Sentenza n. 38/1966

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 7, nn.

2, 3 e 4, della legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150, promossi con

cinque ordinanze emesse il 14 gennaio 1964 dal Consiglio di giustizia

amministrativa per la Regione siciliana sui ricorsi di Ajroldi Luigi ed

altri, Mastrogiovanni Tasca Lucio, Società Raytheon - Elsi ed altri,

Carpinteri Vitale Francesco ed altri e Pottino Gaetano ed altri contro

la Regione siciliana e il Comune di Palermo ed altri, iscritte ai un.

55, 71, 115, 119 e 132 del Registro ordinanze 1964 e pubblicate nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 108 del 2 maggio 1964, n. 126

del 23 maggio 1964, n. 182 del 25 luglio 1964 e n. 212 del 29 agosto

1964.

Visti l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri e di costituzione del Presidente della Regione siciliana, di

Ajroldi Luigi ed altri, di Mastrogiovanni Tasca Lucio, della Società

Raytheon-Elsi ed altri, di Agnello Luigi e Guido e del Comune di

Palermo;

udita nell'udienza pubblica del 19 gennaio 1966 la relazione del

Giudice Antonio Manca;

uditi gli avvocati Guido Aula, Salvatore Orlando Cascio, Enrico

Restivo, Luigi Maniscalco Basile e Antonio Sangiorgi, per le parti

private, l'avv. Camillo Orlando, per il Comune di Palermo, e il

sostituto avvocato generale dello Stato Luciano Tracanna, per il

Presidente del Consiglio dei Ministri e per il Presidente della Regione

siciliana.

Ritenuto in fatto :

Alcuni gruppi di proprietari di zone di terreno comprese nel

perimetro del piano regolatore generale per la città di Palermo, con

separati ricorsi, hanno impugnato davanti al Consiglio di giustizia

amministrativa per la Regione siciliana: nei confronti della Regione,

del Comune di Palermo e di altri convenuti, il decreto del Presidente

della Regione in data 28 giugno 1962, n. 110/A (pubblicato nella

Gazzetta Ufficiale della Regione n. 9 del 3 febbraio 1963), che ha

approvato il predetto piano regolatore, chiedendone l'annullamento, con

gli atti del procedimento amministrativo, inerenti al decreto stesso.

Con cinque ordinanze della stessa data (14 gennaio 1964, un. 55,

71, 115, 119 e 132 del Registro ordinanze 1964), il Consiglio di

giustizia amministrativa, ritenendola rilevante ai fini della

definizione del giudizio, ha sollevato la questione di legittimità

costituzionale dell'art. 7, nn. 2, 3 e 4, della legge urbanistica 17

agosto 1942, n. 1150, in riferimento all'art. 42, commi secondo e

terzo, della Costituzione. Circa la non manifesta infondatezza, il

Consiglio di giustizia amministrativa, per quanto attiene al dedotto

contrasto con il secondo comma dell'art. 42, in sintesi ha osservato:

1) che, in questa disposizione sarebbe contenuta una riserva di

legge, non soltanto relativamente al modo di acquisto e al godimento

del diritto di proprietà, ma altresì riguardo ai limiti che possono

essere autoritativamente imposti sulla proprietà privata

nell'interesse generale;

2) che, appunto in relazione alle accennate limitazioni, dalla

riserva di legge conseguirebbe che soltanto il legislatore dovrebbe

preventivamente determinarne in astratto la natura, le caratteristiche

e l'estensione pur rimettendone ai competenti organi amministrativi

l'applicazione, in concreto, nei singoli casi;

3) che invece nel n. 2 del citato art. 7, sarebbe contenuto un

generico deferimento all'autorità amministrativa di "imporre vincoli

di zona da osservarsi nell'edificazione", delineando in tal modo un

criterio meramente territoriale, senza stabilirne alcun altro per la

determinazione delle caratteristiche e dell'ampiezza dei vincoli

consentiti nell'ambito della zona; ed, in particolare, senza indicare

fino a che punto possa, da tali vincoli, restare compresso il diritto

di proprietà e possano essere imposti eventualmente anche obblighi ed

oneri positivi di fare, essendo da tenere anche presente che, in base

all'art. 40 della predetta legge urbanistica, i vincoli di zona non

sono indennizzabili.

