Sentenza n. 379/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso del Consiglio superiore della

magistratura notificato il 14 e 15 maggio 1992, depositato in

Cancelleria il 25 maggio successivo, per conflitto di attribuzioni

tra poteri dello Stato sorto a seguito del rifiuto opposto dal

Ministro di grazia e giustizia di dare corso alla deliberazione del

Consiglio superiore della magistratura in data 11 dicembre 1991

relativa alla nomina del Presidente della Corte di appello di

Palermo, nella persona del dott. Pasquale Giardina ed iscritto al n.

21 del registro conflitti 1992;

Visti gli atti di costituzione del Ministro di grazia e giustizia

nonché del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 30 giugno 1992 il Giudice relatore

Antonio Baldassarre;

Uditi gli avvocati Paolo Barile e Valerio Onida per il Consiglio

superiore della magistratura e l'Avvocato Generale dello Stato

Giorgio Azzariti per il Ministro di grazia e giustizia e per il

Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Il Consiglio superiore della magistratura, in persona del

Vice-Presidente, a ciò delegato dal Presidente della Repubblica con

nota 28 gennaio 1992, ha sollevato, in data 20 marzo 1992, conflitto

di attribuzioni nei confronti del Ministro di grazia e giustizia e

del Presidente del Consiglio dei ministri, in relazione al rifiuto,

opposto dal predetto Ministro - e comunicato al Consiglio superiore

dal Presidente della Repubblica con lettera del 17 dicembre 1991 -,

di dar corso, mediante la proposta del relativo decreto del

Presidente della Repubblica, alla nomina del Presidente della Corte

d'appello di Palermo, nella persona del dott. Pasquale Giardina,

deliberata dal Consiglio superiore nella seduta dell'11 dicembre

1991. Il ricorrente, nel lamentare la lesione delle attribuzioni ad

esso assicurate dall'art. 105 della Costituzione, chiede che questa

Corte dichiari che non spetta al Ministro della giustizia il potere

di rifiutare di dare corso alla deliberazione del Consiglio

superiore, con la quale è stato conferito l'incarico direttivo sopra

indicato, avendola egli stesso ritenuta illegittima.

Nel ricostruire i fatti che hanno dato luogo al conflitto, il

ricorrente ricorda che, iniziato il procedimento per la copertura del

posto di Presidente della Corte d'appello di Palermo, la commissione

per gli incarichi direttivi proponeva, in data 16 luglio 1991, il

conferimento dell'ufficio al dott. Pasquale Giardina e, in base al

testo allora in vigore dell'art. 22, secondo comma, del regolamento

interno, inviava la pratica al plenum per avere l'avviso di

quest'ultimo prima di procedere al concerto con il Ministro della

giustizia. Dopo che tale avviso è stato espresso favorevolmente, il

Ministro, ricevuta la proposta dalla commissione per il previsto

concerto, rispondeva con nota senza data (ma del 30 luglio 1991) che,

al fine di "garantire l'interesse pubblico, di cui il Ministro è

portatore, a che alla dirigenza degli uffici giudiziari siano

proposti magistrati idonei ad organizzare ed a dirigere quei servizi

di cui il Ministro è responsabile secondo l'art. 110 della

Costituzione, ferma restando l'autonomia della decisione finale da

parte del plenum del Consiglio superiore", era indotto a osservare

che l'art. 22 del regolamento, allora vigente (peraltro rispondente a

una lunga prassi), "alterava in radice" il concerto previsto

dall'art. 11, terzo comma, della legge 24 marzo 1958, n. 195, dal

momento che tramutava "il dovere di concorrere alla proposta da parte

del Ministro ( ..) in potere o diritto di assenso o di veto". Su

questa base il Ministro concludeva che sarebbe stato necessario

"modificare questa prassi e ristabilire la procedura conforme alla

lettera e allo spirito dell'art. 11 della legge 24 marzo 1958, n.

195". Nello stesso giorno il Vice-Presidente del Consiglio superiore

replicava al Ministro ricordando che l'art. 22 era stato ritenuto

legittimo dalla giurisprudenza amministrativa e annunciando,

comunque, che avrebbe sottoposto alle commissioni competenti le

questioni sollevate dal Ministro stesso.

Con nota del 5 agosto 1991, continua il ricorrente, il Presidente

della Repubblica, riferendosi alla lettera del Ministro, comunicava,

in qualità di Presidente del Consiglio superiore, di ritenere

necessario che non fossero posti all'ordine del giorno del Consiglio

provvedimenti attinenti al conferimento di uffici direttivi finché

non fossero adottate "procedure che non si prestino a critiche sotto

il profilo del rispetto delle competenze degli organi partecipanti".

Dopo che il Vice-Presidente del Consiglio superiore aveva comunicato,

con nota del 9 agosto 1991, di aver invitato la commissione

regolamento a formulare con sollecitudine la modifica dell'art. 22

onde evitare la paralisi nel conferimento degli incarichi direttivi,

il Ministro della giustizia, in data 18 settembre 1991, faceva

pervenire al Consiglio superiore una lettera, con la quale,

rendendosi "interprete delle esigenze e dell'urgenza prospettata(mi)

di ricoprire al più presto taluni importanti uffici direttivi", dava

il proprio assenso alle proposte già formulate dal Consiglio sotto

la vigenza del vecchio testo dell'art. 22, salvo due (fra cui quella

in questione), annunciando contemporaneamente che, sino a quando la

relativa procedura non fosse stata "resa conforme alla lettera e allo

spirito della legge ed ai principi costituzionali", egli non

intendeva "prendere in considerazione altri provvedimenti adottati

secondo il vigente regolamento perché in contrasto con la legge".

Poiché tale atteggiamento, prosegue il ricorrente, creava una

singolare situazione di "blocco" e poiché, ad avviso del Consiglio

superiore, ogni eventuale modifica regolamentare non avrebbe potuto

incidere su procedure o fasi di procedure già svoltesi, il plenum si

faceva carico della situazione approvando, dopo alcune sedute di

discussione, una risoluzione. Con quest'ultima, approvata il 3

ottobre 1991, il Consiglio superiore, dopo aver ricordato che le

modifiche regolamentari non avrebbero potuto in alcun modo incidere

sul concerto già richiesto e dopo aver valutato che la problematica

aperta dal Ministro richiedeva una rapida soluzione, segnalava al

Ministro "l'esigenza di un sollecito perfezionamento delle procedure

già avviate di conferimento degli uffici direttivi secondo il

regolamento vigente". Nella stessa data del 3 ottobre il Consiglio

deliberava la modificazione dell'art. 22 del regolamento interno, con

la quale si stabiliva, per il conferimento degli incarichi direttivi,

che "la commissione competente, previa apposita deliberazione, indica

al Ministro l'elenco degli aspiranti, le proprie valutazioni e le

conseguenti motivate conclusioni, allegando quelle dei dissenzienti

che lo richiedano e procede al concerto. All'esito riferisce al

Consiglio che delibera".

Solo in data 11 novembre 1991, continua il ricorrente, il Capo di

gabinetto del Ministro della giustizia comunicava le osservazioni del

Ministro stesso, con le quali quest'ultimo dissentiva dalla

valutazione del Consiglio superiore sulla proposta di nominare il

dott. Giardina affermando di preferire a questi il dott. Palmeri e

concludeva negando il concerto alla predetta proposta. Nella seduta

del 18 novembre 1991, la commissione per il conferimento degli uffici

direttivi deliberava di inviare la pratica al plenum invitandolo a

votare sia sulla propria proposta, sia su quella del Ministro. Nella

seduta dell'11 dicembre 1991, il Consiglio, dopo aver approvato la

proposta di procedere alla deliberazione definitiva, votava poi, a

maggioranza relativa, la proposta della commissione di conferimento

dell'incarico al dott. Giardina.

