ove non si verifichino gli altri

adempimenti, rimessi sempre alla volontà degli interessati.

L'effetto definitivamente impeditivo dell'ulteriore corso del

procedimento penale e quello estintivo dei reati, di cui al secondo

comma dell'art. 38 della legge n. 47 del 1985 (lo stesso comma usa la

locuzione "estinguere i reati", come il codice penale negli artt. 150

e segg., sicché è qui superfluo aggiungere che, ove si ritenga che

l'oblazione in esame costituisca, come "altre" situazioni di

estinzione del reato, causa sopravvenuta di non procedibilità,

l'effetto sostanziale si produrrebbe in conseguenza dell'effetto

processuale) deriva dunque dall'intera "mediatrice" fattispecie sopra

descritta (dal fatto mediatore dell'efficacia estintiva) e non

dall'integrale corresponsione dell'oblazione, determinata, in via

definitiva, dal Sindaco, ai sensi del nono comma dell'art. 35 della

legge in esame, contestualmente al rilascio, di regola, della

concessione od autorizzazione in sanatoria.

Né il "condono" di cui alle disposizioni impugnate può esser

inquadrato fra le cause d'estinzione della pena: quest'ultima, ai

sensi delle predette disposizioni, non può essere concretamente

irrogata; conseguentemente non può "estinguersi" ciò che non è

sorto, cioè una pena non concretamente inflitta. Anzi, a questo

proposito, va sottolineato che significativo è che le norme

impugnate, mentre consentono l'applicazione del beneficio ivi

previsto durante il procedimento penale, prima della decisione

definitiva di merito (e "singolare" è che, tuttavia, come si è

notato, il giudice non può "chiudere" ipso iure il processo ma deve

attendere il versamento, nel termine stabilito dalla legge,

dell'integrale oblazione che, come si è visto, è, almeno di regola,

determinata contemporaneamente alla concessione od autorizzazione in

sanatoria) dopo la definitiva condanna il "condono" in discussione

opera in maniera quasi opposta all'amnistia impropria: quest'ultima

fa cessare l'esecuzione delle pene principali ed accessorie ma non

incide, di regola, sugli "effetti penali" della condanna mentre il

"condono" in esame non interferisce sull'esecuzione delle predette

pene e, tuttavia, incide su alcuni "effetti penali": ai sensi del

terzo comma dell'art. 38 della legge n. 47 del 1985, infatti, non si

tien conto della condanna ai fini dell'applicazione della recidiva e

della sospensione condizionale della pena, "fatta menzione della

oblazione nel casellario giudiziale" dell'autore del reato.

V'è anche da escludere che il "condono" di cui agli artt. 31 e

segg. della legge in esame possa esser ricondotto ad una delle

"altre" tipiche, ex art. 150 e segg. c.p., cause d'estinzione del

reato: le particolarità, notevolissime, del predetto condono non

consentono, infatti, d'inquadrarlo ad es. nell'oblazione di cui agli

artt. 162 e 162- bis c.p. A parte ogni discussione su quest'ultima,

non da pochi Autori considerata, essa stessa, una grave anomalia nel

sistema, è ben vero che il "condono" penale in esame opera, a

differenza dell'amnistia, esclusivamente a seguito della

realizzazione della fattispecie estintiva più volte indicata: ma

l'oblazione di cui agli artt. 162 e 162- bis c.p., commisurata (terza

parte o metà del massimo) all'ammenda stabilita dalla legge per la

"contravvenzione" commessa, equivale ad una, per così dire,

anticipata esecuzione della pena pecuniaria. Di tal che, a parte

altri rilievi in ordine alla necessità del pagamento dell'ammenda,

di cui agli artt. 162 e 162- bis c.p., entro ben precisi termini

processuali (prima dell'apertura del dibattimento ovvero prima del

decreto di condanna) ed anche non tenendo presenti le "vecchie" tesi

per le quali la stessa oblazione "trasformerebbe" l'illecito penale

in illecito amministrativo, l'esame del fondamento della causa

d'estinzione di cui agli artt. 162 e 162- bis c.p., approfondita

nella sua specificità, dimostra agevolmente che ben poco essa ha a

che vedere con la causa d'estinzione di cui alle norme impugnate, con

l'uso cioè, da parte del legislatore ordinario, della punibilità,

considerata distinta ed autonoma dal reato, quale mezzo per

"orientare" condotte susseguenti all'illecito sotto il miraggio del

premio dell'estinzione del reato. Le finalità del condono penale in

esame hanno conseguentemente anche ben poco a che vedere con il

generale istituto della conciliazione amministrativa.

4. - Il "condono edilizio", di cui agli artt. 31 e segg. della

legge n. 47 del 1985, non può esser ricondotto ai tradizionali

(forse arcaici) istituti di clemenza o, comunque, estintivi del

reato, perché possiede una propria, particolare ragion d'essere e

così una propria fisionomia: esso va studiato a sé, singolarmente,

a prescindere da ogni formalistico, inattuale avvicinamento a vecchie

formule o ad antichi istituti.

Il condono penale in esame presuppone, sistematicamente, una netta

distinzione, se non una separazione, tra reato e punibilità. Da

sempre, è vero, le ipotesi delle cause, successive alla commissione

del fatto di reato, d'esclusione della punibilità hanno costituito

oggetto di radicali, profondi quanto irrisolti dubbi. Si trattava,

tuttavia, di dubbi dommatici: non si riusciva a "sistemare" la

punibilità come categoria autonoma, dato il presupposto che la

medesima era necessaria, immediata, diretta conseguenza della

commissione del reato. Vero è che il legislatore moderno,

repentinamente destando la dottrina e la giurisprudenza (non dal

"sonno" ma) da sogni dommatici, non solo dà per scontato che la

"punibilità" abbia una "consistenza" autonoma, un valore autonomo,

rispetto al reato ma dimostra che la medesima può essere usata per

ottenere dall'autore dell'illecito prestazioni "utili" a fini spesso

estranei alla tutela del bene "offeso" dal reato. Facendo balenare

all'autore dell'illecito, punibile, l'esclusione od attenuazione

della punibilità, il legislatore "orienta", "dirige" la condotta del

reo susseguente al reato al raggiungimento di fini dallo stesso

legislatore "desiderati".