In collegamento con l'accennato profilo di incostituzionalità il

Consiglio di giustizia amministrativa ha inoltre rilevato, in linea

generale, che, dai precetti, contenuti nell'art. 42 della Costituzione,

risulterebbe implicita l'esigenza che le accennate limitazioni non

dovrebbero incidere radicalmente sul contenuto del diritto dominicale,

ma dovrebbero riguardare soltanto la compressione di facoltà

accessorie, o soltanto l'attenuazione di facoltà essenziali al diritto

stesso.

Che se invece, si osserva nelle ordinanze, dall'imposizione dei

vincoli derivasse la soppressione degli attributi essenziali, inerenti

al godimento ed all'utilizzazione della proprietà privata, pur senza

che si proceda all'espropriazione, potrebbe profilarsi anche un

contrasto col terzo comma dell'art. 42 della Costituzione, un'elusione

cioè dello spirito informatore di tali precetti, i quali riconoscono e

garantiscono la proprietà, ammettendone restrizioni per finalità

sociali d'interesse generale e sociale.

L'opinione seguita da un prevalente indirizzo giurisprudenziale,

nel senso che il diritto all'indennizzo sorgerebbe soltanto dal

trasferimento coattivo della proprietà, non escluderebbe che se si

considerassero compresi nelle limitazioni anche vincoli dai quali

derivasse un pregiudizio, sostanzialmente analogo a quello prodotto dal

procedimento formale dell'espropriazione, potrebbe ipotizzarsi un caso

di eccesso di potere legislativo; poiché si utilizzerebbe il potere di

imposizione dei limiti (comma secondo dell'art. 42 della Costituzione)

per fini ed effetti diversi, equivalenti cioè ad una vera e propria

espropriazione (comma terzo dell'art. 42), con la soppressione del

diritto all'indennizzo, oggetto della garanzia preveduta ed imposta da

tale precetto.

Applicando gli accennati principi fattispecie che hanno formato

oggetto dei ricorsi in sede di giustizia amministrativa, nelle

ordinanze si prospetta il dubbio di un contrasto, con i precetti

costituzionali, delle disposizioni della legge urbanistica circa i

vincoli sulle zone destinate a "verde pubblico"; vincoli che, sebbene

compresi in una categoria di limiti in qualche modo, determinata dalla

legge (art. 7, n. 3), peraltro sottrarrebbero, immediatamente ed a

tempo indeterminato, ai proprietari l'jus aedificandi. Il quale si

prospetterebbe come essenziale, in relazione alla natura pacificamente

edificatoria delle aree, gravate da tale vincolo, senza che ai

proprietari sia riconosciuto alcun diritto all'indennizzo. Questo

diritto, infatti, sussisterebbe soltanto nel caso in cui il Comune

procedesse all'espropriazione dell'area per adibirla alle finalità

predette; esproprio per il quale non sarebbe preveduta alcuna

determinazione di tempo.

Analoghe considerazioni si leggono nelle ordinanze n. 71 e n. 115,

oltreché per le aree destinate a verde pubblico anche per quelle

assoggettate al vincolo di "verde privato" e di "verde agricolo", come

pure per le zone destinate ad edificazione scolastica (art. 7, n. 4,

della legge).

Il Consiglio di giustizia amministrativa ha ritenuto invece

manifestamente infondata la questione, che era stata sollevata in

alcune controversie sottoposte al suo esame, relativa all'art. 6,

secondo comma, della legge regionale 18 febbraio 1956, n. 12

(contenente provvedimenti per il piano regolatore di Palermo e per il

piano regolatore di coordinamento), in quanto si assumeva contrastante

con gli artt. 14, 17 e 20 dello Statuto della Regione siciliana.

Le anzidette ordinanze sono state regolarmente notificate,

comunicate e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale.

I ricorrenti, nei giudizi avanti al Consiglio di giustizia

amministrativa, costituiti in questa sede, sono rappresentati dagli

avvocati Aula, Orlando Cascio, Restivo, Maniscalco Basile e Sangiorgi,

depositando nei termini di rito le deduzioni.

Si sono pure costituiti il Comune di Palermo rappresentato dagli

avvocati Greco Scribani, Camillo Orlando, Noto Sardegna e Sansone,

depositando le deduzioni il 2 maggio, il 20 giugno e il 31 luglio 1964;

il Presidente del Consiglio dei Ministri e il Presidente della Regione,

rappresentati dall'Avvocatura generale dello Stato, depositando le

deduzioni il 2, il 13 e il 16 aprile 1964, il 16 maggio, il 26 e il 28

giugno successivi.

