Sentenza n. 370/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 22 della legge

28 febbraio 1985, n. 47 e successive modifiche ed integrazioni (Norme

in materia di controllo dell'attività urbanistico-edilizia,

sanzioni, recupero e sanatoria delle opere edilizie) promossi con le

seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 23 ottobre 1985 dal Pretore di Pizzo nel

procedimento penale a carico di Vavala' Basilio ed altro, iscritta al

n. 845 del registro ordinanze 1985 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 11, prima serie speciale, dell'anno

1986;

2) ordinanza emessa il 10 giugno 1986 dal Pretore di Mascalucia nel

procedimento penale a carico di Marletta Giovanni, iscritta al n. 692

del registro ordinanze 1986 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 57, prima serie speciale, dell'anno 1986;

3) ordinanza emessa il 9 febbraio 1987 dal Pretore di Catania nel

procedimento penale a carico di Di Fede Antonino, iscritta al n. 150

del registro ordinanze 1987 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 19, prima serie speciale, dell'anno 1987;

4) ordinanza emessa il 19 dicembre 1986 dal Pretore di Avola nel

procedimento penale a carico di Tarascio Sebastiano ed altri,

iscritta al n. 151 del registro ordinanze 1987 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 19, prima serie speciale,

dell'anno 1987;

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 27 ottobre 1987 il Giudice

relatore Renato Dell'Andro;

Udito l'Avvocato dello Stato Antonio Tallarida per il Presidente

del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1.1. - Con ordinanza del 23 ottobre 1985 (Reg. ord. n. 845/85) il

Pretore di Pizzo ha sollevato questione di legittimità

costituzionale, in riferimento agli artt. 112, 101, 32, 2 e 3 Cost.,

dell'art. 22 della legge 28 febbraio 1985, n. 47 (Norme in materia di

controllo dell'attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e

sanatoria delle opere edilizie) sia nella parte in cui dispone la

sospensione dell'azione penale sia in quella in cui ricollega al

rilascio della concessione in sanatoria l'effetto dell'estinzione dei

reati urbanistici, soprattutto ove si ritenga sottratto al sindacato

del giudice penale il giudizio sulla legittimità della stessa.

Osserva innanzitutto il Pretore che solo ove il primo comma

dell'art. 22 cit. potesse interpretarsi in senso restrittivo,

limitando la sospensione dell'azione penale al periodo di 60 giorni

stabilito dall'art. 13, secondo comma, la temporanea inibizione non

costituirebbe violazione dell'art. 102 Cost. La disposizione deve

però interpretarsi nel senso che il procedimento è sospeso almeno

fino alla decisione del T.A.R., la quale non interverrà certo entro

tre mesi dalla presentazione del ricorso, trattandosi di termine

ordinatorio e che concerne l'udienza di discussione e non la

decisione del ricorso. Si tratta, quindi, di una sospensione a tempo

indeterminato, diversa da quella stabilita dall'art. 20 c.p.p., tale

da poter intervenire pure nella fase delle indagini preliminari e da

paralizzare l'azione penale in maniera indefinita in contrasto col

principio d'obbligatorietà della stessa.

Appare poi in contrasto con l'art. 101, secondo comma, Cost.

vincolare il giudice penale all'esito d'un procedimento

amministrativo in ordine alla sussistenza d'un reato oppure alla

configurabilità d'una causa d'estinzione dello stesso.

Inoltre, la generica espressione "reati contravvenzionali previsti

dalle norme urbanistiche vigenti" può includere anche disposizioni

attinenti all'incolumità pubblica ed alla salute pubblica, onde,

potendosi la sospensione protrarre per un lungo periodo, possono

venire compromessi beni primari tutelati dagli artt. 32 e 2 Cost.

Infine, poiché la possibilità di ottenere questa speciale causa

d'estinzione del reato è demandata all'autorità amministrativa,

può crearsi una disparità di trattamento tra chi ottiene la

concessione e chi, trovandosi nelle medesime condizioni stabilite

nell'art. 13, non riesce a fruirne per una differente valutazione

della P.A.

