Sentenza n. 385/1994

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 7, terzo comma,

della legge 30 dicembre 1991, n. 412 (Disposizioni in materia di

finanza pubblica), promosso con ordinanza emessa l'8 gennaio 1993 dal

Tribunale amministrativo regionale per l'Emilia-Romagna sul ricorso

proposto da Preda Giuliano ed altro contro il Comune di Bologna,

iscritta al n. 53 del registro ordinanze 1994 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 9, prima serie speciale,

dell'anno 1994;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consigio del 6 luglio 1994 il Giudice

relatore Francesco Guizzi;

Ritenuto in fatto

1. - Preda Giuliano e Dardari Raniero, dipendenti di ruolo del

Comune di Bologna, proponevano ricorso giurisdizionale per ottenere

l'applicazione del disposto dell'art. 20 della legge 24 dicembre

1986, n. 958 (Norme sul servizio militare di leva e sulla ferma di

leva prolungata). Con sentenza n. 148 del 1991 il Tribunale

amministrativo regionale per l'Emilia-Romagna riconosceva ai

ricorrenti il diritto alla ricostruzione della carriera, comprendendo

il periodo di servizio militare svolto da entrambi, e condannava il

Comune di Bologna al pagamento delle maggiori retribuzioni, in tal

modo dovute, e al versamento dei relativi contributi previdenziali.

La sentenza, ritualmente notificata, passava in giudicato e il Comune

di Bologna riconosceva ai due dipendenti il periodo di servizio

militare prestato.

2. - Con ricorso del maggio 1992, Preda e Dardari adivano

nuovamente il Tribunale amministrativo regionale dell'Emilia-Romagna

per l'ottemperanza del giudicato derivante dalla già citata sentenza

n. 148 dello stesso Tribunale, che nel conoscere della controversia

ha sollevato in relazione agli artt. 24, 25, 101, 102, 103, 104,

primo comma, 108, secondo comma, e 113 della Costituzione, questione

di legittimità costituzionale dell'art. 7, comma 3, della legge n.

412 del 1991.

3. - Premesso che tale articolo costituisce norma interpretativa

della disposizione di cui all'art. 20 della legge n. 958 del 1986, il

giudice a quo ha osservato che l'inciso "comunque in godimento",

contenuto nel comma 3, non distinguerebbe tra il caso in cui i

benefici siano stati accordati a seguito di un'errata interpretazione

del suddetto art. 20, da parte dell'amministrazione, e l'ipotesi in

cui un tale riconoscimento sia invece intervenuto, come nella

fattispecie in esame, per opera di una decisione giurisdizionale

passata in giudicato.

Ad avviso del tribunale rimettente, la norma contenuta nella

disposizione impugnata violerebbe i principi dell'intangibilità del

giudicato, del diritto di difesa e della stessa funzione

giurisdizionale, come deducibili dagli artt. 24, 25, 101, 102, 103,

104, primo comma, 108, secondo comma, e 113 della Costituzione. Né

il caso risulterebbe risolubile alla luce della decisione della Corte

costituzionale n. 413 del 1988.

In quel caso, all'apparenza analogo, la Corte ritenne legittima la

norma di cui all'art. 10, secondo comma, della legge n. 425 del 1984

che consentiva il riassorbimento, con la normale progressione

economica e, se necessario, con detrazioni a carico dell'indennità

di buonuscita, per quei magistrati che avevano conseguito trattamenti

economici di maggior favore - rispetto al nuovo assetto retributivo

stabilito dalla legge - in virtù di provvedimenti giudiziari passati

in giudicato ancor prima dell'entrata in vigore della nuova

disciplina. La sentenza n. 413 del 1988 e la successiva ordinanza n.

501 del 1991 avrebbero ben definito i limiti (e la tutela) del

principio dell'intangibilità del giudicato, chiarendo che la

possibilità di una interferenza del legislatore nella sfera

giurisdizionale dev'essere relegata sul piano dell'assoluta

eccezionalità e deve trovare la propria ragione giustificatrice in

un "intento costituzionalmente legittimo" quale, nella specie,

l'obiettivo di evitare il protrarsi di intollerabili effetti

derivanti da pregresse disparità di trattamento. Solo in tal modo

troverebbe giustificazione l'invasione della sfera giurisdizionale,

quel vulnus al basilare principio del nostro ordinamento, cardine

dello Stato di diritto, consistente nel principio della divisione dei

poteri.