Il 17 dicembre 1991 perveniva al Consiglio superiore un messaggio

del Presidente della Repubblica, al quale era allegata una lettera

del 14 dicembre 1991 a lui inviata dal Ministro della giustizia, con

cui questi, affermando di non aver mai negato che la decisione finale

sulle nomine spetti al Consiglio, annunciava di considerare la

delibera votata dal plenum l'11 dicembre 1991 "irricevibile" perché

adottata illegittimamente e, pertanto, affermava di non poter

proporre al Presidente della Repubblica l'emanazione del relativo

decreto, trattandosi di atto ministeriale la cui proposta ricade

sotto la responsabilità del Ministro stesso. Infatti, spiegava il

mittente, il Consiglio superiore non poteva deliberare su proposte,

come quella in questione, rispetto alle quali era mancato il concorso

della volontà del Ministro attraverso l'espressione del concerto,

previsto dall'art. 11 della legge n. 195 del 1958. Dopo attento esame

della lettera, conclude il ricorrente, il Consiglio superiore, nella

seduta del 29 gennaio 1992, decideva di elevare il presente conflitto

di attribuzioni.

Venendo alle considerazioni in diritto, il ricorrente, riguardo

all'ammissibilità del conflitto, osserva che, sotto il profilo

oggettivo, il rifiuto del Ministro di dar corso alle deliberazioni

del Consiglio superiore tocca sicuramente le attribuzioni spettanti

al Consiglio stesso in base all'art. 105 della Costituzione, mentre,

sotto il profilo soggettivo, tanto il Consiglio superiore, in

relazione alle competenze ad esso conferite dall'art. 105 della

Costituzione, quanto il Ministro della giustizia, in relazione alle

competenze direttamente affidategli dall'art. 110 della Costituzione,

sono gli organi competenti a dichiarare in via definitiva la volontà

dei poteri cui appartengono (v. art. 37 della legge n. 87 del 1953).

Sul merito del conflitto, il ricorrente muove dalla considerazione

che l'art. 17 della legge n. 195 del 1958 stabilisce che i

provvedimenti deliberati dal Consiglio superiore concernenti i

magistrati, ivi compresi quelli di nomina agli uffici direttivi, sono

emanati con decreto del Presidente della Repubblica, controfirmato

dal Ministro della giustizia, "in conformità delle deliberazioni del

Consiglio superiore". Anche se per prassi tale decreto è emanato su

proposta del Ministro, il significato di tale proposta è stato

chiarito dalla sentenza n. 44 del 1968 di questa Corte, nel senso che

va intesa come finalizzata alla mera dichiarazione all'esterno di una

volontà interamente ed esclusivamente formatasi con la delibera

consiliare, vale a dire finalizzata alla mera integrazione

dell'efficacia dell'atto. Pertanto, come ha precisato la stessa

sentenza, una volta che il Consiglio superiore abbia deliberato, si

determinano un dovere giuridico, a carico dell'esecutivo, di renderli

concretamente operanti mediante l'emanazione di appositi decreti che

ne adottino integralmente il contenuto e, nello stesso tempo, una

pretesa, da parte dell'organo deliberante, alla loro adozione. Ciò

significa, precisa il ricorrente, che non si tratta di un "atto

governativo", in quanto la potestà deliberativa è in questo caso

attribuita a un organo, il Consiglio superiore, estraneo al Governo.

Di qui discende, ad avviso del ricorrente, la conseguenza che il

Ministro non può vantare alcun potere di assenso o di partecipazione

sostanziale al provvedimento, né alcun sindacato di legittimità

(spettante alla Corte dei conti e al giudice amministrativo) o alcun

controllo, trattandosi di poteri che concretizzerebbero

quell'ingerenza dell'Esecutivo che il Costituente ha voluto evitare

proprio con la previsione del Consiglio superiore. Infatti, a parte

la richiesta di riesame connessa al potere di emanazione del

Presidente della Repubblica, ciò che, tutt'al più, si potrebbe

riconoscere al Ministro è il potere di non dar corso a deliberazioni

del Consiglio superiore giuridicamente "inesistenti", in quanto

mancanti di elementi essenziali per la loro formazione. Né, nel

caso, sussiste, ad avviso del ricorrente, una menomazione di

competenze costituzionali del Ministro, poiché l'intervento

ministeriale nell'esercizio del potere di proposta non è previsto

dalla Costituzione, ma dalla legge ordinaria (art. 11 della legge n.

195 del 1958), e, se anche fosse previsto dalla Costituzione, il

Ministro non potrebbe farsi giustizia da sé, ma potrebbe, se mai,

soltanto sollevare conflitto di attribuzione presso questa Corte,

previa sospensione del procedimento in corso. Né, tantomeno,

potrebbe ammettersi un sindacato del Ministro sulla conformità del

procedimento seguìto rispetto alle norme del regolamento interno del

Consiglio superiore, poiché un controllo del genere, se non spetta

al Consiglio stesso (come pure dovrebbe dirsi trattandosi di interna

corporis relativi a un organo dotato d'indipendenza

costituzionalmente garantita), deve considerarsi riservato

all'autorità giurisdizionale.

Ove, tuttavia, l'art. 17 della legge n. 195 del 1958 dovesse

essere interpretato come diretto ad ammettere un sindacato di

legittimità del Ministro, tale da autorizzarlo a rifiutare di dar

corso alle deliberazioni del Consiglio superiore che egli ritenesse

illegittime, il ricorrente prospetta allora il dubbio che, così

interpretato, l'art. 17 sia contrastante con gli artt. 104, 105 e 110

della Costituzione, in quanto violerebbe palesemente l'autonomia e

l'indipendenza che quegli articoli garantiscono al Consiglio

superiore e all'ordine giudiziario.

2. - In via subordinata all'eventuale non accoglimento della prima

domanda, il ricorrente Consiglio superiore della magistratura chiede

a questa Corte di dichiarare che non spetta al Ministro della

giustizia il potere di impedire al Consiglio stesso, negando il

proprio positivo concerto alla proposta di nomina, di deliberare

legittimamente il conferimento dell'ufficio direttivo di Presidente

della Corte d'appello di Palermo al dott. Pasquale Giardina.

Secondo il ricorrente, la tesi del Ministro della giustizia - per

la quale l'autonomia della decisione finale del Consiglio superiore

consiste soltanto nel decidere positivamente o negativamente su una

proposta concertata col Ministro stesso, e non già nel decidere sul

conferimento dell'incarico anche a un magistrato sul cui nome non

fosse stato raccolto il positivo concerto del Ministro - si pone in

contrasto con l'art. 105 della Costituzione, ancorché possa

apparire, a prima vista, giustificata dalla formulazione letterale

dell'art. 11, terzo comma, della legge n. 195 del 1958. Posto che il

conferimento degli uffici direttivi è indiscutibilmente un

provvedimento di status rientrante nell'esclusiva competenza del

Consiglio ai sensi dell'art. 105 della Costituzione - trattandosi di

un atto di "assegnazione" che comporta il "trasferimento" e assai

spesso una "promozione" -, non è possibile attrarlo nella competenza

ministeriale, per quanto non restrittivamente intesa, in ordine ai

"servizi relativi alla giustizia", pur se deve riconoscersi che ogni

provvedimento di status è suscettibile di incidere

sull'organizzazione degli uffici. Infatti, le funzioni organizzative

dei capi degli uffici, oltre a non essere esclusive e neppure

preminenti rispetto a quella giurisdizionale, sono in ogni caso

strettamente connesse con quest'ultima, tanto che, non solo la legge

n. 195 prevedeva originariamente una partecipazione più forte del

Ministro rispetto agli altri provvedimenti di status, ma anche la

prassi applicativa dell'art. 11, terzo comma, della legge n. 195 del

1958, convalidata dalla giurisprudenza amministrativa, si è

conformata sui comportamenti, poi codificati nell'art. 22 del

regolamento interno contestato dal Ministro della giustizia, in base

ai quali il concerto non può configurarsi come un intervento

suscettibile di limitare, né in positivo né in negativo, la piena

autonomia del Consiglio nel deliberare sul conferimento degli uffici

direttivi.