Inoltre, dovendo procedersi ad un'interpretazione restrittiva

dell'ultimo comma dell'art. 22 cit., data la natura personale delle

cause d'estinzione, può accadere, come nella specie, che

l'estinzione non si applichi al direttore dei lavori, non essendo

questi un soggetto legittimato a richiedere la concessione in

sanatoria ex art. 13 cit. (art. 4 legge n. 10 del 1977) così

determinando un'ulteriore ingiustificata disparità di trattamento.

Il Pretore rileva infine che la finalità sottesa agli artt. 13 e

22 cit. e cioè ritenere penalmente irrilevanti i c.d. illeciti

formali, comunque tutelando beni costituzionalmente garantiti quale

il paesaggio (art. 9 Cost.) può essere raggiunta attribuendo al

giudice penale il potere d'accertare le condizioni prescritte

dall'art. 13 cit., sì da eliminare quella possibilità d'abuso del

diritto di difesa conseguente ad un ricorso al T.A.R. palesemente

infondato.

Le questioni, conclude il Pretore, sono poi rilevanti pur non

essendo trascorso tutto l'iter procedimentale di cui agli artt. 13 e

22, perché prescindono dal rilascio o meno della concessione in

sanatoria riguardando, invece, il meccanismo predisposto (sospensione

dell'azione penale e devoluzione all'autorità amministrativa della

definizione del procedimento penale). La sospensione dell'azione

penale è infatti strumentale rispetto alla decisione della P.A.,

alla quale, sia essa di accoglimento o di rigetto dell'istanza, il

giudice penale rimarrebbe soggetto per la decisione del processo.

1.2. - Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei

ministri, chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili

o, comunque, infondate.

Osserva l'Avvocatura generale dello Stato, quanto alla questione

relativa all'art. 22 nella parte in cui si dispone la sospensione

automatica dell'azione penale, che il primo comma dell'art. 22 sembra

ricollegare la sospensione del giudizio penale alla sola pendenza

della procedura amministrativa di sanatoria e non anche a quella

della eventuale fase giurisdizionale amministrativa, per la quale

detta specifica regola il successivo secondo comma. La fase

giurisdizionale può infatti essere attivata solo se la precedente

procedura si è conclusa con un diniego e dunque dopo che l'effetto

sospensivo temporaneo sull'azione penale è venuto meno. Ciò sembra

significare che, intervenuto il diniego, l'azione penale riprende il

suo corso ed il processo penale si svolge in parallelo ed in concorso

con quello giurisdizionale amministrativo (salvo eventualmente

sospendersi qualora, in conseguenza d'una pronuncia definitiva

d'annullamento del diniego da parte del giudice amministrativo, sia

presentata una nuova istanza di sospensione in via amministrativa).

In ogni caso, qualora fosse esatta l'interpretazione del Pretore, la

sospensione non sarebbe sine die e comunque sarebbe razionalmente

giustificata da un pubblico interesse e quindi non lesiva dell'art.

112 Cost.

Quanto alla questione relativa all'effetto d'estinzione dei reati

urbanistici ricollegato al rilascio della concessione in sanatoria,

l'Avvocatura rileva preliminarmente che essa appare inammissibilmente

proposta in via eventuale ed ipotetica. In ogni caso l'effetto

estintivo è opera di speciale causa d'estinzione del reato,

introdotta dal legislatore e che quindi il giudice è tenuto a

rispettare proprio in forza dell'art. 101, secondo comma, Cost. Che

poi la fattispecie cui l'effetto estintivo si ricollega comporti

anche l'emanazione d'una concessione in sanatoria è fatto

irrilevante sul piano costituzionale ove si pensi, da un lato, alla

presunzione di conformità della concessione alla legge e,

dall'altro, al fatto che l'effetto estintivo d'un reato può talora

discendere anche da un negozio privato, come la remissione della

querela.

2.1. - Una questione in parte analoga è stata sollevata, con

ordinanza del 10 giugno 1986 (Reg. ord. n. 692/86) dal Pretore di

Mascalucia, il quale denuncia, in riferimento all'art. 112 Cost.,

l'art. 22, primo e secondo comma, della legge 28 febbraio 1985, n.

47, e successive modificazioni e integrazioni, in quanto, disponendo

la sospensione necessaria dell'azione penale in attesa che vengano

definiti il procedimento di sanatoria o il ricorso giurisdizionale

amministrativo, determina l'impossibilità di concreto esercizio

dell'azione penale stessa o la sua procrastinazione sine die.