Nel caso in esame, non sarebbe dato scorgere alcuna superiore e

generale finalità perequativa, tendente a eliminare evidenti e

diffusi privilegi. Le ragioni dell'intervento legislativo,

apparentemente interpretativo, sarebbero infatti da ricercare in una

manovra correttiva di bilancio dovuta a una non calcolata previsione

di spesa da parte del legislatore nell'approvare l'art. 20 della

legge n. 958 del 1986; ma tanto non potrebbe legittimare la

vanificazione del fondamentale principio di salvaguardia del

giudicato. In caso contrario, il potere legislativo avrebbe sempre

una giustificazione per ingerirsi nell'esercizio della funzione

giurisdizionale, sostenendo ragioni di politica della spesa pubblica,

più o meno fondate, che non rientrano tra le finalità generali cui

è informata la Costituzione e che pongono solo un limite

all'esercizio del potere legislativo alla cui osservanza si può

diversamente ovviare.

La norma, inoltre, svuoterebbe del tutto i giudicati precedenti,

ponendosi oggettivamente in contrasto con le già citate decisioni

nn. 413 del 1988 e 501 del 1991. In ragione dell'art. 7, comma 3,

della legge in esame, non residuerebbe invero ai ricorrenti alcun

tipo di beneficio, neppure sotto forma di riassorbimento attraverso

nuove e generali previsioni migliorative, come sarebbe invece

avvenuto per la categoria dei magistrati. Lo svuotamento del

contenuto del giudicato sarebbe, qui, del tutto ingiustificato, anche

perché la sentenza n. 455 del 1992 - nel respingere l'eccezione di

incostituzionalità dell'art. 7, comma 1, della stessa legge n. 412 -

ha testualmente affermato che: "non risultano lesi i giudicati

formatisi precedentemente, né sono vulnerate le attribuzioni

giudiziarie, in quanto il legislatore ha agito su un piano diverso da

quello del giudice". Si tratterebbe perciò di ragioni che se sono

sussistenti con riguardo alla norma contenuta nel comma 1, sarebbero

carenti con riferimento a quella di cui al comma 3. Detta norma,

infatti, non si limiterebbe a operare sul piano delle fonti, ma

caducherebbe i rapporti precedenti, ancorché "esauriti" e definiti

con sentenze passate in giudicato. La norma in questione si porrebbe

in contrasto con gli artt. 101, 102 e 104 della Costituzione (v.

sent. n. 155 del 1990) qualora venisse a ledere il giudicato già

formato o fosse intenzionalmente diretta ad incidere sui giudizi in

corso. Al contrario, le norme interpretative opererebbero "sul piano

delle fonti" e non escluderebbero né comprimerebbero "la tutela

giurisdizionale delle posizioni giuridiche di cui il soggetto è

titolare".

La questione sarebbe pertanto rilevante per la parte in cui l'art.

7, comma 3, della legge n. 412 del 1991 non fa salvi i trattamenti in

godimento a seguito di pronunce giurisdizionali passate in giudicato.

4. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha

concluso per la manifesta infondatezza, osservando che - sulla base

della sentenza della Corte n. 455 del 1992 - la norma impugnata

avrebbe connotazione di norma interpretativa volta a eliminare i

dubbi insorti circa le modalità di applicazione dell'art. 20 della

già citata legge n. 958 del 1986. La Corte ha infatti ritenuto

conforme a Costituzione l'art. 7, comma 1, della legge n. 412 del

1991, che aveva precisato - riguardo al trattamento economico e di

fine rapporto - la valutabilità, senza oneri per il dipendente, del

servizio militare prestato a decorrere soltanto dalla data di entrata

in vigore della legge n. 958 e non per il periodo anteriore a tale

termine. come da alcune decisioni giurisprudenziali.

L'intervento legislativo si sarebbe reso necessario in ragione

degli oneri finanziari che - stabiliti dall'art. 52 della legge n.