Ove, invece, si volesse intendere il concerto ministeriale come

condizionante, se pure soltanto in senso negativo, la deliberazione

finale del Consiglio, allora, afferma il ricorrente, non possono non

condividersi i dubbi, avanzati da più parti in dottrina, circa la

conformità a Costituzione dell'art. 11, terzo comma, della legge n.

195 del 1958, sulla base delle stesse ragioni che hanno indotto

questa Corte a dichiarare l'incostituzionalità del comma primo del

medesimo articolo. Infatti, nel caso che si accogliesse la

interpretazione formulata dal Ministro, il Consiglio superiore

potrebbe essere impedito dallo scegliere il magistrato che egli

stesso, ma non il Ministro, reputasse come il più adatto a ricoprire

l'ufficio (come nella specie è accaduto per il dott. Giardina) e,

nel medesimo tempo, si riconoscerebbe al Ministro un vero potere di

assenso o di veto rispetto alla nomina medesima, se non, addirittura,

un potere sostanziale di scelta. In tal modo appare palese la lesione

della piena spettanza al Consiglio superiore della potestà di

conferire gli uffici direttivi, ad esso garantita dagli artt. 104,

105 e 110 della Costituzione, di modo che sarebbe inevitabile che

questa Corte sollevasse di fronte a se stessa la questione di

costituzionalità del citato art. 11, terzo comma, nella parte in cui

condiziona la deliberazione consiliare di conferimento dell'ufficio

direttivo al previo positivo concerto del Ministro sul nome proposto

e prescelto.

3. - Il ricorso per il conflitto di attribuzioni in esame,

depositato presso questa Corte il 20 marzo 1992, è stato dichiarato

ammissibile, in via meramente delibatoria, con l'ordinanza del 15

aprile 1992, n. 184, ed è stato poi notificato, nel termine

assegnato, al Ministro di grazia e giustizia e al Presidente del

Consiglio dei ministri.

4. - Si sono costituiti in giudizio, con un unico atto, il

Ministro di grazia e giustizia, rappresentato e difeso

dall'Avvocatura generale dello Stato, nonché il Presidente del

Consiglio dei ministri, anch'esso rappresentato e difeso dalla stessa

Avvocatura. In relazione a quest'ultimo, l'Avvocatura afferma di

costituirsi sulla base della delibera del Consiglio dei ministri del

26 maggio 1992.

L'Avvocatura dello Stato, senza contestare l'ammissibilità del

conflitto di attribuzione, chiede il rigetto del relativo ricorso,

adducendo, come argomento principale, che il Ministro della giustizia

ha il dovere giuridico di dare seguito alle delibere del Consiglio

superiore della magistratura soltanto ove queste siano legittime.

Tale controllo ministeriale di legittimità, secondo i resistenti,

trova la sua giustificazione sia nei poteri di vigilanza del

Ministro, che il Costituente ha voluto conservare all'Esecutivo, sia

nella configurazione della controfirma ministeriale al decreto

presidenziale come istituto diretto a contrassegnare la

partecipazione effettiva e primaria del Ministro all'emanazione

dell'atto. Quest'ultimo, inoltre, pur se è vincolato nel contenuto,

è in ogni caso manifestazione della volontà di statuire la nomina

di funzionari dello Stato (artt. 87, settimo comma, e 89 della

Costituzione). In altre parole, ad avviso dell'Avvocatura dello

Stato, il Ministro di grazia e giustizia e il Presidente della

Repubblica partecipano alla formazione degli atti del Consiglio

superiore del tipo di quello in esame, non come semplici portavoce

dell'organo deliberativo, ma, entrambi, come organi diversi dal

Consiglio stesso, investiti di un loro specifico ruolo

costituzionale. E, poiché l'eventuale illegittimità degli atti del

Consiglio si ripercuote sull'atto finale (decreto del Presidente

della Repubblica), per il quale la legge richiede la controfirma

ministeriale, da ciò deriva, per l'Avvocatura dello Stato, il

potere-dovere del Ministro di astenersi dall'emanare un atto ritenuto

illegittimo. Tanto più ciò vale quando la illegittimità rilevata

consiste nel mancato esercizio di un dovere ministeriale non

rinunciabile, come quello di partecipare con il suo concerto alla

formazione della proposta di conferimento di un ufficio direttivo.

Sulla questione di legittimità costituzionale dell'art. 17,

proposta in via subordinata dal ricorrente, l'Avvocatura dello Stato,

pur riconoscendone la rilevanza, la considera manifestamente

infondata, poiché, a suo avviso, è stata già proposta e respinta

da questa Corte con la sentenza n. 168 del 1963, richiamata e

confermata sul punto anche dalla sentenza n. 44 del 1968.

Con riferimento alla legittimità della delibera del Consiglio

superiore di conferimento dell'ufficio direttivo in questione,

l'Avvocatura dello Stato ritiene che l'art. 11, terzo comma, della

legge n. 195 del 1958 possa essere interpretato solo nel senso che il

conferimento degli uffici direttivi da parte del Consiglio stesso

richiede una proposta concertata tra Commissione competente e

Ministro di grazia e giustizia, in mancanza della quale il plenum non

può conferire uffici direttivi. La conseguente limitazione delle

attribuzioni del Consiglio previste dall'art. 105 della Costituzione

trova la propria giustificazione nell'art. 110 della Costituzione,

dal momento che il conferimento di un ufficio direttivo, anche se

contestuale all'assegnazione di un ufficio con conseguente

trasferimento e possibile promozione, conterrebbe qualcosa di più:

la preposizione ad un ufficio giudiziario la cui organizzazione e il

cui funzionamento sono affidati dal citato art. 110 alla

responsabilità esclusiva del Ministro di grazia e giustizia.

Infatti, secondo i resistenti, nel conferimento di un ufficio

direttivo confluiscono due valutazioni distinte: quella sulla

idoneità all'esercizio delle funzioni giurisdizionali, valutabile

esclusivamente dal Consiglio superiore, e quella sulle attitudini

all'esercizio delle funzioni amministrative di direzione dell'ufficio

giudiziario, valutabile solo dal Ministro. Il rispetto delle

competenze a ciascuno attribuite richiederebbe necessariamente un

rapporto di collaborazione fra commissione e Ministro, che si

esprimerebbe, appunto, nel concerto, definito come forma limitata di

partecipazione da parte del Ministro alla scelta dei responsabili

degli uffici direttivi.

Né, secondo l'Avvocatura generale dello Stato, varrebbe obiettare

che, così interpretando la necessità di una proposta concertata, si

consentirebbe al Ministro di far nominare il candidato a sé gradito

attraverso il semplice rifiuto di ogni diversa proposta, poiché

l'ipotesi del ripetuto diniego sarebbe un'ipotesi astratta e,

comunque, esercitabile anche in danno del Ministro. Da ciò, continua

l'Avvocatura dello Stato, consegue che anche la questione di

legittimità costituzionale dell'art. 11, terzo comma, della legge n.

195 del 1958 sarebbe manifestamente infondata, giacché il concerto

appare giustificato dalla necessità della "leale collaborazione" tra

Consiglio superiore e Ministro della giustizia nell'esercizio di una

competenza, il conferimento degli uffici direttivi, incidente sulle

sfere di attribuzione di entrambi.

5. - In una breve memoria depositata in prossimità dell'udienza,

il Consiglio superiore della magistratura ha replicato agli argomenti

svolti dall'Avvocatura generale dello Stato.