Or qui non s'intende in alcun modo entrare nel merito politico

d'un siffatto orientamento legislativo. A parte quanto si dirà fra

poco sui limiti costituzionali dal potere di clemenza, qui le

precedenti notazioni valgono soltanto a chiarire il fondamento ed il

particolare meccanismo operativo del "condono (penale) edilizio", di

cui alle norme impugnate, al fine di scegliere, quanto più possibile

in maniera consapevole, l'"etichetta" da "imprimere" allo stesso

condono.

Il legislatore del 1985, nel tentativo di porre ordine

nell'intricata, farraginosa materia dell'edilizia, preso atto

dell'illegalità di massa in tale materia verificatasi, ha inteso

"chiudere" un passato illegale: ed ha ritenuto, con valutazioni

insindacabili in questa sede, d'indurre (attraverso la previsione

delle sanzioni di cui agli artt. 40 e del capo I) autori (e non) di

violazioni edilizie a chiedere la concessione in sanatoria relativa

ad opere realizzate abusivamente. La predetta domanda, costituente in

certo modo "autodenuncia", è indubbiamente utile, almeno, data la

precedente illegalità di massa, a fini di chiarezza catastale,

tributaria ecc. Sarebbe contraddittorio, pertanto, "punire" coloro

che hanno proposto la predetta domanda: usando, dunque, della

"punibilità" in maniera autonoma, svincolata dalle relazioni con il

reato commesso, il legislatore del 1985 dispone l'"estinzione" dei

reati di cui al secondo comma dell'art. 38 della legge in esame, in

conseguenza degli atti e procedimenti di cui alla preindicata

fattispecie estintiva. Finalità economico-finanziarie non sono certo

estranee alle disposizioni in discussione, tenuto conto del

predisposto meccanismo d'estinzione e del fatto che l'oblazione va

corrisposta anche nelle ipotesi in cui le opere non sono sanabili. Ma

tali disposizioni vanno riguardate (si ripete: a parte i "limiti" del

potere di clemenza) nella loro oggettiva tutela di oggettivi valori.

A differenza dell'estinzione di cui all'art. 13, nella quale si

profila una fattispecie estintiva che contiene in sé tutta intera la

fattispecie costitutiva della sanatoria amministrativa ed insieme

l'effetto (concessione della sanatoria) il fondamento sostanziale

dell'estinzione di cui all'art. 38, secondo comma, della legge n. 47

del 1985, va ricercato nella valutazione "positiva" che l'ordinamento

compie dei comportamenti del reo, successivi al reato ("autodenuncia"

attraverso la richiesta di sanatoria, pagamento dell'oblazione ecc.)

che inducono a credere ad un sia pur parziale "ritorno", anche se non

del tutto spontaneo, dell'agente alla "normalità". Tal fondamento

molto s'avvicina a quello delle comuni cause sopravvenute di non

punibilità (per chi le ammetta e sempre che i casi riportati sotto

quella sigla non siano configurati come speciali cause d'estinzione

del reato). Poiché, tuttavia, non può assumersi che sia

concretamente sorta la punibilità, non risultando essa accertata né

con sentenza né, almeno di regola, durante il procedimento penale, e

neppure risultando accertati i presupposti extrapenali del suo

"sorgere", durante il procedimento per l'inflizione delle sanzioni

amministrative (la domanda di sanatoria delle opere abusive, infatti,

sospende entrambi i procedimenti) sembra dubbio poter dichiarare

"estinta", appunto perché non trattasi di amnistia propria, una

punibilità che ancora non è accertato sia concretamente sorta.

Pertanto, fermo rimanendo il sostanziale fondamento al quale si è

accennato, il condono penale in esame, dal punto di vista del suo

meccanismo operativo, è un'ipotesi di causa d'improcedibilità

sopravvenuta, tenuto conto che il giudice penale, a seguito della

verificazione della fattispecie estintiva di cui agli articoli

impugnati, è tenuto a concludere il processo con sentenza di "non

doversi procedere" per estinzione del reato (formale usuale)

essendogli inibito entrare in valutazioni di merito in ordine alla

fattispecie estintiva e tantomeno concludere il processo con sentenza

di merito.

Può non risultare soddisfacente la formula processuale ma, nel

caso in esame, è l'unica "preferibile", pur dovendosi tener conto di

tutte le precedenti osservazioni sul fondamento sostanziale della

causa d'estinzione qui in discussione. Autorevole dottrina, peraltro,

riconduce tutte le cause d'estinzione del reato (di cui agli artt.

150 e segg.) alla categoria delle cause sopravvenute

d'improcedibilità dell'azione penale: pertanto, perché non si creda

che, riconducendo al "genere" causa d'estinzione del reato anche la

particolare causa d'estinzione di cui al secondo comma dell'art. 38

della legge in esame, non si operi che un "rinvio", del tutto

formale, al "genere", senza precisazioni in ordine alla "specie", va

qui aggiunto e sottolineato che l'"estinzione" di cui al precitato

art. 38 si differenzia nettamente dalle "altre" cause d'estinzione di

cui agli artt. 150 e segg., ed in particolare dall'amnistia, sulla

cui natura di causa d'estinzione della punibilità derivante dalla

norma penale incriminatrice si è prima insistito. In ogni caso, nel

richiamare quanto innanzi precisato in ordine all'imprescindibile

necessità dello studio delle singole, particolari cause d'estinzione

(non solo di quelle "raggruppate" dal codice penale negli artt. 150 e

segg.) va ancora sottolineato che il ricondurre ai concetti generali,

di natura effettuale, di causa d'estinzione del reato, della pena,

della punibilità (astratta o concreta) od a quelli, anch'essi

generali, di non punibilità sopravvenuta ed anche, di sopravvenuta

non procedibilità ecc., non vale a chiarire né il fondamento né il

meccanismo operativo delle singole ipotesi (c.d. estintive) e,

conseguentemente, non vale a chiarire adeguatamente, in ordine alle

diverse cause, le particolarità dello (stesso) effetto (ad esempio

l'oggetto di quest'ultimo, cosa, particolarmente, si "estingua",

l'estensione ai compartecipi dell'effetto stesso, e via dicendo).