Il giudice a quo osserva innanzitutto che il termine di trenta

giorni dalla recezione della denuncia entro il quale il sindaco, ai

sensi dell'art. 4, ultimo comma, legge n. 47/85, deve adottare le

sanzioni amministrative, non ha natura perentoria e quindi la misura

amministrativa (ingiunzione di demolizione o di riduzione in

pristino) può essere "ritardata" con conseguente ritardo per

l'ammissibilità della domanda di sanatoria e della connessa

sospensione dell'azione penale. Qualora poi il sindaco adotti la

misura amministrativa, il termine per l'adempimento può

discrezionalmente essere dilazionato all'infinito o, a seconda dei

casi, fissato ad libitum, così consentendo una "perenne"

possibilità di presentazione della domanda e di condizionamento

all'infinito della sospensione dell'azione penale. Inoltre, l'art.

13, primo comma, prevede che, al di là della scadenza dei detti

termini, la domanda di sanatoria può essere presentata "comunque

fino alla irrogazione delle sanzioni amministrative". Ciò dimostra

sia che i termini suddetti hanno natura dilatoria sia che essi

attengono a sanzioni non definitive (ossia alla "ingiunzione" di

demolizione o riduzione in pristino). Cosicché, anche se sia scaduto

il termine fissato nell'ingiunzione, il soggetto può sempre

presentare la domanda finché l'autorità non abbia provveduto alla

concreta irrogazione delle sanzioni definitive (demolizione o

acquisizione). E poiché la legge tace del tutto sul termine entro il

quale la P.A. debba procedere alle sanzioni definitive, esse sono

rimesse alla piena discrezionalità amministrativa, che può pertanto

procrastinare sine die l'ammissibilità della domanda di sanatoria e

di conseguenza la sospensione dell'azione penale.

Qualora poi la P.A. pervenga al provvedimento d'ingiunzione e poi

alla sanzione definitiva è sempre possibile che l'autore dell'abuso,

senza aver presentato domanda di sanatoria, impugni l'ordinanza in

sede giurisdizionale amministrativa, ottenendone preliminarmente la

sospensiva, il che basta ad imporre la sospensione dell'azione

penale. Né può dimenticarsi che, in pratica, il procedimento potrà

essere definito solo dopo parecchi anni, anche perché il ricorrente

non ha interesse a presentare l'istanza di fissazione.

2.2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

chiedendo il rigetto della questione sulla base di considerazioni

analoghe a quelle svolte in relazione alla questione sollevata dal

Pretore di Pizzo.

3.1. - Analoga questione di legittimità costituzionale, in

riferimento all'art. 112 Cost., dell'art. 22, primo e secondo comma,

della legge 28 febbraio 1985, n. 47, e successive modificazioni e

integrazioni, in quanto, prevedendo la sospensione dell'azione penale

a seguito della presentazione della domanda di sanatoria, determina

l'impossibilità di concreto esercizio dell'azione penale stessa o la

sua procrastinazione sine die, è stata sollevata dal Pretore di

Catania, con ordinanza del 9 febbraio 1987 (Reg. ord. n. 150/87) e

dal Pretore di Avola, con ordinanza del 19 dicembre 1986 (Reg. ord.

n. 151/86) entrambe motivate analogamente a quella del Pretore di

Mascalucia.

3.2. - In entrambi i giudizi è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei ministri, riportandosi alle difese svolte nel giudizio

promosso dal Pretore di Mascalucia.

4. - Tutte le suddette ordinanze sono state regolarmente

notificate, comunicate e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale. Considerato in diritto

1. - Le ordinanze in epigrafe propongono questioni identiche od

analoghe: le stesse questioni possono, pertanto, essere decise con

unica sentenza.

2. - Il primo problema che le citate ordinanze pongono, in

riferimento all'art. 112 Cost., è quello relativo alla sospensione

dell'azione penale di cui all'art. 22 della legge n. 47 del 1985.

Le predette ordinanze ritengono, sulla base del collegamento tra

il primo ed il secondo comma del citato articolo 22, che la predetta

sospensione debba protrarsi almeno fino alla decisione del Tribunale

amministrativo regionale.