Sul contestato "potere di blocco" esercitato dal Ministro per la

giustizia, il ricorrente osserva che la giustificazione offerta dalla

controparte poggia su una ricostruzione del procedimento relativo

agli atti di nomina degli uffici direttivi configurante l'atto di

nomina come "atto governativo" (nomina di funzionari dello Stato in

base all'art. 87 della Costituzione), rispetto al quale la

deliberazione conforme del Consiglio superiore si atteggerebbe come

mero atto presupposto, sia pure vincolante nel contenuto. Questa

ricostruzione, ad avviso del ricorrente, è in puntuale contrasto con

quanto affermato da questa Corte nella sentenza n. 44 del 1968,

secondo la quale le nomine sono un'esclusiva attribuzione del

Consiglio superiore e rispetto ad esse la proposta e l'emanazione con

decreto presidenziale sono soltanto attività dovute e vincolate. Del

resto, se così non fosse, continua il ricorrente, la delibera di

nomina del Consiglio superiore sarebbe nient'altro che un parere

vincolante, e non già un esercizio del potere di provvedere.

Quanto, poi, alla pretesa assurdità di un dovere del Ministro di

dar corso ad un atto del Consiglio superiore da lui ritenuto lesivo

di proprie competenze, il ricorrente ribadisce che nel caso il

Ministro ha, in realtà, il potere di sollevare conflitto di

attribuzione, accompagnato dalla sospensione del corso del

provvedimento in attesa della pronuncia della Corte.

Con riferimento al concerto previsto dall'art. 11, terzo comma,

della legge n. 195 del 1958, il ricorrente osserva che la

collaborazione fra Consiglio superiore e Ministro per la giustizia

nella nomina agli uffici direttivi può essere compatibile con la

esclusiva attribuzione e con l'indipendenza dello stesso Consiglio

solo in quanto si esplichi attraverso forme che non condizionino in

assoluto la potestà deliberativa del Consiglio. Sarebbero, pertanto,

legittimi i suggerimenti, le osservazioni, le richieste, i pareri non

vincolanti, ma non la pretesa di un "condominio" nella scelta dei

titolari degli uffici direttivi.

Quanto, infine, alla "leale cooperazione", mutuata dai rapporti

fra Stato e regioni, il ricorrente osserva che le relazioni fra

centro e periferia non sono in larga parte caratterizzate da

separazione di competenze, come è nel caso dei rapporti fra

Consiglio superiore e Ministro per la giustizia, sicché non appare

giustificata un'estensione di quel principio alle relazioni in esame.

In ogni caso, conclude il ricorrente, anche a proposito delle intese

fra Stato e regioni la Corte ha recentemente dato a tali atti una

configurazione, nelle ipotesi di c.d. intesa debole, che esclude il

potere di blocco di chi compartecipa agli stessi. Considerato in diritto

1. - Con il ricorso indicato in epigrafe il Consiglio superiore

della magistratura ha elevato conflitto di attribuzioni nei confronti

del Ministro di grazia e giustizia e del Presidente del Consiglio dei

ministri in relazione al rifiuto opposto dal predetto Ministro di

dare corso, mediante la proposta del relativo decreto del Presidente

della Repubblica, alla nomina del Presidente della Corte di appello

di Palermo deliberata dallo stesso Consiglio superiore della

magistratura in data 11 dicembre 1991.

Il ricorrente, nel lamentare la menomazione delle attribuzioni ad

esso garantite dagli artt. 105, 106, 107 e 110 della Costituzione,

domanda a questa Corte di dichiarare che non spetta al Ministro di

grazia e giustizia il potere di rifiutare di dare corso alle

deliberazioni che egli ritenga illegittime e, ove questa possibilità

dovesse essere ritenuta inerente al potere di proposta del decreto

presidenziale disciplinato dall'art. 17, primo comma, della legge 24

marzo 1958, n. 195, domanda che la Corte medesima sollevi di fronte a

se stessa questione di legittimità costituzionale del citato art. 17

per violazione degli artt. 104, 105 e 110 della Costituzione.

In via subordinata, il Consiglio superiore della magistratura

chiede che questa Corte dichiari che non spetta al Ministro di grazia

e giustizia il potere di impedire allo stesso Consiglio, negando il

proprio positivo concerto alla proposta di nomina, di deliberare

legittimamente il conferimento dell'ufficio direttivo di Presidente

della Corte di appello di Palermo. Anche in tal caso, ove la

prestazione del positivo concerto da parte del Ministro rispetto alla

proposta della Commissione per gli incarichi direttivi dovesse essere

ritenuta condizionante la formazione della proposta stessa, il

ricorrente chiede che questa Corte sollevi di fronte a se stessa

questione di legittimità costituzionale, in riferimento agli artt.

104, 105 e 110 della Costituzione, dell'art. 11, terzo comma, della

legge n. 195 del 1958, nella parte in cui, prevedendo il concerto del

Ministro sulla proposta di conferimento dell'ufficio direttivo,

impedisce al Consiglio superiore della magistratura di deliberare

tale conferimento a favore del candidato da esso ritenuto più idoneo

anche in assenza del positivo concerto del Ministro o in presenza di

un diniego di concerto del Ministro sul nominativo del candidato

medesimo.

2. - Occorre, innanzitutto, verificare in via definitiva

l'ammissibilità del conflitto di attribuzione in questione, che

questa Corte ha già dichiarato, in linea di prima e sommaria

delibazione, con l'ordinanza n. 184 del 1992.

Sotto il profilo oggettivo non v'è dubbio che ricorrono i

requisiti previsti dall'art. 37 della legge 11 marzo 1953, n. 87

(Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte), in base

al quale sono risolti dalla Corte costituzionale i conflitti tra i

poteri dello Stato insorti "per la delimitazione della sfera di

attribuzioni determinata per i vari poteri da norme costituzionali".

Nel caso, infatti, vengono in questione competenze - come quelle relative alla proposta ministeriale del decreto presidenziale che dà

forma alle deliberazioni del Consiglio superiore della magistratura

di conferimento degli incarichi direttivi e quelle relative alla

formulazione, "di concerto" con il Ministro della giustizia, della

proposta di conferimento dei predetti incarichi da parte della

commissione competente del Consiglio stesso - le quali si riferiscono

alle attribuzioni del Ministro della giustizia (art. 110 della

Costituzione) in relazione a quelle spettanti al Consiglio superiore

della magistratura (art. 105 della Costituzione).

Eguale valutazione deve darsi sotto il profilo soggettivo, poiché

non v'è dubbio che il Consiglio superiore della magistratura è

l'organo direttamente investito delle funzioni previste dall'art. 105

della Costituzione e il solo competente a esercitarle in via

definitiva e in posizione di indipendenza da altri poteri dello

Stato, ai sensi dell'art. 37, primo comma, della legge n. 87 del

1953. Allo stesso modo, il Ministro della giustizia deve essere

considerato legittimato a resistere nel presente conflitto, sempre in

base al ricordato art. 37, essendo il diretto titolare delle

competenze determinate dall'art. 110 della Costituzione, afferenti

all'organizzazione e al funzionamento dei servizi relativi alla

giustizia, il cui esercizio è assunto in questo giudizio come causa

di menomazione delle competenze in ordine allo status dei magistrati

attribuite al ricorrente dall'art. 105 della Costituzione.

Non legittimato a resistere nel presente giudizio è, invece, il

Presidente del Consiglio dei ministri - il cui intervento pertanto va

dichiarato inammissibile - dal momento che le attribuzioni in

contestazione sono esclusivamente affidate dalla Costituzione al

Ministro della giustizia (art. 110 della Costituzione) sulla base di

una ripartizione di competenze che non può considerarsi alterata dal

potere di sospensione degli atti ministeriali e di sottoposizione

delle relative questioni al Consiglio dei ministri, che gli artt. 5,

secondo comma, lettera c), e 2, terzo comma, lettera q), della legge

23 agosto 1988, n. 400, riconoscono al Presidente del Consiglio dei

ministri.