L'inconfondibilità, l'atipicità, il meccanismo, davvero inedito,

d'operatività del condono "penale" di cui agli articoli impugnati,

descritto in precedenza, valgono, ben più della sigla "causa

sopravvenuta di non procedibilità", a chiarire fondamento, struttura

ed effetti del condono stesso.

5. - A questo punto la Corte, essendo stato fatto riferimento

anche all'art. 3 Cost., non può esimersi dal considerare, sia pur

sommariamente, sotto questo profilo, il problema dei vincoli

costituzionali al potere di clemenza, in generale, ed in particolare

al limite dell'uso della punibilità, svincolata dal reato, per

ottenere dall'autore del medesimo comportamenti utili a fini diversi

da quelli relativi alla tutela del bene "offeso" dal reato.

Di recente, il tema è stato prospettato con specifico riferimento

all'amnistia, notoriamente contrastante con i fini di prevenzione

perseguiti in sede penale. Poiché l'amnistia costituisce una deroga

al principio d'efficacia generale della legge penale si è sostenuto

che la medesima debba essere emanata nelle sole ipotesi compatibili

con criteri di ragionevolezza sostanziale.

Or il tema, riferito esclusivamente all'amnistia, non atterrebbe a

questa sede. Ma, ove si facesse riferimento ad un concetto generale

di "misura di clemenza", entro il quale s'inserisca, oltre ai recenti

condoni (previdenziale e tributario) anche quello edilizio, di cui

agli artt. 31 e segg. della legge n. 47 del 1985, il tema stesso

atterrebbe anche a questa sede. Va, infatti, sottolineato che la

predetta legge, pur non potendosi ritenere, nelle disposizioni

impugnate dalle ordinanze in esame, implicante la concessione della

tipica figura dell'amnistia, di cui all'art. 151 c.p., costituisce

senza dubbio "specie" d'una generale nozione di "misura di clemenza".

Ma c'è di più. Lo "Stato sociale", aumentando notevolmente la

sua "incidenza" in vari campi d'attività, ripone fiducia, forse

eccessiva, nella funzione deterrente e d'"orientamento culturale"

della sanzione penale e finisce così con l'aggiungere a divieti

contenutisticamente riferiti alle più svariate materie (appunto

previdenziali, tributarie, ecc.) la sanzione penale. Si produce così

un aumento delle sanzioni penali (a ciò si deve anche il troppo

frequente ricorso, anche dopo l'entrata in vigore della Costituzione,

a misure "clemenziali": almeno nelle intenzioni dei Costituenti

doveva, invece, essere ridotta la frequenza dell'emanazione di

provvedimenti di clemenza); il sistema penale, anziché essere tutela

di pochi, fondamentali beni, costituzionalmente rilevanti, diviene,

sia pur seguendo i mutamenti della realtà sociale, quasi "soltanto"

od "ulteriormente" sanzionatorio di precetti (non sempre di notevole

importanza) relativi alle più diverse materie. Con la conseguenza

che il legislatore, allorché intende modificare la disciplina di

queste ultime (ad es., dopo periodi d'illegalità di massa) è quasi

necessitato, nel "cancellare" il passato, ad incidere sulle sanzioni

penali poste a rafforzamento delle sanzioni extrapenali. I vari

"moderni" condoni non integrano, certo, per i loro fini, per i loro

del tutto inediti meccanismi di funzionamento, la tipica,

tradizionale amnistia ma costituiscono alcune delle moderne forme

d'esercizio della generale "potestà" di clemenza dello Stato. E,

dunque, anche nei confronti dei condoni in discussione va posto il

problema dei limiti costituzionali all'esercizio di tale potestà.

Tutte le volte in cui si rompe il nesso costante tra reato e

punibilità e quest'ultima viene utilizzata per fini estranei a

quelli relativi alla difesa dei beni tutelati attraverso

l'incriminazione penale, tale uso, nell'incidere negativamente sul

principio di uguaglianza ex art. 3 Cost., deve trovare la sua

"giustificazione" nel quadro costituzionale che determina il

fondamento ed i limiti dell'intervento punitivo dello Stato.

La "non punibilità" o la "non procedibilità", dovuta a

situazioni successive al commesso reato (il condono penale, di cui

alle disposizioni impugnate dall' ordinanza del Pretore di

Pietrasanta, è stato qui, appunto, ritenuto causa personale,

sopravvenuta, di "non procedibilità") deve comunque essere valutata

in funzione delle finalità "proprie" della pena: ove l'estinzione

della punibilità irrazionalmente contrastasse con tali finalità,

ove risultasse variante arbitraria, tale, come è stato esattamente

sottolineato, da svilire il senso stesso della comminatoria edittale

e della punizione, non potrebbe considerarsi costituzionalmente

legittima.

Per le predette ragioni questa Corte, con sentenza n. 36 del 19

febbraio 1986, pur ribadendo di non poter entrare nel merito della

valutazione politica in base alla quale era stata emanata una misura

di clemenza (si trattava, in quella sede, d'amnistia) ribadito ancora

una volta il carattere eccezionale dell'amnistia e la necessità di

contenere, nei più ristretti limiti, l'esercizio della relativa

potestà, sottolineava che detti limiti vanno ancor più richiamati

quando l'effetto estintivo debba spiegarsi nei confronti di reati

che, direttamente od indirettamente, violano precetti,

costituzionalmente sanciti, posti a tutela di fondamentali esigenze

della comunità.

Le predette considerazioni vanno ripetute e ribadite anche nei

confronti dei moderni condoni, e, in particolare, del "condono

penale" di cui agli artt. 31 e segg. della legge n. 47 del 1985. La

"non punibilità" e la "non procedibilità", di cui ai moderni

condoni penali, specie quando "cancellano" reati lesivi di beni

fondamentali della comunità, va usata negli stretti limiti

consentiti dal sistema costituzionale; quest'ultimo precisa (ed in

maniera non generica) fondamento, finalità e limiti dell'intervento

punitivo dello Stato. Contraddire, vanificare, sia pur

temporaneamente, le "ragioni prime" della "punibilità", attraverso

l'esercizio arbitrario della "non punibilità", equivale non soltanto

a violare l'art. 3 Cost. ma ad alterare, con il principio

dell'obbligatorietà della pena, l'intero "volto" del sistema

costituzionale in materia penale.