A dire il vero, la "lettera" del primo comma dell'art. 22 è tale

da non poter far dubitare della limitazione dell'ivi prevista

sospensione del procedimento penale al solo tempo necessario allo

svolgimento del procedimento amministrativo (non giurisdizionale) in

sanatoria. Anzitutto, una sospensione dell'azione penale tanto ampia

da protrarsi per lo svolgimento di tutti o di alcuni procedimenti

giurisdizionali amministrativi sarebbe stata espressamente

specificata già nel primo comma; e non ci si sarebbe "rifugiati",

linguisticamente, nell'indicazione del "genere" procedimenti

amministrativi ove si fosse voluto fare specifico riferimento anche

ad alcuni od a tutti i procedimenti giurisdizionali amministrativi.

Ma, di più, nello stesso primo comma si precisa che "l'azione penale

rimane sospesa finché non siano stati esauriti i procedimenti

amministrativi di sanatoria di cui al presente capo".

V'è anzitutto da sottolineare che, nell'ambito della tesi alla

quale si riportano le ordinanze di rimessione, davvero ben pochi

sostengono, di fronte agli ovvi inconvenienti pratici che ne

deriverebbero, che l'azione penale rimanga sospesa fino

all'esaurimento anche di tutte le fasi e gradi dei procedimenti

giurisdizionali instaurati a seguito del diniego di sanatoria;

generalmente ci si limita ad affermare che la sospensione dell'azione

penale debba protrarsi almeno fino alla decisione del T.A.R. Ma, ove

s'acceda all'interpretazione qui contrastata, è appunto questa

limitazione che non risulta certamente né dalla lettera né dalla

ratio dell'articolo 22, tenuto conto che la disposizione relativa

alla fissazione d'ufficio dell'udienza dinanzi al T.A.R. non è certo

né esplicita né univoca determinazione dell'allargamento dei

termini di sospensione del processo penale fino all'esito di tutto

intero o di alcune "fasi" del procedimento amministrativo

giurisdizionale eventualmente instaurato. Ma (e si tratta di decisiva

considerazione in ordine alla "lettera" del primo comma dell'art. 22)

nello stesso comma si chiarisce, come s'è ora accennato, che i

procedimenti amministrativi in sanatoria sono quelli previsti "nel

capo I della legge": or non v'è chi non riesca a controllare che

nello stesso capo I si tratta solo e soltanto del provedimento (non

giurisdizionale) amministrativo in sanatoria (oltre, s'intende, alle

norme sostanziali di disciplina ed alle sanzioni per la loro

violazione) e mai (se non nel secondo comma dell'art. 22, che è

stato "aggiunto", fra l'altro, dal Senato) di procedimenti

giurisdizionali amministrativi.

Senonché, nelle ordinanze di rimessione si afferma che la

"lettera" del secondo comma dell'art. 22 sia in contrasto con

l'interpretazione qui sostenuta: è doveroso pertanto almeno

accennare alla natura della sanatoria che, ai sensi del terzo comma

dell'art. 22 della legge in esame, estingue i reati contravvenzionali

previsti dalle norme urbanistiche vigenti e, conseguentemente, alle

ragioni della sospensione dell'azione penale di cui al primo comma

dello stesso articolo.