Le difese delle parti, nelle deduzioni, si riportano

sostanzialmente alle ordinanze di rimessione, sia per quanto attiene

alle disposizioni denunziate, sia riguardo alle argomentazioni ed alle

conclusioni.

Nei predetti scritti difensivi si pone in rilievo il fatto che il

n. 2 dell'art. 7 della legge urbanistica lascerebbe all'Amministrazione

un potere pressoché illimitato, mentre una corretta interpretazione

del precetto costituzionale (art. 42 comma secondo) condurrebbe a

ritenere che la norma ordinaria, non soltanto dovrebbe stabilire i

confini dei poteri dell'Amministrazione nella pianificazione

urbanistica, ma altresì individuare, con rigorosa previsione, i

vincoli di zona e le caratteristiche afferenti ai medesimi, o quanto

meno, le categorie dei vincoli da imporre nelle singole zone.

Per ciò che riguarda poi la seconda questione, relativa

all'indennizzo per i vincoli nelle varie zone, si pone in rilievo che

si tratterebbe di limitazioni di immediata attuazione e di carattere

permanente, perciò assimilabili ad una vera e propria espropriazione,

col conseguente diritto all'indennità.

La difesa del Comune di Palermo, circa la riserva di legge obietta,

in sostanza, che il secondo comma dell'art. 42 della Costituzione, in

relazione allo spirito informatore della norma ed in conformità ai

precedenti storici e tradizionali, col deferire alla legge, non

soltanto il riconoscimento e la garanzia della proprietà privata, ma

anche la determinazione dei modi di acquisto, di godimento e le

limitazioni, intenderebbe riferirsi al potere generale dello Stato. Il

quale, attraverso le norme legislative, stabilirebbe il regime e il

funzionamento del diritto di proprietà nell'ordinamento, in vista

della funzione sociale, alla quale esso deve essere indirizzato. E ciò

a differenza del terzo comma dello stesso art. 42, dove il termine

"legge" sarebbe usato in senso tecnico, per la determinazione dei casi

in cui la proprietà privata può essere espropriata. Dovendosi

peraltro rilevare che la riserva di legge, contenuta nel predetto terzo

comma lascerebbe, data la genericità della statuizione, un ampio campo

di discrezionalità a favore dell'Amministrazione, apponendo soltanto

il limite dell'interesse generale. Onde, anche se si ammettesse che,

pure nel secondo comma fosse contenuta una riserva di legge, questa non

potrebbe avere una portata più rigorosa di quella risultante dal terzo

comma.

Conclude quindi, su questo punto, ai fini dell'infondatezza della

questione, ponendo il dilemma: o il secondo comma dell'art. 42, non

contiene alcuna riserva di legge; oppure se si riscontrasse tale

riserva sarebbe del tutto relativa analogamente a quella contenuta nel

terzo comma.

Del pari infondata sarebbe, secondo la difesa del Comune, la

questione relativa alla violazione del terzo comma dell'art. 42.

Si sostiene, in proposito, che l'indennizzo sarebbe preveduto non

già per le limitazioni anche estese, delle facoltà di edificare,

bensì soltanto per il caso in cui l'Amministrazione procedesse

all'espropriazione delle aree gravate dal vincolo.

L'indennizzo, infatti, non avrebbe una funzione risarcitoria, di

carattere generale, per ogni e qualsiasi limitazione imposta alla

proprietà privata per ragioni di interesse generale, bensì una

finalità specifica e determinante di controprestazione, quando si

proceda al trasferimento della titolarità del bene. Donde la

conseguenza che le disposizioni della legge urbanistica, denunziate con

le ordinanze, non violerebbero il comma terzo dell'art. 42, salvo che

si giungesse ad un'applicazione analogica della norma stessa, non

consentita in questa sede, in quanto importerebbe un completamento o

una correzione della legge ordinaria.

L'Avvocatura dello Stato, nelle deduzioni, non contesta che, nel

secondo comma dell'art. 42 sarebbe contenuta una riserva di legge di

carattere relativo. Ritiene però che nessuna violazione potrebbe

riscontrarsi nella disposizione impugnata, poiché in essa, si

riscontrerebbe una sufficiente determinazione del contenuto dei vincoli

urbanistici, tenuto conto sia della finalità della legge, sia del

fatto stesso della "zonizzazione", con le particolari caratteristiche

inerenti a ciascuna zona, in cui è diviso il territorio comunale dal

piano regolatore.