6. - Alla verifica del rispetto, da parte delle norme impugnate,

dei vincoli "esterni" posti dalla Costituzione al potere di clemenza

si è accennato in precedenza. Il legislatore, con la legge citata,

ha inteso chiudere un passato d'illegalità di massa, alla quale

aveva anche contribuito la non sempre perfetta efficienza delle

competenti autorità amministrative ed ha mirato a porre "sicure"

basi normative per la repressione futura di fatti che violano

fondamentali esigenze sottese al governo del territorio, come la

sicurezza dell'esercizio dell'iniziativa economica privata, il suo

coordinamento a fini sociali (art. 41, secondo e terzo comma, Cost.)

la funzione sociale della proprietà (art. 42, secondo comma, Cost.)

la tutela del paesaggio e del patrimonio storico ed artistico (art.

9, secondo comma, Cost.) ecc. E questi beni, secondo la

discrezionale, ed incensurabile in questa sede, valutazione del

legislatore del 1985, non potevano esser validamente difesi per il

futuro se non attraverso la "cancellazione" del notevole, ingombrante

"carico pendente" relativo alle passate illegalità di massa.

D'altra parte, se è vero che, per le disposizioni impugnate,

l'effettiva concessione della sanatoria amministrativa non è

antecedente necessario dell'estinzione dei reati di cui all'art. 38,

secondo comma, della legge n. 47 del 1985, è anche vero che il

procedimento penale viene sospeso, ai sensi del primo comma dello

stesso articolo, in base alla sola domanda di autorizzazione o

concessione in sanatoria e l'importo definitivo dell'oblazione viene

determinato dal Sindaco nel momento stesso in cui concede la

sanatoria. Pertanto (tranne le ipotesi di opere abusive insanabili)

l'estinzione dei reati in discussione, pur non essendo subordinata

(come invece avviene per l'art. 22, terzo comma, della legge in

esame) al rilascio della concessione in sanatoria, diviene, tuttavia,

operativa, di regola, contemporaneamente al rilascio della citata

concessione; uno stesso versamento normalmente integra l'ultimo

elemento d'una fattispecie che è insieme costitutiva in ordine

all'effetto - concessione della sanatoria ed estintiva in ordine ai

reati in esame. Sicché, contemporaneamente, di regola, mentre il

Sindaco dichiara non più "attuale" la sanzione amministrativa, il

giudice dichiara non più "attuale" la sanzione penale. Il che

(tenuto conto della normale "costruzione" dei predetti reati sulla

base della sola illiceità extrapenale) se non vale a subordinare la

"non punibilità" dei reati stessi alla "cancellazione"

dell'illiceità extrapenale, vale almeno a spiegare le ragioni

sostanziali per le quali il legislatore ritiene "non (più) punibili"

i reati in discussione.

7. - Le precedenti considerazioni rendono incondividibili anche le

altre, specifiche osservazioni proposte dalle citate ordinanze dei

Pretori di Pietrasanta e Male'.

In questa sede è sufficiente aver escluso che il condono penale

edilizio, di cui agli impugnati articoli della legge n. 47 del 1985,

costituisca amnistia: fra l'altro il condono penale in esame viene

definito, da alcune ordinanze di rimessione, "anomala amnistia" senza

chiarire perché, malgrado le "anomalie", il predetto condono

costituisca, comunque, pur sempre, amnistia; né i rilievi per i

quali lo stesso condono non è da inquadrarsi nell'istituto

dell'oblazione o della conciliazione amministrativa valgono a

dimostrare la natura di amnistia del medesimo.

L'osservazione secondo la quale la legge in esame, negli articoli

impugnati, non distingue tra abusi solo "formali" ed abusi

"sostanziali" contrastanti con gli strumenti urbanistici (come,

invece, fa all'art. 13 della legge) va disattesa ricordando che il

legislatore, appunto allo scopo di riordinare, per il futuro,

l'intera materia, ricorre, per il passato da definitivamente

"superare", alla procedura di cui agli artt. 31 e segg. Va, dunque,

tenuto nettamente distinto, nella legge in esame, ciò che attiene al

futuro, nel quale, appunto, il legislatore, nel riordinare la

materia, non ammette in alcun modo sanatorie per le opere

contrastanti con gli strumenti urbanistici, da ciò che riguarda il

passato; le sanatorie relative ad opere realizzate entro il 1°

ottobre 1983 vengono concesse al fine di chiudere definitivamente un

tempo di abuso di massa (anche per violazioni non comprese nelle

"future" sanatorie). Le prime sanatorie non sono, peraltro,

irragionevolmente estese a tutte le violazioni edilizie realizzate

entro il predetto termine, come testimoniano gli artt. 33 e 39 della

legge.

Né maggior pregio ha il rilievo secondo il quale, poiché gli

effetti estintivi dell'oblazione de qua sono disposti esclusivamente

in favore di colui che versa la somma di danaro appunto a titolo

d'oblazione e non di eventuali compartecipi della stessa "violazione

edilizia" (che non mettano in moto la procedura di sanatoria di cui

agli articoli impugnati) la sanatoria in discussione non

costituirebbe una "vera e propria" sanatoria, del tipo previsto

dall'art. 13 della legge in esame, non determinando essa

automaticamente il rientro nella legalità delle opere abusive.