Va, intanto, premesso che la fattispecie penale estintiva di cui

al capo I della legge in discussione è nettamente diversa dalla

fattispecie estintiva di cui al capo quarto: mentre quest'ultima, ai

sensi del secondo comma dell'art. 38, non necessariamente contiene il

rilascio della concessione in sanatoria, la prima, al contrario, non

può non includere la concessione di cui all'art. 13 della legge in

esame. La fattispecie estintiva prevista dal capo quarto contiene,

per sintetizzare, la domanda di concessione in sanatoria, il

procedimento relativo, di cui agli artt. 31 e 35 ed infine il

versamento dell'integrale oblazione prevista dal secondo comma

dell'art. 38. La fattispecie prevista dal capo I della legge e che,

ai sensi del terzo comma dell'art. 22, estingue i reati

contravvenzionali urbanistici, deve, invece, necessariamente

contenere, oltre alla richiesta ed oltre al procedimento in sanatoria

(che non a caso è, nella rubrica dell'art. 13, definita

"Accertamento in conformità") ed oltre alla dimostrazione

dell'avvenuto versamento dell'oblazione, anche l'effetto, già

amministrativamente conseguito, del rilascio della concessione in

sanatoria. Mentre una stessa fattispecie, secondo le disposizioni di

cui al capo IV, risulta estintiva di reati e, di regola (escluse le

ipotesi d'insanabilità delle opere) contemporaneamente costitutiva

del rilascio della concessione "amministrativa" in sanatoria, nel

capo I della legge in esame è prevista una fattispecie costitutiva

della concessione in sanatoria (di cui all'art. 13) ed altra, diversa

fattispecie estintiva (condizionata dalla perfezione della prima) e

contenente tutti gli elementi della prima oltre all'effetto, già

verificatosi, della medesima: insomma, l'effetto estintivo dei reati

di cui al terzo comma dell'art. 22 si produce solo e soltanto

allorché è già stata rilasciata la concessione in sanatoria ai

sensi dell'art. 13 della legge in esame.

Tutto ciò discende dalla natura dell'"accertamento in conformità"

(e della relativa sanatoria) ex art. 13, diversa da quella del

procedimento in sanatoria di cui all'art. 35: il primo, infatti, e

non quest'ultimo, si conclude positivamente soltanto allorché si

accerti che, già nel momento in cui sono state realizzate, e,

tuttora, nel momento della domanda di cui allo stesso art. 13, le

opere non si rivelano contrastanti con gli strumenti urbanistici

generali e di attuazione, pur essendo state costruite nella mancanza

od in difformità dalla concessione od autorizzazione: la concessione

in sanatoria di cui all'art. 13 accerta, pertanto, la natura solo

"formale" e non "sostanziale" dell'abuso edilizio.

Si noti ancora che, già prima dell'entrata in vigore della legge

in discussione, in dottrina, si distingueva la sanatoria propria, da

concedere alle opere, abusive, conformi agli strumenti urbanistici in

vigore al momento della loro esecuzione e la sanatoria impropria, da

concedere alle opere che soltanto nel momento della concessione della

stessa sanatoria, per un mutamento degli strumenti urbanistici, non

erano (più) in contrasto con i medesimi. Or l'art. 13, primo comma,

della legge in esame accoglie la sanatoria propria, non quella

impropria: "il responsabile dell'abuso può ottenere la concessione o

l'autorizzazione in sanatoria quando l'opera, benché eseguita in

assenza della concessione od autorizzazione, è conforme agli

strumenti urbanistici generali e di attuazione approvati e non in

contrasto con quelli adottati sia al momento della realizzazione

dell'opera sia al momento della presentazione della domanda". Ciò

significa che l'accertamento in sanatoria, di cui all'art. 13 della

legge, riguarda anche, e soprattutto, la conformità agli strumenti

urbanistici delle opere realizzate, già all'epoca della costruzione

delle opere stesse. È da sottolineare, pertanto, la particolare

natura della sanatoria ex art. 13 della legge in discussione: tal

sanatoria presuppone l'accertamento, a seguito di riesame "ora per

allora" dell'illiceità delle opere, l'intrinseca "giustizia"

sostanziale delle opere stesse (conformi agli strumenti urbanistici

già nel momento della loro costruzione) e vien concessa appunto a

causa dell'accertata inesistenza del danno urbanistico. La mancanza

di tale danno conduce, in conseguenza, anche all'estinzione del reato

urbanistico. Ad una estinzione, tuttavia, del tutto particolare;

tant'è vero che, come si dirà oltre, si comunica ai compartecipi.

Il terzo comma dell'art. 22 adotta la formula "usuale": "il rilascio

in sanatoria estingue i reati contravvenzionali previsti dalle norme

urbanistiche vigenti"; ma l'esame della particolare natura della

sanatoria ex art. 13 mostra che l'intera fattispecie estintiva degli

illeciti penali ha una particolare natura, risolvendosi essa in un

accertamento dell'inesistenza del danno urbanistico, e cioè

dell'inesistenza ex tunc dell'antigiuridicità sostanziale del fatto

di reato.