958 in ottanta miliardi annui - sarebbero lievitati a mille miliardi

per la generalità dei pubblici dipendenti interessati. Il comma 3,

dell'art. 7, della legge n. 412, adeguandosi alla razionalizzazione

operata dal comma 1, avrebbe stabilito la cessazione dei maggiori

trattamenti per coloro che - esclusi dalla portata temporale della

norma - ne avrebbero "comunque" beneficiato, stabilendo altresì il

recupero sui miglioramenti futuri. La norma avrebbe pertanto

eliminato una palese e ingiustificata disparità di trattamento. Essa

sarebbe conforme a Costituzione per aver evitato - assicurando la

perequazione - il protrarsi di intollerabili effetti derivanti da

pretese disparità; e sarebbe ragionevole anche con riguardo allo

scopo perseguito dal legislatore di rendere compatibile il beneficio

con la gravosa situazione di bilancio, in ossequio all'art. 81 della

Costituzione. Considerato in diritto

1. - Viene all'esame della Corte, per la questione di

costituzionalità dell'art. 7, comma 3, della legge 30 dicembre 1991,

n. 412 (Disposizioni in materia di finanza pubblica), nella parte in

cui non fa salvi i trattamenti in godimento (consistenti nella

valutazione del periodo di servizio militare prestato anteriormente

al 30 gennaio 1987 - data di entrata in vigore della legge n. 958 del

1986 - a fini retributivi e previdenziali, senza oneri per il

dipendente) conseguenti a pronunce giurisdizionali passate in

giudicato.

Anche se il giudice rimettente ha impugnato l'intero comma 3

dell'art. 7 citato non può non leggersi, al suo interno, l'esistenza

di due parti, logicamente e sintatticamente distinguibili: una prima,

che si limita a prevedere la cessazione della corresponsione dei

"maggiori trattamenti comunque in godimento"; una seconda, che

stabilisce il riassorbimento delle "somme già erogate" in conto dei

futuri miglioramenti.

2. - La questione è sorta in un giudizio per l'ottemperanza del

giudicato, cui l'amministrazione comunale aveva in un primo tempo

dato esecuzione e poi, in ossequio alla prima parte del comma 3

citato, revocando il provvedimento favorevole ai dipendenti in

precedenza adottato. È allora di tutta evidenza la rilevanza

soltanto della prima parte della disposizione impugnata:

l'amministrazione, infatti, non ha disposto alcun riassorbimento

delle somme in precedenza corrisposte, limitandosi alla revoca del

provvedimento adottato per i due dipendenti.

La seconda parte della disposizione impugnata, riguardante un

diverso tipo di provvedimenti non ancora adottati

dall'amministrazione, non ha trovato sostanzialmente ingresso nel

giudizio a quo e, di conseguenza, non può trovarlo nel giudizio

instaurato per la risoluzione dell'incidente di costituzionalità.

Del resto il rimettente non si è affatto premurato di motivare in

ordine alla rilevanza della norma così indicata. Per tale aspetto la

questione sollevata è, dunque, inammissibile.

3. - È invece pienamente ammissibile la questione con riferimento

alla sola prima parte della disposizione, quella riguardante la

cessazione della corresponsione dei "maggiori trattamenti comunque in

godimento", poiché - come s'è detto - un tale provvedimento è

stato adottato dalla civica amministrazione di Bologna e, proprio in

ragione di esso, è stato instaurato il giudizio principale.

4. - Nel merito, tuttavia, la questione è infondata.

Questa Corte ha di recente ribadito che - per i diritti di natura

economica connessi al rapporto di pubblico impiego - non è dato

desumere una particolare protezione contro l'eventualità di norme

retroattive, salvo il limite del principio generale di ragionevolezza

(sent. nn. 153 e 6 del 1994). E nella specie il legislatore, nello

stabilire l'immediata cessazione dei "maggiori trattamenti comunque

in godimento" (sia per interpretazione dell'amministrazione, sia per

decisione del giudice), ha operato analogamente a quelle situazioni

già ritenute legittime, con le sentenze di questa Corte sopra

ricordate, prendendo atto di una situazione di fatto, creatasi nello

spazio temporale intercorso fra l'entrata in vigore delle leggi nn.

958 del 1986 e 412 del 1991. Quest'ultima, con il comma 1, dell'art.

7, ha inteso fornire una interpretazione autentica di quell'altra

ritenuta pienamente legittima con la sentenza n. 455 del 1992. Né si

può seriamente dubitare della rispondenza a ragionevolezza di questo

ulteriore intervento, ex comma 3, pienamente compatibile con la

natura interpretativa della disposizione introdotta dal comma 1

dell'art. 7 citato; e non si può far prevalere il "giudicato" sugli

equilibri cui conduce il canone del bilanciamento dei valori

costantemente applicato da questa Corte. Tale prevalenza

provocherebbe, infatti, disparità di trattamento fra dipendenti che

hanno svolto il servizio militare nello stesso periodo temporale e

infrangerebbe l'armonia del criterio già utilizzato o il "fluire del

tempo" che questa Corte giudica idoneo metro differenziatore delle

situazioni soggettive (cfr. sent. n. 455 del 1992).