Va, intanto, ancora una volta ribadito che le disposizioni della

legge n. 47 del 1985 relative al futuro (es. art. 13) e quelle della

stessa legge relative al passato (es. sanatoria per gli abusi

verificatisi entro il 1° ottobre 1983) vanno tra loro qui confrontate

soltanto ai fini della rilevazione di eventuali illegittimità

costituzionali e non per sottolinearne le diversità: queste,

infatti, sono "scontate", essendo le prime disposizioni determinate

dall'esigenza di riordinare definitivamente l'intera materia e le

seconde dalla necessità di chiudere (appunto per consentire un

altrimenti impossibile riordino della materia) un passato (relativo

all'assetto urbanistico del territorio) che la pubblica

amministrazione non era stata sempre in grado di controllare. Ma, di

più, anche per rispondere all'altra obiezione, secondo la quale,

poiché, ex art. 39 della legge n. 47 del 1985, è prevista

l'estinzione dei reati contravvenzionali anche quando l'abuso

edilizio è insanabile (e ciò "maschererebbe" la concessione, con le

norme impugnate, d'un vero e proprio provvedimento d'amnistia) va qui

ancora una volta sottolineato che, per quanto riguarda il passato, la

legge in esame intende per un verso, sotto il profilo amministrativo,

consentire le sanatorie (fin dove possibili) degli abusi commessi

entro la data del 1° ottobre 1983 e per altro verso, sotto il profilo

penale, consentire l'estinzione dei reati contravvenzionali

realizzati in occasione di tali abusi; tentando, in ogni caso, anche

attraverso uno stimolo all'autodenuncia delle illegittime costruzioni

e delle connesse violazioni penali, la regolarizzazione (fin dove

possibile) dell'assetto del territorio. Ove il legislatore, per le

opere non suscettive di sanatoria, non consentisse l'estinzione,

autonoma, dei reati connessi alla costruzione delle stesse opere, non

stimolerebbe, convenientemente, la denuncia delle opere abusive non

amministrativamente sanabili. D'altra parte, una volta "stimolate" le

private "denunce" (anche a mezzo delle minacciate sanzioni di cui

all'art. 40 della legge in esame) non può il legislatore lasciare

"intatte" le sanzioni penali connesse alle irregolarità delle opere

"non sanabili", così... "premiando" le "autodenunce" di queste

ultime.

8. - Né dalle disposizioni impugnate risultano violati gli artt.

3, 25, primo comma, e 101, secondo comma, Cost.

Controlli e riscontri probatori sono ampiamente ammessi, in sede

amministrativa, dall'art. 35 della legge n. 47 del 1985. La domanda,

di cui allo stesso articolo, deve essere corredata di ampia

documentazione probatoria nonché dalla prova dell'eseguito

versamento dell'oblazione, nella misura intera stabilita in base

all'apposita tabella o di un terzo della medesima. Sicché, ai

competenti organi comunali è dato verificare, immediatamente, la

veridicità della domanda e della documentazione allegata. Né va

dimenticato che, ai sensi del tredicesimo comma dell'art. 35 della

legge in esame, è escluso che del silenzio-assenso

dell'amministrazione possano giovarsi le opere "non sanabili" ex art.

33.

Sul piano giurisdizionale, mentre va fatto rinvio all'undicesimo

comma dell'art. 35 della legge in esame (che demanda ai Tribunali

amministrativi regionali, che possono disporre anche dei mezzi di

prova previsti dall'art. 16 della legge 28 gennaio 1977, n. 10, le

controversie relative all'oblazione) va sottolineato che il giudice

penale, al fine della pronuncia della sentenza di non doversi

procedere, è tenuto a svolgere, in via incidentale, adeguati

accertamenti in ordine ai requisiti del fatto estintivo.

La declaratoria d'estinzione del reato, va ancora ribadito,

discende dalla realizzazione dell'intera fattispecie estintiva, il

cui ultimo elemento è il pagamento della (intera) oblazione di cui

al secondo comma dell'art. 38: è questa, e non gli accertamenti di

merito dell'autorità amministrativa relativi alla sanatoria delle

opere abusive, che conclude la fattispecie estintiva del reato:

sicché, né il cittadino viene sottratto al suo giudice naturale né

il giudice penale viene vincolato alle decisioni di merito assunte,

in ordine alla sanatoria delle opere abusive, dall'autorità

amministrativa. Tant'è vero che quest'ultima ben può rifiutare la

sanatoria dell'opera abusiva (appunto non sanabile) ma il giudice

penale ugualmente deve, svolti gli opportuni accertamenti in ordine

al pagamento dell'intero ammontare dell'oblazione, pronunciare

sentenza di non doversi procedere per avvenuta oblazione. L'ipotesi,

poi, d'affidare al giudice penale tutti gli accertamenti relativi

alla sanatoria "amministrativa" condurrebbe a consentire, al giudice

penale, la sottrazione di competenze (governo del territorio)

costituzionalmente attribuite ad altri poteri dello Stato.

Inconsistente è, infine, il rilievo per il quale le norme

impugnate violerebbero l'art. 3 Cost.: lederebbe il principio

d'uguaglianza il fatto che, mentre, ai sensi dell'art. 39, per le

opere che non possono conseguire la sanatoria, il solo pagamento

dell'oblazione è sufficiente ad estinguere i reati di cui all'art.

38, per le opere sanabili, al fine d'ottenere la sanatoria e

l'estinzione degli stessi reati, oltre al pagamento dell'oblazione,

sono dovuti anche gli oneri di concessione. È appena il caso di

rilevare che le ora indicate "posizioni" non sono affatto comparabili

giacché il titolare dell'opera sanabile, attraverso il pagamento

degli oneri di concessione, ottiene la piena disponibilità del bene

(oltre a godere, a seguito del pagamento dell'oblazione,

dell'estinzione del reato edilizio) mentre il titolare dell'opera

insanabile, pur fruendo del beneficio dell'estinzione del reato, non

può sottrarre il bene abusivamente realizzato alle conseguenze a lui

sfavorevoli previste dal capo I della stessa legge.

9. - Le ordinanze emesse dal Pretore di Palmi il 20 marzo 1985

(Reg. ord. n. 567/85) ed il 17 maggio 1985 (Reg. ord. n. 565/85)

l'ordinanza del Pretore di Bagnara Calabra del 17 aprile 1986 (Reg.

ord. 433/86) (quest'ultima sotto un diverso profilo e partendo da un

diverso presupposto) e quella del Pretore di Vittoria dell'8 ottobre

1986 (Reg. ord. 842/86) sollevano, in riferimento all'art. 3 Cost.,

eccezioni di legittimità costituzionale degli artt. 38, primo e

terzo comma e 44 della legge n. 47 del 1985, nella parte in cui non

prevedono la sospensione dell'esecuzione della pena a favore dei

richiedenti la concessione in sanatoria, già condannati con sentenza

definitiva in data antecedente all'entrata in vigore della legge n.