S'intende, così, la ratio della sospensione dell'azione penale di

cui al primo comma dell'art. 22 della legge in discussione: poiché

il rilascio della concessione in sanatoria è l'ultimo elemento della

fattispecie che produce l'estinzione dei reati urbanistici, è

davvero "inutile" far svolgere un'azione penale nel momento stesso in

cui viene posta in discussione, con l'illiceità amministrativa,

l'antigiuridicità penale (sostanziale) del reato, che dovrà,

nell'ipotesi di conclusione positiva del procedimento amministrativo

in sanatoria, esser dichiarato estinto. Ma s'intende anche che,

rifiutata la concessione in sanatoria, vien meno ogni motivo di

deroga ad uno dei principi fondamentali del sistema

penalprocessualistico. Il giudice penale non ha competenza

"istituzionale" per compiere l'accertamento di conformità delle

opere agli strumenti urbanistici; ma, quand'anche si ritenga che lo

stesso giudice abbia la dovuta competenza, sarebbe sempre opportuna

l'interruzione del processo, almeno al fine di evitare difformità

tra la decisione penale e quella dell'autorità amministrativa.

Concessa la sanatoria, il danno (che sempre è prodotto dalle

interruzioni delle vicende processuali) inerente al ritardato

svolgimento del processo (ritardata acquisizione delle prove ecc.; la

celerità processuale è già, per sé, un bene che ogni sospensione

del giudizio necessariamente lede) risulta ben "compensato"

dall'acquisizione, in sede penale, d'un atto amministrativo che, per

sua natura e per essere destinato dalla legge a completare la

fattispecie estintiva dei reati contravvenzionali, consente la rapida

conclusione del giudizio. Ma, nell'ipotesi di rigetto della domanda

di sanatoria, il bloccare ulteriormente le attività processuali

penali per tempi generalmente imprevedibili (quelli dovuti allo

svolgimento delle vertenze da risolversi in sede

amministrativo-giurisdizionale) non solo incrementerebbe il danno al

quale s'è accennato ma rischierebbe di renderlo irreversibile,

senza, peraltro, alcuna garanzia sull'esito dei procedimenti

giurisdizionali, instaurati, ad libitum, da privati, spesso

interessati più al ritardo che all'accelerazione dei procedimenti

stessi. Ma, in più, il blocco delle attività processuali penali

"per lunghi tempi" non può non violare il principio di cui all'art.

112 Cost., che, invece, la breve, necessaria sospensione dell'azione

penale, di cui al primo comma dell'art. 22, sicuramente non lede.

Deve, dunque, ritenersi che, ai sensi dell'art. 22 della legge in

esame, esaurito il procedimento amministrativo in sanatoria, i due

procedimenti giurisdizionali (ove, s'intende, venga instaurato quello

amministrativo) debbano proseguire autonomamente. Sarà cura dei

privati e del giudice amministrativo accelerare, sulla base

dell'indicazione di cui all'art. 22, secondo comma, della legge 47

del 1985, il relativo giudizio in modo che quello penale possa

concludersi con la sentenza di non doversi procedere ove il

contenzioso amministrativo si concluda, prima e definitivamente, con

la concessione dell'inizialmente rifiutata sanatoria.

In ogni caso, neppure al legislatore è consentito vulnerare il

principio costituzionale di cui all'art. 112 Cost.: pertanto, mentre

la temporanea, limitata sospensione dell'azione penale per i fini

"razionali", innanzi precisati, non solleva alcun dubbio di

costituzionalità, come s'è già rilevato e come questa Corte ha

più volte chiarito, l'interpretazione dell'art. 22 della legge in

esame proposta dai giudici a quibus, viola, certamente, il principio

dell'obbligatorietà dell'esercizio dell'azione penale. E non v' è

dubbio che tra due interpretazioni d'una legge ordinaria dev'essere

preferita quella che non solleva dubbi di legittimità

costituzionale.

A conforto della tesi qui sostenuta valgono, ancora, due rilievi.

Il primo attiene all'impossibilità di ravvisare, nella specie,

una "classica" pregiudiziale, quale configurata dalla tradizione

dottrinale od una pregiudiziale amministrativa (facoltativa) al

giudizio penale ex art. 20 c.p.p. Sarebbe ravvisabile la "tipica"

relazione di pregiudizialità allorché l'inizio del procedimento

penale fosse subordinato all'accertamento negativo di corrispondenza

delle opere realizzate alla normativa urbanistica, da parte

dell'autorità amministrativa. Ciò non avviene nella specie. Né in

questa sono ravvisabili i presupposti per l'applicabilità dell'art.