3. - Il conflitto di attribuzione in esame è insorto a seguito

della comunicazione del Presidente della Repubblica al Consiglio

superiore della magistratura, inviata il 17 dicembre 1991, con la

quale si riferiva che il Ministro di grazia e giustizia, con lettera

del 14 dicembre 1991, aveva portato a conoscenza del Capo dello Stato

che egli non intendeva proporre l'emanazione del decreto

presidenziale relativo alla deliberazione del predetto Consiglio,

adottata nella seduta dell'11 dicembre 1991, concernente il

conferimento dell'incarico direttivo di Presidente della Corte di

appello di Palermo. Con la stessa comunicazione si precisava che la

determinazione del Ministro dipendeva dal fatto che egli riteneva

invalida la deliberazione adottata dal Consiglio superiore della

magistratura, dal momento che quest'ultimo aveva deliberato in

violazione dell'art. 11, terzo comma, della legge n. 195 del 1958, il

quale, in attuazione del precetto costituzionale che attribuisce al

Ministro della giustizia la responsabilità dell'organizzazione e del

funzionamento dei servizi relativi alla giustizia, dispone che il

conferimento degli uffici direttivi venga deliberato dal Consiglio

superiore su proposta della competente commissione formulata di

concerto con il Ministro. E nel caso, aveva rilevato quest'ultimo, il

Consiglio aveva deliberato su una proposta sulla quale non era stato

raggiunto il prescritto concerto tra la commissione e il Ministro

stesso.

Il ricorrente Consiglio superiore afferma che l'espresso rifiuto

del Ministro della giustizia di dar corso al procedimento previsto

dall'art. 17 della legge n. 195 del 1958 in sede di proposta di

emanazione con decreto presidenziale delle deliberazioni dello stesso

Consiglio appare lesivo delle competenze ad esso attribuite dagli

artt. 105, 106, 107 e 110 della Costituzione, i quali attribuiscono

all'esclusiva competenza del Consiglio superiore della magistratura

tutti i provvedimenti di stato comunque riguardanti i magistrati. In

base a tale attribuzione di competenza, prosegue il ricorrente, una

volta che il Consiglio abbia deliberato, sorge in capo al Ministro

della giustizia un dovere giuridico di proporre l'emanazione di un

decreto presidenziale volto ad adottare integralmente il contenuto

della relativa deliberazione, dal momento che, non trattandosi di

atti sostanzialmente governativi, non si potrebbe riconoscere al

Ministro né un potere di assenso o di compartecipazione decisionale

al provvedimento, né un potere di controllo sulla conformità del

procedimento seguito rispetto alle norme di legge che lo regolano.

4. - L'art. 17 della legge 24 marzo 1958, n. 195 (Norme sulla

costituzione e sul funzionamento del Consiglio superiore della

magistratura), dispone che "tutti i provvedimenti riguardanti i

magistrati sono adottati, in conformità delle deliberazioni del

Consiglio superiore, con decreto del Presidente della Repubblica

controfirmato dal Ministro ovvero, nei casi stabiliti dalla legge,

con decreto del Ministro per la grazia e giustizia". Nel valutare la

legittimità costituzionale di tale disposizione - che, per la parte

qui interessante, è stata successivamente confermata, anche con

esplicito riferimento al conferimento degli incarichi direttivi,

dall'art. 1, primo comma, lettera f), della legge 12 gennaio 1991, n.

13, - questa Corte, dopo aver premesso che l'attribuzione in via

esclusiva al Consiglio superiore di tutti i poteri in ordine allo

status dei magistrati costituisce una garanzia dell'indipendenza e

dell'autonomia della magistratura, pur se non comporta una forma

piena di autogoverno sulla stessa (v. spec. sentt. nn. 168 del 1963,

44 del 1968, 4 del 1986), ha affermato che non rappresenta una

lesione dell'art. 105 della Costituzione la previsione che le

deliberazioni del Consiglio superiore debbano avere la forma del

decreto presidenziale (o di quello ministeriale), dal momento che

tale veste, oltre ad essere conforme alla natura effettiva dell'atto

da adottare e a permettere che su questo si svolgano gli ordinari

controlli finanziari e di legittimità previsti per gli atti

amministrativi, non implica alcuna limitazione dell'autonomia di

determinazione costituzionalmente garantita al Consiglio superiore

(v. spec. sentt. nn. 168 del 1963 e 44 del 1968).

Il ricordato art. 17, infatti, precisa espressamente che i decreti

del Presidente della Repubblica ivi previsti sono adottati "in

conformità delle deliberazioni del Consiglio superiore", con ciò

imponendo al Ministro della giustizia, in sede di proposta, e al

Presidente della Repubblica, in sede di emanazione, un vincolo di

legittimità consistente nel dovere di conferire al decreto

presidenziale un contenuto decisionale identico a quello adottato

dalla correlativa deliberazione del Consiglio superiore.

Dallo stesso art. 17, tuttavia, deriva un vincolo in ordine al

potere del Ministro della giustizia di inoltrare la predetta proposta

al Presidente della Repubblica per l'emanazione del relativo decreto

(sul quale v. già la sentenza n. 44 del 1968 di questa Corte), che

corrisponde ai principi sul procedimento, in base ai quali, quando a

quest'ultimo partecipano più organi o più soggetti pubblici, questi

hanno il dovere giuridico di cooperare lealmente in vista del

raggiungimento del risultato cui il procedimento medesimo è

costituzionalmente o legislativamente finalizzato.

Quando l'organo o il soggetto che deve dar corso al procedimento

non è investito di particolari poteri di rinvio o di riesame, come

nel caso del Ministro della giustizia in sede di proposta ai sensi

dell'art. 17 della legge n. 195 del 1958, ricade su di lui il dovere

di adottare l'atto di propria competenza, cioè la proposta di

decreto presidenziale, a meno che il sub-procedimento costituente la

fase dell'iniziativa e quella della deliberazione manchi di un

elemento essenziale, necessario per il perfezionamento della

fattispecie procedimentale o del suo atto conclusivo.

5. - Sulla base dell'art. 11, terzo comma, della legge n. 195 del

1958, che contiene la disciplina legislativa della fase

dell'iniziativa presso il Consiglio superiore riguardo al

conferimento degli incarichi direttivi, il concerto del Ministro

della giustizia sulla proposta della commissione ivi menzionata

costituisce un elemento essenziale del procedimento. Tale articolo,

infatti, dispone che "sul conferimento degli uffici direttivi ( ..)

il Consiglio delibera su proposta, formulata di concerto col Ministro

per la grazia e giustizia, di una commissione formata da sei dei suoi

componenti, di cui quattro eletti dai magistrati e due eletti dal

Parlamento".

Salvo a precisare nei punti seguenti che cosa si intenda per

concerto nella disposizione ora citata e salvo ad accertare se nel

caso contestato il concerto si sia concretamente realizzato, al fine

di verificare se il Ministro della giustizia si trovava di fronte a

un'ipotesi di mancanza di un elemento necessario per il compimento

del procedimento di formazione della deliberazione del Consiglio

superiore, che lo legittimava a sospendere direttamente l'iter

procedimentale, occorre sottolineare che nel caso lo strumento del

concerto costituisce la modalità con cui il legislatore ha

configurato il dovere di collaborazione, che questa Corte (v.

sentenza n. 168 del 1963) ha già individuato come punto di

equilibrio interpretativo fra la disposizione costituzionale che

attribuisce al Consiglio superiore l'esclusiva competenza sui

provvedimenti concernenti lo status dei magistrati (art. 105) e

quella che affida al Ministro della giustizia la responsabilità

dell'organizzazione e del funzionamento dei servizi relativi alla

giustizia (art. 110).

Le garanzie costituzionali predisposte per la tutela dello status

d'indipendenza dei magistrati e dell'ordine giudiziario ricomprendono

nel proprio ambito di applicazione - come è stato già affermato da

questa Corte (v. sentenza n. 72 del 1991) - anche la nomina dei

magistrati negli uffici direttivi. E, invero, il conferimento di tali

uffici, non soltanto incide sullo status dei magistrati, poiché

concorre a connotare la loro posizione nell'ambito dell'ordinamento

giudiziario attraverso la titolarità di poteri specifici

concernenti, fra l'altro, le proposte di formazione delle tabelle,

l'assegnazione degli affari e, in genere, la "amministrazione della

giurisdizione", ma comporta altresì una connessione con

l'assegnazione delle funzioni e il trasferimento dei giudici, che, a

norma dell'art. 105 della Costituzione, spettano in via esclusiva al

Consiglio superiore della magistratura.