47 del 1985, i quali, trovandosi nelle condizioni previste dall'art.

31 della stessa legge, presentino domanda di sanatoria, entro il

termine perentorio di legge, accompagnata dall'attestazione del

versamento delle somme di cui al primo comma dell'art. 35.

Le due citate ordinanze del Pretore di Palmi vanno dichiarate

inammissibili in quanto, non risultando la volontà del condannato

d'avvalersi del condono edilizio di cui alla legge n. 47 del 1985,

manca ogni motivazione sulla rilevanza, nel procedimento a quo, della

sollevata questione di legittimità costituzionale.

La questione sollevata dalla ricordata ordinanza del Pretore di

Vittoria, esaminata nel merito, va dichiarata non fondata.

Corretta appare l'interpretazione che il Pretore dà dei primi

commi dell'art. 38, anche con riferimento all'art. 44 della legge in

discussione, in ordine all'esclusione degli effetti estintivi

dell'esecuzione della pena, comminata a seguito di condanna

definitiva pronunciata prima dell'entrata in vigore della legge in

esame. Nulla, in proposito, esplicitamente la stessa legge dichiara:

e non si può, certo, ricavare una misura eccezionale d'estinzione

della pena da una "implicita" volontà legislativa. Vero è che non

solo mancano, nella legge in discussione, disposizioni dalle quali si

possa, sia pur implicitamente, desumere una volontà di comprendere

negli effetti estintivi, connessi all'oblazione di cui al secondo

comma dell'art. 38, anche l'esecuzione della pena ma esistono,

invece, chiarissimi segni dai quali risulta la prova contraria. La

formulazione letterale del terzo comma dell'art. 38,

l'interpretazione logica di tutto intero lo stesso articolo nonché

il confronto con l'art. 44, sono, in proposito, elementi d'indubbio

rilievo. Intanto l'amnistia fa cessare l'esecuzione della pena

(quando, s'intende, interviene a condanna definitiva pronunciata) in

quanto estingue, come si è notato innanzi, in radice, la punibilità

principale (accessoria ecc.) nascente dalle norme penali

incriminatrici, che prevedono i fatti coperti dal beneficio: esclusa,

dal decreto d'amnistia, l'ulteriore permanenza (sempre e solo,

ovviamente, in relazione ai fatti coperti dal beneficio) della

"possibilità giuridica" d'applicare la pena, nelle ipotesi in cui il

predetto decreto interviene durante il procedimento, non si può

ulteriormente "procedere" mentre, nelle ipotesi nelle quali lo stesso

decreto interviene a condanna definitiva pronunciata, l'effetto

estintivo non può non investire l'esecuzione delle pene principali,

accessorie ecc.

Il legislatore del 1985 non ha scelto, per la concessione del

condono edilizio, lo si è ribadito più volte, la strada

dell'amnistia: coerentemente ed in ossequio ai principi generali, ha

"bloccato" gli effetti estintivi del condono "dinanzi" alla sentenza

definitiva di condanna. Il legislatore ordinario avrebbe anche potuto

diversamente disporre; ma (a parte il rilievo per il quale, in tal

caso, avrebbe avvicinato il condono all'amnistia, con le inevitabili

conseguenze in ordine al processo di formazione del provvedimento di

clemenza) avrebbe dovuto esplicitamente dichiararlo: e ciò non ha

fatto.

In conclusione, non può ritenersi "irrazionale" il non aver

previsto, a favore dei richiedenti la concessione in sanatoria già

condannati con sentenza definitiva, l'estinzione dell'esecuzione

della pena.

D'altro canto, situazioni diverse sono, certamente, quelle nelle

quali si trovano da una parte i soggetti imputati, durante il

procedimento penale e dall'altra i soggetti condannati, a seguito di

sentenza definitiva: le predette situazioni ben possono, pertanto,

esser diversamente disciplinate dalla legge.

Va, da ultimo, ricordato che il disposto di cui al terzo comma

dell'art. 38 della legge n. 47 del 1985 (per il quale, annotato nel

casellario giudiziale del condannato con sentenza definitiva il

versamento dell'oblazione, della condanna non si tien conto ai fini

dell'applicazione della recidiva e della sospensione condizionale

della pena) è dovuto ad una considerazione attinente alla condotta

sopravvenuta del condannato (che nulla ha a che vedere con

l'esecuzione della pena principale ecc.); lo stesso condannato,

avendo chiesto la sanatoria dell'opera abusiva ed avendo corrisposto

l'oblazione, rende, fra l'altro, possibile il raggiungimento dei fini

di chiarezza catastale, fiscale ecc., anche in vista dei quali è

stata emanata la legge n. 47 del 1985. In tal modo vengono, fra

l'altro, equilibrati svantaggi e vantaggi delle due diverse, ed

incomparabili, situazioni dei soggetti (richiedenti la concessione in

sanatoria, in regola col pagamento dell'oblazione) "non ancora"

condannati e già condannati: questi ultimi non ottengono la

cessazione dell'esecuzione della pena ma godono dei benefici di cui

al terzo comma dell'art. 38 della legge in esame e possono ottenere

la sanatoria dell'opera posta in essere nello svolgimento di

attività penalmente illecita.

Quanto rilevato in ordine alla non incidenza del condono

sull'esecuzione della pena, inflitta con sentenza definitiva, vale a

far ritenere non fondata anche la questione sollevata dal Pretore di

Bagnara Calabra basata, appunto, sull'erroneo presupposto

dell'estinzione, a seguito di condono, dell'esecuzione della pena.