Per ciò che riflette poi la seconda questione sollevata dalle

ordinanze, l'Avvocatura accenna all'inammissibilità della questione

stessa, in quanto la si volesse considerare sotto il profilo di un

eccesso di potere legislativo riguardo alla portata, estensione ed

effetti dei limiti: indagine che non sarebbe consentita in questa sede,

secondo la giurisprudenza di questa Corte.

Si tratterebbe comunque di questione infondata.

Muovendo dal presupposto che i vincoli, di che trattasi, non

comportano alcun trasferimento, ne della proprietà né delle facoltà

ad essa inerenti, in favore della pubblica Amministrazione, si osserva

che tali vincoli sarebbero compresi nell'ambito del secondo comma

dell'art. 42 della Costituzione. Costituirebbero perciò vere e proprie

limitazioni imposte nell'interesse generale e sociale, non equiparabili

ad espropriazioni delle facoltà attribuite ai proprietari:

espropriazioni che potrebbero invece effettuarsi in base al piano

particolareggiato di esecuzione.

Non sussisterebbe quindi nessuna elusione del precetto contenuto

nell'art. 42, terzo comma, della Costituzione.

Conclude pertanto perché si dichiarino non fondate le questioni

sollevate dal Consiglio di giustizia amministrativa.

Le difese di alcuni gruppi di proprietari hanno depositato memorie

in data 19, 20 e 21 ottobre 1965, nelle quali si dà un ulteriore

sviluppo alle tesi già enunciate nelle deduzioni a sostegno della

incostituzionalità delle disposizioni impugnate.

Circa l'inosservanza della riserva di legge, pur confermandosi il

concetto che si tratterebbe di riserva di carattere assoluto, si fa

rilevare tuttavia (con ampi richiami alla giurisprudenza di questa

Corte) che l'illegittimità non potrebbe negarsi anche se si ritenesse,

come sostiene l'Avvocatura, trattarsi di riserva relativa. La

disposizione della legge urbanistica, infatti, non avrebbe posto alcun

limite al potere discrezionale dell'Amministrazione, non essendo

neppure circoscritto a particolari categorie di vincoli. Né, d'altra

parte, sarebbe sufficientemente delimitato in vista delle finalità

della legge, in quanto intesa alla pianificazione; ovvero per il fatto

della "zonizzazione"; dato che la legge non fornisce criteri atti a

stabilire le caratteristiche delle varie zone con i conseguenti

vincoli.

In altra memoria si fa altresì notare, per chiarire vieppiù la

deficienza della norma impugnata rispetto alla riserva di legge, che

soltanto in base ad un'interpretazione giurisprudenziale, vi sarebbero

compresi tra i vincoli di zona oltre al "verde pubblico" anche il

"verde privato", il "verde agricolo", i vincoli monumentali ecc.; dal

che ne sarebbe derivato un indiscriminato potere dell'Amministrazione,

di imporre alla proprietà privata limitazioni di varia natura, a tempo

indeterminato, senza alcun indennizzo e senza procedere

all'espropriazione. Situazione analoga si sarebbe altresì creata per

l'inutilizzazione edilizia in attesa della realizzazione di opere di

pubblico interesse (art. 7, n. 4).

Particolare rilievo viene dato in tutte le memorie alla dedotta

violazione del comma terzo dell'art. 42 della Costituzione.

Muovendo dal presupposto, sancito dal secondo comma dell'art. 42

della Costituzione, che la proprietà privata è riconosciuta e

garantita dalla legge, si sostiene, in sostanza, che il concetto di

espropriazione non potrebbe ritenersi circoscritto esclusivamente al

trasferimento del titolo dominicale, ma che, invece, il fenomeno

ablativo ricorrerebbe altresì quando, pur in mancanza di un atto

formale di trasferimento, la proprietà privata venisse compressa nella

sua sostanza e ne restasse paralizzato, in tutto o nella maggior parte,

il contenuto economico, in rapporto al godimento e alla disponibilità.

In tali casi, ed in relazione appunto al principio che starebbe alla

base dell'art. 42 della Costituzione, cioè il riconoscimento e la

garanzia della proprietà, non si sarebbe più in presenza di limiti

compresi nel secondo comma dell'art. 42, bensì si tratterebbe di

ipotesi espropriative in senso lato. Onde non sarebbe legittimo

prescindere dall'indennizzo, dato che le limitazioni, pur essendo

imposte nell'interesse sociale della collettività, verrebbero ad

incidere non già nella generalità dei proprietari, bensì su una

categoria precisamente individuata dei medesimi.