Ciò non toglie, tuttavia, che nell'attuale assetto ordinamentale,

la direzione degli uffici giudiziari attenga anche

all'amministrazione dei servizi giudiziari, amministrazione che, come

questa Corte ha già precisato (v. sentt. nn. 168 del 1963 e 142 del

1973), non concerne semplicemente i mezzi (locali, arredi, personale

ausiliario, etc.) necessari per l'esercizio delle funzioni

giudiziarie, ma riguarda altresì "sia l'organizzazione degli uffici

nella loro efficienza numerica, con l'assegnazione dei magistrati in

base alle piante organiche, sia il funzionamento dei medesimi in

relazione all'attività e al comportamento dei magistrati che vi sono

addetti". In considerazione di questo suo oggetto specifico e

dell'indubbia incidenza oggettivamente esercitata sullo status dei

magistrati, il conferimento degli uffici direttivi attraverso la

deliberazione del Consiglio superiore su proposta della commissione

competente, formulata a seguito della partecipazione del Ministro

della giustizia, rappresenta un bilanciamento non irragionevole dei

valori costituzionali contenuti negli artt. 105 e 110 della

Costituzione e, in particolare, del principio affermato da questa

Corte (v. sent. n. 168 del 1963), secondo il quale, se l'autonomia

della magistratura esclude ogni intervento determinante del potere

esecutivo nelle deliberazioni concernenti lo status dei magistrati,

non impedisce, tuttavia, che tra Consiglio superiore della

magistratura e Ministro della giustizia, nel rispetto delle

competenze a ciascuno attribuite, sussista un rapporto di

collaborazione.

Tutto ciò comporta che il concerto previsto dall'art. 11, terzo

comma, della legge n. 195 del 1958 non costituisce soltanto un

elemento essenziale del procedimento, legislativamente determinato,

circa il conferimento degli uffici direttivi, ma rappresenta anche

una congrua soluzione procedimentale prescelta dal legislatore in

attuazione della funzione assegnata dall'art. 110 della Costituzione

al Ministro della giustizia relativa all'organizzazione e al

funzionamento dei servizi giudiziari.

6. - Il conflitto di attribuzioni in esame è dovuto, in larga

misura, al diverso significato che le parti assegnano alla nozione di

concerto contenuta nel ricordato art. 11, terzo comma, della legge n.

195 del 1958.

Sebbene non si possa dubitare che consista in un modulo

procedimentale volto al coordinamento di una pluralità di interessi,

spesso eterogenei e imputabili ad autorità distinte, il concerto dà

luogo nel diritto pubblico a una molteplicità di figure alla quale

è in ogni caso estranea la connotazione del parere. Allo stato

attuale della legislazione deve pertanto escludersi che l'art. 11,

terzo comma, possa essere interpretato nel senso di riferirsi

semplicemente a un parere non vincolante che il Ministro della

giustizia deve esprimere nei confronti della proposta formulata dalla

commissione per il conferimento degli incarichi direttivi.

D'altra parte, la nozione di concerto cui si riferisce l'art. 11

non si identifica neppure con quella di accordo. A questa conclusione

si perviene attraverso un'interpretazione adeguatrice dell'art. 11,

terzo comma, della legge n. 195 del 1958.

Infatti, poiché questa Corte ha più volte escluso la conformità

a Costituzione di interventi ministeriali di carattere determinante

sulle decisioni di competenza del Consiglio superiore (v. sentt. nn.

168 del 1963, 44 del 1968 e 12 del 1971), occorre verificare, prima

di dar corpo a un sospetto d'illegittimità costituzionale nei

confronti del ricordato terzo comma dell'art. 11, se quest'ultimo

possa plausibilmente avere un significato diverso da quello

dell'accordo, che non sia incompatibile con i principi

costituzionali. E non v'è dubbio che tale significato sia

identificabile in quello che fa coincidere il concerto, non già con

un atto sostanziale di assenso o di veto, ma con un'attività di

concertazione finalizzata alla formulazione di una proposta comune.

Più precisamente, sulla base di un'interpretazione dell'art. 11,

terzo comma, adeguata ai principi costituzionali, la commissione del

Consiglio superiore competente a formulare le proposte di

conferimento degli incarichi direttivi non può inoltrare le proprie

designazioni al plenum del Consiglio medesimo se non dopo aver svolto

una seria e approfondita opera di concertazione diretta al fine sopra

indicato. E, poiché tale attività inerisce a un procedimento

comportante il concorso di organi o soggetti distinti nell'esercizio

di una funzione pubblica di rilievo costituzionale - i quali

pertanto, come questa Corte ha già precisato (v. sent. n. 80 del

1989), sono tenuti a comportarsi secondo i principi della correttezza

nei loro rapporti reciproci e nel rispetto sostanziale dell'altrui

autonomo ruolo - e poiché, come s'è prima ricordato, in base agli

artt. 105 e 110 della Costituzione, tra Consiglio superiore e

Ministro della giustizia sussiste, pur nella salvaguardia delle

reciproche competenze, un dovere specifico di collaborazione, il

modulo procedimentale del concerto, previsto dal citato art. 11,

comporta che la relativa attività debba essere svolta nel pieno

rispetto del principio costituzionale di leale cooperazione.

7. - In definitiva, il concerto del Ministro della giustizia sulla

proposta della commissione per gli incarichi direttivi, disciplinato

dall'art. 11, terzo comma, della legge n. 195 del 1958, implica un

vincolo di metodo, non già di risultato. Ciò significa,

innanzitutto, che, anche se al termine della loro attività di

concertazione non perverranno in concreto a una proposta unitaria, la

commissione e il Ministro sono tenuti a porre in essere una

discussione e un confronto realmente orientati al superiore interesse

pubblico di operare - a seguito di un esame effettivo ed obiettivo,

dialetticamente svolto, di tutti gli elementi ai fini della copertura

di quel determinato incarico direttivo - la scelta più idonea. Oltre

a dover essere effettive e obiettivamente finalizzate all'interesse

pubblico indicato, la discussione e il confronto tra la commissione e

il Ministro devono metodologicamente svolgersi in base al principio

di leale cooperazione e, in particolare, in base ai paradigmi e alle

regole della correttezza nei rapporti reciproci e del rispetto

dell'altrui autonomia.

Sotto il primo profilo, occorre osservare che la commissione

concertante è tenuta a formulare una valutazione preliminare da

comunicare al Ministro, la quale deve essere basata su motivazioni

non rituali o stereotipe, ma dirette a evidenziare i reali motivi

della scelta proposta e la non incidenza sulla stessa di logiche

estranee alla valutazione obiettiva e imparziale dei candidati. Alla

valutazione preliminare, ove una delle parti ne ravvisasse la

necessità, deve esser allegata copia della documentazione utile per

la formulazione della proposta e devono esser fornite, su richiesta,

le eventuali integrazioni di dati e di informazioni. Analoghi vincoli

ricadono sul Ministro, il quale, in particolare, se utilizza una

propria documentazione, ha il dovere di renderla nota alla

commissione, in modo che il confronto sugli argomenti e sulle

valutazioni risulti serio, approfondito, esauriente e costruttivo. In

ogni caso, quando la valutazione preliminare della commissione

incontrasse iniziale ostacolo nelle valutazioni difformi del Ministro

sulle capacità organizzative e gestionali del candidato indicato, il

dovere di discussione ricadente sull'autorità procedente comporta

che si ponga in essere, in tempi ragionevolmente brevi, un serio

tentativo di superare le divergenze attraverso le necessarie fasi

dialogiche, quantomeno articolate nello schema proposta-risposta,

replica-controreplica.