10. - Il Tribunale di Lucera con ordinanza del 2 luglio 1985 (Reg.

ord. n. 694/85) e il Pretore di Trentola con ordinanza del 30 ottobre

1986 (Reg. ord. n. 843/86) impugnano gli artt. 31, 34, 35, 38 e 44

della legge n. 47 del 1985, in riferimento all'art. 3 Cost., nella

parte in cui prevedono che il reato di lottizzazione abusiva, di cui

all'art. 17 della legge 28 gennaio 1977, n. 10, come modificato

dall'art. 20 della legge n. 47 del 1985, sia estinguibile soltanto

nell'ipotesi di realizzazione di opere e non anche nel caso di c.d.

lottizzazione abusiva negoziale, caratterizzata dal solo

frazionamento e vendita di lotti, che pure rappresenta, nel

significato criminoso, un quid minus rispetto all'ipotesi di

lottizzazione abusiva con opere e che viola lo stesso bene tutelato

attraverso l'incriminazione di quest'ultima.

Va preliminarmente rilevato che l'art. 18, primo comma, della

legge n. 47 del 1985 offre una nuova determinazione tipica della

lottizzazione abusiva, alla stregua della quale la lottizzazione c.d.

negoziale postula l'esistenza di alcune condizioni oggettive che

vanno al di là della pura e semplice vendita od atto equiparato: i

lotti, previsti negli atti negoziali, per le loro caratteristiche,

quali la dimensione in relazione alla natura del terreno ed alla sua

destinazione secondo gli strumenti urbanistici, il numero,

l'ubicazione o l'eventuale previsione di opere di urbanizzazione ed

in rapporto ad elementi riferiti agli acquirenti, devono denunciare

in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio.

Tenuto conto di questa nuova disciplina legislativa, i rimettenti

avrebbero dovuto, almeno sommariamente, indicare gli elementi delle

fattispecie concrete, al fine di stabilire se esse integrino anche i

requisiti oggettivi tipici indicati nell'art. 18, primo comma, della

legge in esame.

Nulla, in proposito, dichiarando le ordinanze di rimessione, non

è, allo stato, possibile stabilire se ai casi di specie sia oppur no

applicabile la nuova disciplina normativa "più favorevole al reo":

soltanto nel caso d'impossibilità d'applicazione, alla specie, della

nuova disciplina, le sollevate questioni diverrebbero, infatti,

rilevanti.

Mancando idonea motivazione sulla rilevanza, le dette questioni

vanno dichiarate inammissibili.

11. - Attenta considerazione merita l'ordinanza emessa il 14

ottobre 1985 dal Pretore di Roma (Reg. ord. n. 888/85) con la quale

viene proposta questione di legittimità costituzionale dell'art. 38,

quinto comma, della legge 28 febbraio 1985, n. 47 nella parte in cui

non comprende tra i soggetti legittimati a presentare domanda

d'oblazione i concorrenti nel reato di cui all'art. 17 della legge 28

gennaio 1977, n. 10: e ciò in riferimento all'art. 3 Cost.

Va, intanto, osservato che durante i lavori preparatori della legge

n. 47 del 1985 era stata prevista, oltre all'estinzione dei reati di

cui dall'art. 17 della legge n. 10 del 1977, anche quella dei c.d.

reati connessi: e fra questi veniva individuato quello d'omissione di

atti d'ufficio ( ex art. 328 c.p.) anche contestato agli imputati nel

procedimento a quo. Nel testo definitivo della legge in esame

l'estensione del beneficio non compare: deve ritenersi, pertanto, che

non possano beneficiare dell'estinzione, di cui alle disposizioni

impugnate, gli amministratori-pubblici ufficiali (sindaci, assessori

ecc.) imputati del delitto di cui all'art. 328 c.p.

Resta da stabilire se gli stessi amministratori debbano

rispondere, come qualsiasi altro concorrente, anche dei reati di cui

all'art. 17 lettera b), della legge 28 gennaio 1977, n. 10. Il

Pretore di Roma, infatti, lamenta che nella legge n. 47 del 1985 sia

stata esclusa la facoltà di oblazione ai concorrenti nei reati

edilizi oblabili da parte dei soggetti di cui agli artt. 38, quinto e

sesto comma, della stessa legge.

Va, a questo proposito, rilevato che la legge in esame, all'art.

31 terzo comma, prevede che alla richiesta di sanatoria ed agli

adempimenti relativi può provvedere (anche) ogni "soggetto

interessato al conseguimento della sanatoria" in discussione. Da ciò

discende che, qualora i concorrenti (diversi da quelli espressamente

abilitati dalle disposizioni impugnate a chiedere l'autorizzazione o

concessione in sanatoria) nei reati edilizi risultino, nell'indagine

processuale (che compete, pertanto, al giudice a quo) interessati al

rilascio della predetta sanatoria, ben possono richiederla e

conseguentemente porre in essere le condizioni idonee ad estinguere i

reati edilizi.

Il legislatore del 1985 non prevede, invece, che possa estendersi

il beneficio "penale" anche a coloro che non solo non siano

soggettivamente "qualificati", nella commissione dei reati edilizi

"propri", ma non abbiano neppure interesse al rilascio della

sanatoria in discussione. Non va, peraltro, dimenticato, a questo

proposito, che scopo precipuo della legge n. 47 del 1985 non è

quello di concedere "clemenze" ma di stimolare le "denunce" degli

illeciti edilizi, soprattutto ai fini d'una completa conoscenza

dell'assetto edilizio del territorio e del riordino del medesimo.

Al giudice a quo resta, dunque, affidata l'indagine tesa a

chiarire se i pubblici ufficiali imputati abbiano o meno interesse ad

ottenere la sanatoria prevista dalle disposizioni impugnate, ai sensi

dell'art. 31, terzo comma, della legge in discussione.

Tutto quanto sopra osservato vale ove lo stesso giudice a quo non

ritenga, per il principio di sussidiarietà, che il reato edilizio di

cui all'art. 17 lettera b) del 28 gennaio 1977, n. 10 venga assorbito

dal delitto di cui all'art. 328 c.p.

La questione di costituzionalità, sollevata dal Pretore di Roma

con la precitata ordinanza, va, pertanto, dichiarata non fondata.

12. - Con ordinanza emessa il 10 aprile 1986 (Reg. ord. n. 519/86)

il Tribunale di Spoleto solleva questione di legittimità

costituzionale degli artt. 31, 34, 38 della legge n. 47 del 1985,

nella parte in cui non prevedono l'estinzione dei reati edilizi

(mediante oblazione) a favore dei titolari di concessione di

sanatoria di opere edilizie rilasciata prima dell'entrata in vigore

della legge n. 47 del 1985.