Un siffatto principio risulterebbe, del resto, anche dall'art. 46

della legge 20 giugno 1865, n. 2359, in quanto ammette il pagamento di

una indennità, nel caso in cui la proprietà sia gravata

dall'esecuzione di un'opera pubblica, da una servitù o risenta

pregiudizio per la perdita o diminuzione di un diritto.

Si fa, d'altra parte rilevare che un'interpretazione, non

strettamente legata alla formulazione letterale del terzo comma

dell'art. 42, sarebbe autorizzata anche dalla giurisprudenza di questa

Corte come risulterebbe dalla sentenza n. 70, del 1960, nel senso che,

non alla lettera del precetto costituzionale sarebbe necessario

attenersi, bensì alla sostanza del precetto stesso; a parte il rilievo

che un concetto restrittivo dell'espropriazione, in senso tecnico,

potrebbe anche integrare, sotto certi aspetti, una violazione del

principio di eguaglianza.

Da tutto ciò si trae quindi la conseguenza, in relazione alle

attuali controversie, che se detti principi non sarebbero applicabili,

nell'ipotesi di vincoli, come ad esempio quelli di zona, intesi ad una

disciplina organica delle costruzioni, lo sarebbero invece quando si

tratta, come nella fattispecie in esame, di limitazioni, o vincoli,

tali da privare i proprietari di talune sostanziali facoltà di

godimento o di utilizzazione, particolarmente per quanto riguarda l'jus

aedificandi. Ciò si verificherebbe appunto per quanto riguarda le

limitazioni prevedute nei un. 3 e 4 dell'art. 7 della legge

urbanistica, da ritenersi immediatamente operative, fin dal momento

dell'approvazione del piano regolatore generale.

Posto tutto ciò, si aggiunge, per ritenere l'illegittimità delle

disposizioni denunziate non sarebbe necessario ricorrere all'ipotesi di

un eccesso di potere legislativo, nel senso indicato nelle ordinanze.

Nelle memorie delle parti ricorrenti si fa cenno infine all'ipotesi

che l'imposizione dei vincoli per destinazione a verde pubblico, a

verde privato, o a verde agricolo, potrebbe ritenersi in contrasto

anche con l'art. 3 della Costituzione. E ciò in quanto, in concreto,

ne deriverebbe una disparità di trattamento: riguardo ai proprietari

di zone destinate a verde pubblico, fra quelli espropriati prima e

indennizzati, quelli espropriati dopo, o non espropriati; per i

proprietari di aree destinate a verde privato e a verde agricolo, fra i

proprietari di aree soggette al vincolo e proprietari di aree non

vincolate, particolarmente riguardo alle proprietà contigue, le quali,

esenti dalle limitazioni verrebbero valorizzate.

Nella memoria depositata il 21 ottobre 1965 la difesa dello Stato e

della Regione, nel confermare le tesi sostenute nelle deduzioni,

chiarisce ulteriormente in base a quali elementi non potrebbe ritenersi

violato il precetto costituzionale della riserva relativa. Elementi

deducibili anzitutto dalla finalità stessa della legge, nel senso già

precisato da questa Corte con la sentenza n. 64 del 1963. La legge

inoltre determinerebbe il contenuto del piano regolatore generale, la

cui formazione sarebbe la risultante di un complesso procedimento di

carattere tecnico-giuridico, che si svolge attraverso le fasi della

compilazione, dell'approvazione e dell'esecuzione, e che deve

rispondere alle diverse esigenze inerenti alle varie zone, in cui viene

diviso il territorio comunale.

In tale situazione, secondo l'Avvocatura, la legge non potrebbe

contenere un'elencazione particolareggiata delle limitazioni, a cui

deve essere assoggettata la proprietà privata; limitazioni derivanti

da fattori topografici, demografici, storici e inerenti alla viabilità

ed al traffico.