20 c.p.p.

Il secondo rilievo, connesso al primo: se il legislatore avesse

inteso disporre una pregiudiziale interamente devolutiva circa

l'abusività delle opere realizzate avrebbe certamente protratto (ed

esplicitamente) i termini di sospensione dell'azione penale fino

all'esito definitivo del giudizio amministrativo. E, si badi, la

questione in esame non può non essere stata considerata, dal

legislatore, tenuto conto che il testo approvato dalla Camera dei

deputati faceva riferimento ai soli procedimenti di sanatoria e che,

appunto perché interpretati come quelli pendenti esclusivamente

dinanzi all'autorità amministrativa non giurisdizionale, ha

provocato l'inserimento del secondo comma dell'art. 22 da parte del

Senato.

Restano, dunque, la lettera del primo comma e la ratio di tutto

l'art. 22 a definitivamente confermare l'interpretazione

"restrittiva" in ordine alla sospensione dell'azione penale di cui al

primo comma dell'art. 22 della legge in esame ed a far ritenere che,

appunto per l'ipotesi d'instaurazione di procedimenti giurisdizionali

amministrativi sulla negata sanatoria, si sia inteso, con il secondo

comma dello stesso articolo, tenuto conto dell'autonoma prosecuzione

del procedimento penale, accelerare il primo procedimento, affinché

l'eventuale provvedimento giurisdizionale amministrativo di

concessione della sanatoria non trovi già concluso il procedimento

penale.

In base a quanto sopra precisato, la sospensione del corso della

prescrizione indubbiamente opera, ai sensi dell'art. 59 c.p. (essendo

la sospensione del procedimento penale imposta da una particolare

disposizione di legge) ma, ovviamente, per il solo tempo della

predetta sospensione e cioè fino al termine del procedimento

amministrativo (non giurisdizionale) in sanatoria previsto dal capo I

della legge in esame.

3. - La seconda questione sollevata dalla citata ordinanza del

Pretore di Pizzo attiene all'assunta violazione dell'art. 101,

secondo comma, Cost.: si sostiene dal giudice a quo che, vincolando

il giudice penale all'esito d'un procedimento amministrativo, l'art.

22, terzo comma, subordini il giudice penale ad altro giudice e non

alla legge.

La questione va dichiarata ammissibile, essendo stata invocata,

nel procedimento a quo, l'applicazione del citato articolo 22 ed

essendo stata chiesta la sospensione del procedimento penale ai sensi

dello stesso articolo.

Già l'enunciazione dell'assunto di merito rivela la "fragilità"

della proposta questione: a voler seguire lo stesso assunto si

dovrebbe giungere a sostenere che tutte le volte in cui la legge

impone al giudice penale d'attenersi ad accertamenti extragiudiziali

lo subordini non alla legge ma ad altre autorità o ad altri giudici.

Nella specie, va in ogni caso rilevato, non si tratta

dell'accertamento dell'esistenza d'un reato, che un giudice diverso

da quello penale "svolgerebbe" ma dell'accertamento d'una speciale

causa d'estinzione.

Chi, peraltro, sostenesse che l'accertamento della conformità

delle opere agli strumenti urbanistici vada demandata al giudice

penale spoglierebbe l'autorità amministrativa delle proprie

istituzionali competenze.

D'altro canto, l'art. 22 della legge in esame non può certamente

essere letto, come è stato efficacemente sottolineato, nel senso che

l'autorità amministrativa costituisca una specie di "filtro" di ciò

che deve assumere rilevanza nel procedimento penale: il giudice

penale, oltre all'accertamento sull'esistenza, in concreto,

dell'intera fattispecie estintiva prevista dal capo I della legge in

discussione, conserva tutti i poteri che l'ordinamento normalmente

gli conferisce in ordine alla valutazione della legittimità

dell'atto amministrativo. E non si può dubitare che la sanatoria ex

art. 13 sia un atto amministrativo.