Va, a questo proposito, corretta l'interpretazione che il giudice

a quo offre degli articoli impugnati. È ben vero, infatti, che la

legge n. 47 del 1985 tende a "sanare" le opere abusivamente

realizzate ma è anche vero che all'art. 39, la stessa legge prevede

che l'oblazione, qualora le opere non possano conseguire la

sanatoria, estingue, comunque, i reati contravvenzionali in

discussione. Or è certamente vero che il citato art. 39 si riferisce

"intenzionalmente" alle ipotesi d'insanabilità delle opere abusive

(cfr. artt. 32, 33 della stessa legge n. 47). Tuttavia, avendo il

precitato art. 39 inserito nella legge il principio per il quale, pur

nell'impossibilità attuale della concessione della sanatoria

amministrativa, i reati indicati dall'art. 38 possono ugualmente

estinguersi, a tal principio ci si può riferire anche per l'ipotesi

di cui al procedimento a quo, nella quale a fortiori la sanatoria è

stata già concessa prima dell'entrata in vigore della legge n. 47

del 1985. E l'interpretazione qui proposta è senz'altro da

preferirsi giacché, fra l'altro, rende il dettato desunto dalle

norme impugnate conforme a Costituzione.

La questione sollevata dal Tribunale di Spoleto con la citata

ordinanza va dichiarata, pertanto, non fondata ai sensi di cui in

motivazione.

13. - Con ordinanza emessa il 28 ottobre 1986 (Reg. ord. n.

824/86) dal Pretore di Bergamo viene proposta, in riferimento

all'art. 3 Cost., questione di legittimità costituzionale degli

artt. 35, 38, 43 della legge 28 febbraio 1985, n. 47 e dell'art.

8-quater D.L. 23 aprile 1985, n. 146, introdotta dalla legge di

conversione 21 giugno 1985, n. 298. Il Pretore di Bergamo, premesso

che la domanda in sanatoria ai sensi dell'art. 31 della legge 28

febbraio 1985, n. 47 presuppone la persistenza dell'opera abusiva,

essendo la stessa legge finalizzata a legittimare "a posteriori" la

conservazione delle opere illegittimamente realizzate, ritiene che la

demolizione dell'opera abusiva precluda al responsabile dell'abuso

edilizio di presentare domanda di sanatoria e, pertanto, di

beneficiare della declaratoria d'estinzione del reato edilizio. E

ciò, a parere del giudice a quo, non soltanto è in contrasto con il

principio di "eguaglianza" di cui all'art. 3 Cost. ma sostanzialmente

premia coloro che, a causa dell'inerzia delle amministrazioni

comunali, conservano l'opera abusiva, a danno di coloro che se la son

vista demolire: tanto più quando la demolizione sia stata effettuata

in pendenza dei termini per la presentazione della domanda di

sanatoria e cioè entro il 31 dicembre 1986.

Questa interpretazione delle norme impugnate non può essere

condivisa. Indubbiamente, l'ammontare dell'oblazione è correlato al

tipo ed epoca della costruzione abusiva; la concessione della

sanatoria ed il contributo di concessione attengono alla costruzione

realizzata e, di regola, ancora esistente: ciò, peraltro, non

esclude che possa estinguersi il reato edilizio anche a demolizione

avvenuta.

Va tenuto presente che, per il disposto dell'art. 8-quater del

D.L. 23 aprile 1985, n. 146, introdotto dalla legge di conversione 21

giugno 1985, n. 298, coloro che hanno demolito le opere abusive prima

del 6 luglio 1985 non sono perseguibili né penalmente né

amministrativamente: e non sembra rilevante, in relazione

all'articolo da ultimo citato, la distinzione tra demolizione

spontanea e demolizione avvenuta per ordine della competente

autorità. Or, tuttavia, soltanto nell'ipotesi che l'opera abusiva

sia stata costruita entro il 1° ottobre 1983 e demolita dopo il 6

luglio 1985 può sussistere interesse a richiedere, almeno ai fini

dell'estinzione dei reati edilizi, la sanatoria di cui all'art. 31

della legge n. 47 del 1985. E ciò, a seguito dell'interpretazione

innanzi offerta (preferibile, almeno in quanto conforme a

Costituzione, a quella offerta dal Pretore di Bergamo) deve ritenersi

consentito.

Poiché, ove l'opera abusiva (non importa se realizzata prima o

dopo il 1° ottobre 1983) sia stata demolita prima del 6 luglio 1985,

vigendo il disposto dell'art. 8-quater del D.L. 23 aprile 1985, n.

146, non è davvero ipotizzabile un interesse a richiedere la

sanatoria, ex art. 31 della legge n. 47 del 1985, di un'opera

demolita (essendo esclusa ogni perseguibilità penale e non penale)

restano "scoperte" le situazioni nelle quali le opere, realizzate

dopo il 1° ottobre 1983, siano state demolite dopo il 6 luglio 1985;

in queste situazioni, infatti, essendo le costruzioni realizzate dopo

il 1° ottobre 1983, non è applicabile l'art. 31 della legge n. 47

del 1985 ed essendo state le stesse demolite dopo il 6 luglio 1985,

non è invocabile l'art. 8-quater del D.L. 23 aprile 1985, n. 146. A

parere della Corte, a queste ultime situazioni, esistendone tutti gli

altri presupposti, è applicabile il capo I della legge n. 47 del

1985.

La questione di legittimità costituzionale degli artt. 35, 38 e

43 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, sollevata dal Pretore di

Bergamo con la precitata ordinanza va, pertanto, dichiarata non

fondata ai sensi di cui in motivazione: e del pari non fondata, nei

sensi di cui in motivazione, va dichiarata la questione di

legittimità costituzionale dell'articolo 8-quater del D.L. 23 aprile

1985, n. 146, introdotto dalla legge di conversione 21 giugno 1985 n.

298, sollevata dal Pretore di Bergamo con la stessa ordinanza,

giacché, per le opere demolite dopo il 6 luglio 1985, valgono le

disposizioni della legge n. 47 del 1985.