Per quanto riguarda in particolare l'jus aedificandi, il vincolo,

nota l'Avvocatura, troverebbe base sufficientemente determinata nella

disposizione impugnata e dalla medesima circoscritta in virtù delle

finalità da perseguire. In quanto cioè la limitazione (caratteri e

vincoli di zona inerenti alla edificabilità) sarebbe logicamente e

strettamente collegata ai diversi fattori inerenti alle esigenze delle

singole zone, integrando, in sostanza, quelle prescrizioni di carattere

tecnico-giuridico necessarie per una compiuta disciplina

dell'espansione urbanistica, più o meno intensive, a seconda delle

varie esigenze delle costruzioni urbane.

Per quanto attiene al n. 3 dell'art. 7 della legge impugnata,

l'Avvocatura, a parte l'inammissibilità della questione, precisa che,

per ciò che riguarda l'jus aedificandi, la destinazione delle aree a

"verde pubblico" o ad opere ed impianti di interesse pubblico, il

vincolo non avrebbe attuazione concreta fino al momento dell'emanazione

del piano particolareggiato. Fino a quel momento, si osserva, il

privato conserverebbe integra la disponibilità del bene, restando

peraltro esposto all'obbligo della demolizione, senza indennizzo.

Quanto alla configurazione di tali vincoli si rileva che si

tratterebbe di limiti di diritto pubblico al contenuto della proprietà

privata, relativi ad un regolamento generale della medesima, per

esigenze di carattere generale, ed in relazione alla funzione sociale

della detta proprietà, con una estensione non circoscritta nemmeno

agli obblighi negativi. E perciò, in quanto concernenti il normale

esercizio del diritto stesso, tali limiti sarebbero al di fuori

dell'istituto dell'espropriazione, al quale non potrebbero essere

equiparati, neppure in via di analogia, in dipendenza del contenuto

menomativo, più o meno intenso, di alcuni fra i limiti accennati.

L'Avvocatura, per questa parte, riferendosi ad un orientamento

dottrinale e richiamando anche una decisione del Consiglio di Stato n.

269 del 27 febbraio 1959, conferma la tesi che l'indennizzo non

costituirebbe un elemento essenziale inerente sia in generale alle

limitazioni, sia in particolare, alle servitù di diritto pubblico, ma

sarebbe esclusivamente collegato all'espropriazione in senso tecnico e

tradizionale; cioè quando, in seguito al prescritto procedimento, sia

effettuato il trasferimento della titolarità del diritto dominicale.

Tale sistema sarebbe stato confermato dalla Costituzione ed, in

particolare, dall'art. 42, secondo comma; nel quale, si assume, sarebbe

stata accolta una disciplina pubblicistica più rigorosa di quella di

cui alla precedente legislazione. Ciò per quanto attiene appunto alle

limitazioni imposte alla proprietà privata in relazione anche al

disposto dell'art. 832 del Codice civile, con incidenza sulle facoltà

di godimento e di disposizione del titolare, mediante quelle

restrizioni giustificate dalla funzione sociale della proprietà

stessa, e non limitate all'imposizione di obblighi soltanto negativi.

Ciò che il terzo comma dell'art. 42 ha inteso garantire sarebbe

soltanto che, all'espropriazione dei beni si addivenga nei casi dalla

legge stessa preveduti, fermo restando il disposto del secondo comma

quanto alle limitazioni.

Secondo il sistema dell'art. 42 della Costituzione perciò nessun

indennizzo sarebbe dovuto per le limitazioni prevedute nel secondo

comma; indennizzo dovuto invece in relazione al terzo comma che prevede

appunto tale corresponsione, qualora si effettui l'esproprio in senso

tecnico e restrittivamente inteso. Tale sistema troverebbe ulteriore

conferma sia nelle disposizioni dell'art. 43 della Costituzione che

impone il pagamento dell'indennizzo nei casi ivi indicati, sia in

quelle dell'art. 44, che invece non prevede l'indennità nei casi di

limitazione della proprietà terriera per ragioni di interesse

generale.

Da tutto ciò deriverebbe l'infondatezza della questione sollevata

nelle ordinanze circa i vincoli di destinazione a verde o ad impianti

pubblici. Anzitutto perché sarebbero attuabili in tempo successivo al

piano regolatore generale, e d'altra parte, non integrerebbero ipotesi

di limitazione totalmente ablative delle facoltà inerenti al godimento

ed alle disponibilità dei beni, pur determinando un'alterazione del

contenuto economico dei beni stessi, effetto questo normale derivante

dall'incidenza delle restrizioni di diritto pubblico.

