Sentenza n. 387/1999

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 51, primo comma,

n. 4 e secondo comma, del codice di procedura civile, promossi con

ordinanze emesse il 3 aprile 1997, il 28 luglio e il 9 dicembre 1997

dal pretore di Torino, rispettivamente iscritte ai nn. 402 e 670 del

registro ordinanze 1997 ed al n. 182 del registro ordinanze 1998 e

pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 27 e n. 42,

prima serie speciale, dell'anno 1997 e n. 13, prima serie speciale,

dell'anno 1998.

Visti gli atti di costituzione delle Ferrovie dello Stato s.p.a. e

della Federazione Autonoma Lavoratori del Credito e del Risparmio

Italiani, nonché gli atti di intervento del Presidente del Consiglio

dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 30 giugno 1998 il giudice relatore

Riccardo Chieppa.

Uditi gli Avvocati Paolo Tosi per le Ferrovie dello Stato s.p.a.,

Sergio Vacirca per la Federazione Autonoma Lavoratori del Credito e

del Risparmio Italiani e l'Avvocato dello Stato Luigi Mazzella per il

Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Il pretore di Torino, chiamato a pronunciarsi sull'opposizione

al decreto con il quale aveva respinto un ricorso ex art. 28 della

legge 20 maggio 1970, n. 300 per repressione di condotta

antisindacale, con ordinanza emessa il 9 dicembre 1997 (r.o. n. 182

del 1998), ha sollevato, su eccezione della parte ricorrente,

questione di legittimità costituzionale dell'art. 51, primo comma,

n. 4, e secondo comma, cod. proc. civ., nella parte in cui non

prevede incompatibilità tra le funzioni del giudice pronunciatosi

con decreto ex art. 28, primo comma, della predetta legge n. 300, e

quelle del giudice dell'opposizione a tale decreto di cui all'art.

28, terzo comma, della stessa legge. Ad avviso del rimettente, tale

mancata previsione violerebbe gli artt. 3, primo comma, e 24 della

Costituzione.

Sotto il primo profilo, la ordinanza rileva che la ratio della

disposizione di cui all'art. 669-terdecies, secondo comma, cod. proc.

civ. - che ha introdotto un'ipotesi di incompatibilità del giudice

nell'ambito dello stesso grado del processo, quella del reclamo al

collegio contro i provvedimenti cautelari adottati dal singolo

giudice, consistente nell'evitare il possibile condizionamento

psicologico che deriva dalla naturale tendenza a confermare il

giudizio già espresso in altro momento decisionale del procedimento

- appare estensibile al giudizio di opposizione ex art. 28 della

legge n. 300 del 1970, sicché la differente disciplina adottata per

situazioni simili potrebbe costituire violazione del principio di

uguaglianza.

Il giudice a quo sospetta poi la lesione del diritto alla tutela

giurisdizionale di cui all'art. 24 della Costituzione, che sarebbe

originata dalla incompatibilità endoprocessuale dovuta alla

duplicazione di giudizi della medesima natura presso lo stesso

giudice. Infatti, osserva il pretore di Torino, il procedimento ex

art. 28 della legge n. 300 del 1970 seppure caratterizzato dalla

sommarietà, non ha natura cautelare (donde la inapplicabilità,

nella specie, delle argomentazioni svolte dalla Corte costituzionale

con la sentenza n. 326 del 1997 sulla non assimilabilità del

giudizio di merito a quello cautelare), presupponendo, invece, un

accertamento pieno della condotta antisindacale realizzata e che,

ciò posto, nel giudizio di opposizione al decreto emesso ex art. 28

le valutazioni cadono sulla medesima res iudicanda.

In punto di rilevanza della questione, il giudice a quo ha motivato

con riferimento alla tassatività dei motivi di astensione

obbligatoria ex art. 51, primo comma, n. 4, cod. proc. civ., tra i

quali non è compreso il caso di specie, non versandosi in un diverso

grado di giudizio, ma in una diversa fase dello stesso grado; nonché

con riferimento alla insussistenza dei presupposti per la astensione

facoltativa, atteso che i criteri di assegnazione delle cause ai

magistrati della sezione lavoro, indicati nelle tabelle di

composizione dell'ufficio del rimettente, espressamente prevedono che

le cause di opposizione a decreto ex art. 28 della legge n. 300 del

1970 sono assegnate al giudice della prima fase del procedimento.