4. - Poiché, come si è chiarito, la sospensione del processo

penale ex art. 22, primo comma, della legge in discussione non può

prolungarsi "a tempo indeterminato", come teme il Pretore di Pizzo,

va dichiarata non fondata la sollevata questione di costituzionalità

del precitato art. 22, in riferimento agli artt. 32 e 2 Cost. Non

potendosi la predetta sospensione protrarre "per lungo tempo", non

può neppure compromettere i beni costituzionalmente tutelati

dell'incolumità pubblica e della salute pubblica, nelle ipotesi in

cui si proceda per reati violativi delle norme urbanistiche previsti

da leggi (come la legge antisismica n. 64 del 1974 od il Testo unico

delle leggi sanitarie n. 1265 del 1934) diverse da quelle

specificatamente "urbanistiche".

5. - Ammissibile, ma infondata nel merito, è la questione di

costituzionalità dell'art. 22 della legge 28 febbraio 1985, n. 47,

sollevata dal Pretore di Pizzo, in riferimento all'art. 3 Cost.,

secondo la quale il predetto art. 22 creerebbe un'ingiustificata

disparità di trattamento tra chi ottiene la concessione e chi,

trovandosi nelle stesse condizioni ( ex art. 13) non riesce a fruirne

per una differente valutazione della Pubblica Amministrazione.

Poiché il Pretore di Pizzo riferisce che gli imputati nel

procedimento a quo hanno presentato regolare domanda di sanatoria, ex

art. 13 della legge n. 47 del 1985, al competente Comune ed hanno

invocato l'applicazione dell'art. 22 della stesse legge, chiedendo la

sospensione del procedimento penale, la proposta questione deve

ritenersi ammissibile.

La stessa questione va dichiarata infondata nel merito, giacché,

a parte il rilievo che sempre è data l'"astratta" possibilità

d'esser diversamente trattati da diverse autorità amministrative o

giurisdizionali, le decisioni amministrative in sanatoria, ed in

particolare il diniego di sanatoria ex art. 13, rimangono pur sempre

soggette alle revisioni, ossia ai giurisdizionali (e non) "rimedi"

legislativamente previsti.

6. - Data la particolare natura, innanzi precisata, della

sanatoria ex art. 13 della legge n. 47 del 1985, deve ritenersi che

la sospensione del processo penale e l'estinzione del reato, chiesta

da uno dei concorrenti giovi anche agli altri. Poiché la predetta

sanatoria è concessa a seguito dell'accertamento che mai si è

prodotto un danno urbanistico e poiché l'estinzione del reato,

conseguentemente, è dovuta alla "constatazione" dell'inesistenza

dell'antigiuridicità sostanziale del fatto imputato, a prescindere,

pertanto, del tutto da valutazioni personali, sarebbe "irrazionale"

che un'estinzione determinata da tale "constatazione", e cioè da un

dato che attiene all'oggettività lesiva del fatto, giovi ad uno e

non ad altro concorrente. Come la dottrina ha sottolineato, quel che

viene in rilievo, nella causa estintiva di cui all'art. 22 della

legge in esame, non è la posizione dei singoli ma la mancanza d'un

disvalore oggettivo del fatto. Una ragione in più, deve qui

aggiungersi, per esaminare, particolarmente, le ragioni, il

fondamento ed i meccanismi operativi delle diverse cause d'estinzione

(la fattispecie estintiva di cui al capo I della legge n. 47 del 1985

è, come s'è già sottolineato, diversa da quella di cui al capo IV

della stessa legge) e per non includere (senza i dovuti

approfondimenti relativi alle singole cause) nel concetto generale di

causa d'estinzione del reato ipotesi tanto varie e produttive di

effetti tanto diversi che la comune c.d. "estinzione del reato" non

vale certo a formalisticamente unificare.

L'espressione "il responsabile dell'abuso", di cui all'art. 13,

primo comma, va, pertanto, interpretata come legittimazione di tutti

i concorrenti, appunto responsabili dell'abuso, a proporre la domanda

in sanatoria prevista dallo stesso articolo.

La questione di legittimità costituzionale dell'art. 22 della

legge 28 febbraio 1985 n. 47, sollevata, in riferimento all'art. 3

Cost., dal Pretore di Pizzo (questione secondo la quale lo stesso

articolo determinerebbe un'ingiustificata disparità di trattamento

tra i diversi concorrenti nel reato) va, dunque, dichiarata non

fondata nei sensi di cui in motivazione. Tale disparità, infatti,

non esiste, in quanto della norma impugnata va data l'interpretazione

innanzi precisata.