Ad ulteriore conferma e illustrazione delle tesi già prospettate,

l'Avvocatura dello Stato ha depositato una memoria aggiuntiva in data 7

gennaio 1966. Considerato in diritto :

Le cause indicate nell'epigrafe, trattandosi delle stesse

questioni, possono essere riunite e decise con unica sentenza.

1. - Le ordinanze di rimessione prospettano il dubbio sulla

legittimità costituzionale delle disposizioni contenute nei nn. 2, 3 e

4 dell'art. 7 della legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150.

Circa il n. 2, come si è accennato, si osserva che, in quanto

autorizza l'imposizione, mediante i piani regolatori generali, di

"vincoli di zona nell'edificazione", importerebbe la violazione della

riserva legislativa, di cui al secondo comma dell'art. 42 della

Costituzione. La disposizione impugnata, infatti, si limiterebbe ad

indicare l'ambito territoriale, entro il quale in concreto

funzionerebbero i vincoli predetti, conseguente alla spartizione in

zone del territorio comunale, senza peraltro contenere, come sarebbe

necessario ai fini della legittimità, alcun altro elemento idoneo a

determinare la natura, le caratteristiche e sopra tutto la portata

delle limitazioni (negative o positive) alla proprietà privata,

imposte dai piani.

2. - La questione non è fondata.

Indubbiamente il secondo comma dell'art. 42 della Costituzione,

contrariamente a quanto sostiene la difesa del Comune di Palermo,

contiene una riserva legislativa di carattere analogo a quella del

precedente art. 41, come ha già affermato questa Corte con la sentenza

n. 40 del 1964. Nella quale si pone in luce che l'art. 42 fa parte di

un sistema unitario, comprendente precetti costituzionali variamente

operanti nell'ambito della libertà economica privata (artt. da 41 a

44), e si chiarisce altresì che, pure l'art. 42. concernente il

godimento e l'utilizzazione dei beni, demanda al legislatore ordinario,

al pari dell'art. 41, la normazione relativa a posizioni subiettive

ritenute costituzionalmente rilevanti, con la possibilità che la

disciplina concreta delle medesime sia attribuita alla pubblica

Amministrazione.

Ora, è noto che, secondo la costante giurisprudenza di questa

Corte, formatasi specialmente in riferimento all'art. 23 ed al citato

art. 41, tale attribuzione di potere è da ritenere legittima, qualora,

nella legge ordinaria, siano contenuti elementi e criteri idonei a

delimitare chiaramente la discrezionalità dell'Amministrazione.

3. - Si tratta perciò di vedere se, anche nella fattispecie,

l'accennata esigenza possa ritenersi osservata.

A questo fine, ed in relazione alle censure mosse dalle ordinanze e

dalle difese delle parti private, occorre anzitutto chiarire il

contenuto e la natura della disposizione impugnata, quali si desumono

dal necessario coordinamento con altre disposizioni della legge,

nell'ambito del sistema in cui è destinata ad operare.

Al n. 2 dell'art. 7, infatti, vanno collegati, non soltanto il

secondo comma dell'art. 11 ed il primo comma dell'art. 17, che parlano

rispettivamente delle linee e degli allineamenti dei fabbricati, ma

anche l'art. 33 della legge urbanistica; il quale contiene particolari

indicazioni in ordine alle caratteristiche dei fabbricati nelle varie

zone e circa gli altri vincoli inerenti alla "zonizzazione". È vero

che quest'ultimo articolo è stato dettato per la compilazione dei

regolamenti edilizi comunali; ma poiché, secondo il primo comma, le

relative prescrizioni devono essere armonizzate con quelle della legge,

la logica del sistema, considerato nel complesso unitario delle varie

norme, importa che, anche le prescrizioni stesse, debbano essere intese

come una specificazione della disposizione generale contenuta nel

citato n. 2, al fine della concreta attuazione della medesima.

Tutto ciò autorizza a ritenere che i vincoli di zona consistano

nelle limitazioni della proprietà privata inerenti alla costruzione,

modificazione e ricostruzione dei fabbricati; limitazioni che la

dottrina, formatasi anche in relazione alla pregressa legislazione in

materia, ha individuato negli allineamenti dei fabbricati rispetto alle

strade ed aree pubbliche e nelle altre prescrizioni che si ricollegano

alle varie particolari esigenze delle singole zone, secondo la loro

qualificazione (residenziali, a villini, a palazzine, industriali,

ecc.).