Sotto il profilo della leale cooperazione e, in particolare, sotto

quello della correttezza nei rapporti reciproci, l'attività di

concertazione deve svolgersi secondo comportamenti coerenti e non

contraddittori, tanto in relazione alla specifica proposta da

formulare, quanto in relazione a pregresse proposte riguardanti lo

stesso magistrato o lo stesso incarico. Le parti, inoltre, non

possono dar luogo ad atteggiamenti dilatori, pretestuosi, ambigui,

incongrui o insufficientemente motivati, di modo che il confronto

possa avvenire su basi di correttezza e di apertura alle altrui

posizioni.

Così precisata in base all'interesse pubblico da perseguire e al

metodo della leale cooperazione, l'attività di concertazione tra

commissione e Ministro, prevista dal ricordato art. 11, risponde

all'esigenza costituzionale, per la quale, quando si tratta di

preposizione a uffici, come quelli relativi agli incarichi direttivi,

dove forte è l'incidenza delle capacità organizzative e gestionali

nell'assegnazione da compiere, l'esercizio delle competenze del

Consiglio superiore sui provvedimenti di stato dei magistrati (art.

105 della Costituzione) deve tenere ragionevolmente conto degli

interessi relativi all'organizzazione e al funzionamento dei servizi

giudiziari, imputati al Ministro della giustizia (art. 110 della

Costituzione). Il dovere di reciproca collaborazione, che deve

ispirare l'esercizio delle predette competenze, comporta che, se

l'attività di concertazione deve essere soggettivamente ed

oggettivamente orientata a ricercare, per quanto possibile, la

convergenza fra le parti, allo stesso modo il "rifiuto del concerto"

da parte del Ministro dev'essere motivato, non già da semplici

divergenze, ma da gravi e insuperabili contrasti sulla proposta da

formulare. In quest'ultima evenienza spetterà al plenum del

Consiglio superiore la deliberazione sull'incarico da conferire in

relazione alla proposta della commissione competente e alle eventuali

diverse indicazioni del Ministro, con il dovere per il Consiglio di

motivare adeguatamente la propria scelta anche in riferimento alle

valutazioni e alle argomentazioni formulate in sede di proposta.

8. - Il conflitto di attribuzioni in esame e, più in particolare,

la questione se tra la commissione per gli incarichi direttivi e il

Ministro della giustizia si sia realizzato il concerto previsto

dall'art. 11, terzo comma, della legge n. 195 del 1958, in attuazione

degli artt. 105 e 110 della Costituzione, vanno risolti sulla base

dei criteri ora precisati. Al fine di verificare se si sia

effettivamente svolta ovvero sia mancata un'adeguata attività di

concertazione, ispirata al principio della leale cooperazione,

occorre procedere all'esame dei comportamenti in concreto tenuti

dalle parti in sede di concerto.

Dopo che, in ossequio al previgente art. 22 del regolamento

interno del Consiglio superiore della magistratura, la commissione

per gli incarichi direttivi, il 18 luglio 1991, aveva inviato al plenum l'elenco degli aspiranti al posto di Presidente della Corte

d'appello di Palermo, le proprie valutazioni e le conseguenti motivate conclusioni e dopo che, in osservanza dello stesso art. 22, il

plenum aveva espresso il proprio avviso, il Ministro della giustizia,

richiesto del concerto dalla predetta commissione, inviava una

lettera al Vice- presidente del Consiglio superiore con la quale

faceva presente che, in relazione all'interesse pubblico a che siano

conferiti incarichi direttivi a magistrati idonei a dirigere i

servizi - servizi di cui lo stesso Ministro è costituzionalmente

responsabile -, egli era indotto a chiedere urgentemente una

sostanziale modifica del ricordato art. 22. A parere del Ministro,

infatti, quest'ultimo articolo, nel prevedere in fase di proposta la

valutazione della commissione e l'avviso del plenum anteriormente al

concerto con il Ministro, riduceva la partecipazione di quest'ultimo

a un atto formale di assenso o di rifiuto nei confronti di una scelta

sostanzialmente già effettuata dal Consiglio superiore. In ragione

di ciò il Ministro chiedeva una modifica dell'art. 22 che, per

essere in armonia con la legge e con la Costituzione, avrebbe dovuto

promuovere una più proficua collaborazione tra il Consiglio e il

Ministro stesso, ferma restando l'autonomia della decisione finale da

parte del plenum.

Con lettera del 30 luglio 1991, il Vicepresidente del Consiglio

superiore rispondeva al Ministro che, pur ritenendo il testo allora

in vigore dell'art. 22 pienamente legittimo, concordava sull'esigenza

della collaborazione nel rispetto delle reciproche competenze e,

pertanto, non poteva non ravvisare un fondamento nella richiesta del

Ministro, specialmente con riguardo alla sottolineatura da questo

compiuta sull'autonomia di decisione del Consiglio. Il 5 agosto dello

stesso anno, il Presidente della Repubblica scriveva al

Vicepresidente del Consiglio superiore rilevando la delicatezza della

questione sollevata dal Ministro e manifestando l'intenzione di non

porre all'ordine del giorno dei lavori consiliari il conferimento

degli incarichi direttivi finché le procedure interne si prestavano

a critiche sotto il profilo del rispetto delle competenze degli

organi partecipanti. Anche a questa lettera il Vicepresidente del

Consiglio superiore rispondeva il 9 agosto 1991 dichiarandosi

d'accordo e comunicando di aver già pregato la commissione per il

regolamento di varare la modifica dell'art. 22 con sollecitudine,

onde evitare la paralisi nel conferimento degli incarichi direttivi.

Raccogliendo la preoccupazione manifestata dal Vicepresidente del

Consiglio superiore circa l'urgenza del provvedere alla copertura

degli incarichi, il Ministro, in data 18 settembre 1991, dava il

proprio assenso al conferimento di tutti gli incarichi direttivi, ad

eccezione di due (fra cui quello contestato), ribadendo, tuttavia,

riguardo a questi ultimi, che, fino a quando non fosse adottata una

nuova norma regolamentare resa conforme alla legge e alla

Costituzione, non avrebbe preso in considerazione ulteriori

provvedimenti adottati secondo l'art. 22 allora in vigore, ritenendo

che quest'ultimo fosse in contrasto con la legge.

In conseguenza della nuova lettera del Ministro, il Consiglio

superiore decideva di riunire il suo plenum per prendere posizione

sulla situazione. Il 3 ottobre 1991 quest'ultimo adottava una

risoluzione, con la quale, dopo aver premesso che le nuove procedure

per il concerto non potevano avere applicazione ai conferimenti di

incarichi direttivi in corso o, comunque, alle fasi pregresse del

procedimento in atto, chiedeva al Ministro un sollecito

perfezionamento delle proposte già avviate sulla base dell'art. 22

nel testo da lui contestato. Nel corso della stessa seduta, il

Consiglio approvava poi il nuovo testo dell'art. 22, con il quale si

stabilisce che in fase di proposta la Commissione per gli incarichi

direttivi indica al Ministro l'elenco degli aspiranti, le proprie

valutazioni, le conseguenti motivate conclusioni e quelle dei

dissenzienti al fine di procedere al concerto e, all'esito di questo,

riferisce al Consiglio che delibera sull'incarico da assegnare.

A seguito della richiesta del Consiglio superiore, il Ministro, in

data 11 novembre 1991, "rifiuta il concerto" sulla proposta di

conferimento dell'incarico di Presidente della Corte d'appello di

Palermo nella persona del dott. Pasquale Giardina, allegando

motivazioni relative tanto al merito della scelta quanto alle

capacità organizzative dei candidati e affermando di preferire sotto

entrambi i profili il dott. Antonino Palmeri, già indicato da alcuni

commissari.

Il 18 novembre 1991 la Commissione competente, invocando ancora il

testo dell'art. 22 contestato, riteneva di essere priva di qualsiasi

ulteriore potere sulla procedura in corso e, conseguentemente,

investiva per la decisione il plenum comunicando tanto la propria

proposta quanto quella del Ministro. In data 11 dicembre, il

Consiglio, dopo aver deciso che non occorreva tornare in commissione

per la riformulazione della proposta o per la prosecuzione

dell'istruttoria e che occorreva procedere alla decisione definitiva,

conferiva l'incarico in questione al dott. Giardina.