4. - Per la risoluzione della questione, in secondo luogo, non si

può prescindere dal considerare inoltre il carattere, l'oggetto, la

finalità della legge del 1942 ed il sistema che ha inteso instaurare.

È noto che detta legge è stata emanata per dare disciplina

unitaria, su scala nazionale, ad una materia che, in precedenza e in

tempi diversi, aveva formato oggetto di una legislazione differenziata,

riguardante i maggiori centri abitati, con gli inconvenienti rilevati

dalla dottrina e dalla pratica. Tale finalità risulta espressamente

enunciata nell'art. 5, secondo il quale sono subordinati alle

disposizioni della legge l'assetto e l'incremento edilizio dei centri

abitati e lo sviluppo urbanistico in genere nel territorio nazionale:

finalità che, secondo il sistema, è da conseguire mediante la

formazione dei piani territoriali di coordinamento, dei piani

regolatori generali e dei piani particolareggiati di esecuzione; i

primi due a tempo indeterminato e il terzo della durata di dieci anni.

Ciò imprime alla legge, come si rileva anche nella relazione

ministeriale, carattere programmatico, a cui è collegato anche un

piano di finanziamento, secondo quanto dispone l'art. 30: ed importa,

d'altra parte, che, per l'attuazione concreta della legge stessa, debba

essere necessariamente riconosciuto ai Comuni (nella formazione dei

piani regolatori di loro competenza) un margine di discrezionalità,

sia per quanto concerne la ripartizione in zone del territorio comunale

(del che ora non si discute), sia per ciò che riguarda il regime della

proprietà privata nell'ambito delle singole zone, in relazione alle

esigenze, modificabili anche nel tempo, della vita moderna e

dell'espansione urbanistica.

La natura dei vincoli di zona, peraltro, secondo i rilievi sopra

esposti, sta a dimostrare che non si tratta di discrezionalità

indiscriminata ed incontrollabile - come si assume nelle ordinanze e si

sostiene dalle parti private - bensì di discrezionalità tecnica. La

quale, secondo il concetto espresso da questa Corte con le sentenze n.

122 del 1957 e n. 48 del 1961, essendo condizionata da elementi di

valutazione di carattere tecnico, importa che l'attività normativa

devoluta all'Amministrazione (nella specie ai Comuni), si deve svolgere

entro determinati confini di carattere obbiettivo, e che, per ciò

stesso, rimane, sotto questo aspetto, delimitata nella libertà

dell'apprezzamento.

5. - Occorre aggiungere poi che l'operato dei Comuni, nella

formazione dei piani regolatori generali, è pure soggetto a vari

controlli a tutela della proprietà privata. L'emanazione, infatti, dei

piani, con decreto del Capo dello Stato, è preceduta, nel sistema

della legge del 1942, da un complesso procedimento amministrativo,

delineato negli artt. 9 e 10 della legge. Esso ha inizio con

l'approvazione del piano (compilato dagli organi tecnici del Comune -

art. 41 della legge - ) mediante deliberazione del Consiglio comunale,

soggetta all'approvazione dell'autorità tutoria; deliberazione che è

preceduta dalla pubblicazione del progetto, affinché gli interessati

possano prospettare le proprie osservazioni (nella specie numerosissime

ed in parte accolte). Interviene quindi l'attività del Ministero dei

lavori pubblici che provvede, previo parere delle Amministrazioni

interessate e di concerto col Ministero dei trasporti se il piano

interessa impianti ferroviari, e sentito inoltre il Consiglio superiore

dei lavori pubblici, organo di consulenza tecnica del Ministero per i

progetti e le questioni di carattere urbanistico (art. 2 della legge).

Da tutte le considerazioni esposte deriva pertanto che la garanzia

inerente alla riserva legislativa, di cui al secondo comma dell'art. 42

della Costituzione, deve ritenersi, nel caso, osservata. Donde

l'infondatezza della questione sollevata relativamente al n. 2

dell'art. 7 della legge n. 1150 del 1942.

6. - Per quanto attiene, invece, alla questione di legittimità

costituzionale relativa alle disposizioni contenute nei un. 3 e 4

dell'art. 7, le quali autorizzerebbero l'imposizione di limitazioni

incidenti sugli attributi essenziali del diritto di proprietà

(disponibilità ed utilizzazione) sopprimendo, nella specie, l'jus

aedificandi, senza prevedere al riguardo alcun indennizzo, la Corte

provvede con separata ordinanza di pari data.