Il 17 dicembre 1991 il Presidente della Repubblica inviava una

lettera al Consiglio superiore con la quale portava a conoscenza

dello stesso che il Ministro della giustizia non intendeva proporre

l'emanazione del decreto presidenziale previsto dall'art. 17 della

legge n. 195 del 1958 per il fatto che considerava irricevibile la

deliberazione del Consiglio, essendo questa avvenuta su una proposta

sulla quale non era stato effettuato il prescritto concerto. In

particolare, il Ministro affermava di non poter partecipare alla

formazione di un atto illegittimo, perché privo del richiesto

concorso della volontà ministeriale alla proposta della commissione,

e lamentava l'applicazione nel caso del vecchio art. 22 del

regolamento, il quale, a suo giudizio, costituiva un intralcio a

un'effettiva collaborazione, dal momento che limitava, ad un tempo,

la discrezionalità della commissione e la libertà di valutazione

del Ministro.

Su questa decisione del Ministro della giustizia di non dar corso

al predetto decreto, il Consiglio superiore, in data 29 gennaio 1992,

deliberava di elevare il conflitto di attribuzioni ora in esame.

9. - Dal complesso dei comportamenti osservati dalle due parti in

relazione all'attività di concertazione svolta per il conferimento

dell'incarico direttivo di Presidente della Corte di appello di

Palermo risulta che il contestuale rifiuto del Ministro della

giustizia di "dare il concerto" e di applicare il testo allora

vigente dell'art. 22 del regolamento interno esprimeva l'esigenza di

procedere, specialmente con riguardo agli incarichi più delicati, a

una più intensa e fattiva collaborazione tra i partecipanti al

concerto prescritto dall'art. 11, terzo comma, della legge n. 195 del

1958. Questa richiesta è stata sostanzialmente condivisa dal

Consiglio superiore, tanto che, per un verso, ha ripetutamente

manifestato su di essa il consenso attraverso il suo Vicepresidente

e, per altro verso, ha posto sollecitamente mano a una modifica

dell'art. 22 del regolamento interno, diretta a disciplinare le

modalità del concerto in una direzione collimante con quella

postulata dal Ministro della giustizia.

Tuttavia, mentre esprimeva questa posizione generale concordante

con quella del Ministro, il Consiglio superiore, in relazione al caso

di specie, teneva un comportamento contraddittorio rispetto a quella

posizione. Infatti, nella seduta della Commissione per gli incarichi

direttivi del 18 novembre 1991, di fronte a un primo rifiuto del

Ministro di "dare il concerto" e di fronte alle sue osservazioni

critiche, la Commissione medesima negava la propria disponibilità a

proseguire il confronto in relazione a un incarico direttivo di

estrema delicatezza, allegando una carenza di potere riguardo a

ulteriori confronti, che, a ben vedere, avrebbe potuto essere

affermata soltanto sull'erroneo presupposto che il concerto fosse

equiparabile a un parere obbligatorio, ma non vincolante. In realtà,

così facendo, la commissione per gli incarichi direttivi ha mancato

di esplicare l'attività di concertazione, venendo meno al dovere di

leale cooperazione cui deve ispirarsi il concerto, per il quale

ricade sull'organo procedente il vincolo di fare quanto è possibile

per tentare di superare le eventuali divergenze insorte in vista del

miglior perseguimento dell'interesse pubblico in discussione. E ciò

vale tanto più in relazione al conferimento di un incarico direttivo

di importanza fondamentale qual era, nel caso, quello di Presidente

della Corte d'appello di Palermo.

In base alle considerazioni suesposte, che portano a negare la

sussistenza in concreto di un'adeguata attività di concertazione,

questa Corte, in riferimento al conflitto di attribuzioni promosso in

via principale, dichiara che spetta al Ministro della giustizia non

dar corso alle deliberazioni del Consiglio superiore della

magistratura di conferimento degli uffici direttivi quando, da parte

della commissione competente, sia mancata un'adeguata attività di

concertazione, ispirata al principio della leale cooperazione in

vista della formulazione della proposta. Conseguentemente, la stessa

Corte dichiara che, essendo mancata, nel caso di specie, la detta

attività, spetta al Ministro non proporre al Presidente della

Repubblica il decreto di conferimento dell'ufficio direttivo di

Presidente della Corte d'appello di Palermo, relativo alla

deliberazione adottata dal Consiglio superiore della magistratura in

data 11 dicembre 1991.

10. - In via subordinata, il Consiglio superiore della

magistratura chiede a questa Corte di dichiarare che non spetta al

Ministro della giustizia il potere di impedire allo stesso Consiglio,

negando il proprio positivo concerto alla proposta di nomina, di

deliberare il conferimento dell'ufficio direttivo di Presidente della

Corte d'appello di Palermo.

Le argomentazioni svolte e le conclusioni raggiunte nei punti

precedenti della motivazione contengono già i motivi e la

risoluzione da dare anche alla domanda subordinata. Se alla nozione

di concerto non può associarsi la figura del parere non vincolante,

ancorché obbligatorio, allo stesso modo deve negarsi che, a

un'interpretazione dell'art. 11, terzo comma, della legge n. 195 del

1958 non incompatibile con la Costituzione, il concerto possa

coincidere con la necessità che tra commissione per gli incarichi

direttivi e Ministro si raggiunga un accordo sul nome da proporre per

la decisione del plenum.

Il concerto, s'è prima detto, comporta un vincolo di metodo, non

di risultato: un vincolo che obbliga le parti a una leale

cooperazione, finalizzata alla ricerca della maggiore convergenza

possibile attraverso una discussione effettiva e costruttiva.

Pertanto, posto che l'attività di concertazione deve essere

effettuata in modo adeguato, nel senso sopra precisato, e posto che

le parti non debbono tenere comportamenti ostruzionistici e sleali,

né usare espedienti dilatori o pretestuosi, i tempi ragionevoli

della concertazione sono quelli necessari a un'effettiva e leale

discussione, quantomeno secondo lo schema dialogico indicato in

precedenza: i tempi irragionevoli, infatti, sono quelli utilizzati

per manovre dilatorie e per comportamenti non conferenti rispetto al

miglior soddisfacimento dell'interesse pubblico connesso al

conferimento dell'incarico direttivo al candidato professionalmente

più idoneo.

In considerazione del fatto che, in caso di mancato raggiungimento

di un accordo, non può, dunque, essere impedito l'ulteriore corso

del procedimento (v., per l'applicazione di tale modulo in altro

ambito, sentt. nn. 21 e 482 del 1991) e, in considerazione del fatto

che, come pure convengono le due parti, non può essere

arbitrariamente ostacolata la decisione finale di spettanza del plenum e l'autonomia del Consiglio superiore relativamente al

conferimento dell'incarico direttivo, questa Corte, in riferimento

alla domanda subordinata del ricorrente, dichiara che non spetta al

Ministro della giustizia non dar corso alle deliberazioni del

Consiglio superiore della magistratura sul conferimento degli uffici

direttivi, quando, nonostante che sia stata svolta un'adeguata

attività di concertazione nel senso sopra precisato, non si sia

convenuto in tempi ragionevoli, tra la commissione e il Ministro

sulla proposta da formulare.

11. - Le interpretazioni degli artt. 11, terzo comma, e 17, primo

comma, della legge n. 195 del 1958 accolte ai fini della risoluzione

del presente conflitto di attribuzioni precludono la possibilità che

ai suddetti articoli si conferiscano i significati in relazione ai

quali il ricorrente ha prospettato i dubbi di legittimità

costituzionale menzionati all'inizio della motivazione in diritto. Il

che fa venir meno le condizioni perché questa Corte sia tenuta a

valutare se sollevare, o meno, le prospettate questioni di

legittimità costituzionale.