2. - Nel giudizio si è costituita la Federazione autonoma

lavoratori del credito e del risparmio italiani (FALCRI), ricorrente

nel procedimento a quo, concludendo per la declaratoria di

illegittimità costituzionale della normativa denunciata, con

argomentazioni adesive a quelle svolte nell'ordinanza di rimessione.

3. - È altresì intervenuto nel giudizio il Presidente del

Consiglio dei Ministri, con il patrocinio dell'Avvocatura generale

dello Stato, che ha concluso per la inammissibilità o la

infondatezza della questione, osservando che la sussistenza della

incompatibilità di un giudice è subordinata alla precedente

valutazione di merito sulla medesima fattispecie resa dallo stesso

giudice in una diversa fase processuale, mentre, nel caso di specie,

mancherebbe una pregressa valutazione di merito sulla medesima res

iudicanda, in quanto il procedimento cautelare non tende a decidere

il merito della controversia, ma a tutelare temporaneamente il

diritto che ne è oggetto dal pregiudizio grave e irreparabile che lo

minaccia.

4. - La medesima questione è stata sollevata dal pretore di Torino

con ordinanza emessa il 28 luglio 1997 (r.o. n. 670 del 1997), sulla

base di argomentazioni analoghe a quelle già riferite sub 1. Anche

in tale giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei

Ministri, che ha concluso per la inammissibilità o la infondatezza

della questione.

5. - Con ordinanza emessa in data 3 aprile 1997 (r.o. n. 402 del

1997), nel corso di un giudizio di opposizione a decreto ex art. 28

della legge n. 300 del 1970, nel quale la società ricorrente aveva

eccepito la illegittimità costituzionale dell'art. 51, primo comma,

n. 4, e secondo comma, cod. proc. civ., in riferimento all'art. 24,

secondo comma, della Costituzione, per la mancata previsione della

incompatibilità del giudice che abbia provveduto alla emissione del

decreto in materia di repressione della condotta antisindacale alla

trattazione del merito della causa promossa in opposizione al

medesimo decreto, il pretore di Torino ha ritenuto la non manifesta

infondatezza della questione, tenuto conto sia della causa di

incompatibilità enucleata dal giudice delle leggi in materia

processuale penale, rappresentata dalla c.d. forza della prevenzione,

sia dei riflessi di essa quanto al processo civile.

Peraltro, il giudice a quo rimette alla Corte la valutazione se i

principi elaborati con riferimento al processo penale che, a detta

dello stesso rimettente, avrebbero di fatto contribuito a paralizzare

il meccanismo processuale, siano da estendere anche al procedimento

civile.

Il pretore ha rilevato che il processo, oltre che giusto, deve

essere possibile, mentre l'accoglimento della impostazione della

difesa della società ricorrente, si osserva ancora nella ordinanza,

rischia di introdurre nella gestione degli uffici, già appesantita

da lentezze di varia natura, nuove difficoltà.

6. - Nel giudizio si è costituita la società Ferrovie dello

Stato, ricorrente nel procedimento a quo, che ha concluso per la

declaratoria di illegittimità costituzionale della normativa

impugnata, osservando che la questione deve essere risolta

prescindendo dalle conseguenze che potrebbero derivare dalla sentenza

di accoglimento relativamente alla funzionalità degli uffici

giudiziari.

È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri, con il

patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato, che ha concluso per

la inammissibilità o la infondatezza della questione.

7. - Nell'imminenza dell'udienza è stata depositata una memoria

nell'interesse delle Ferrovie dello Stato s.p.a., parte costituita

nel giudizio introdotto con ordinanza r.o. n. 402 del 1997, con la

quale si insiste per l'accoglimento della questione, sottolineando la

diversità di essa rispetto sia a quella dichiarata manifestamente

infondata dalla Corte con l'ordinanza n. 356 del 1997, sia rispetto a

quella dichiarata non fondata con la sentenza n. 326 del 1997.

La fattispecie portata all'esame odierno della Corte sarebbe,

sempre ad avviso delle Ferrovie, invece, analoga a quelle che hanno

condotto alla dichiarazione di illegittimità costituzionale

dell'art. 34, secondo comma, cod. proc. pen., con particolare

riferimento alla preesistenza di valutazioni, in relazione al merito

del giudizio, che cadrebbero sulla medesima res iudicanda.

Quanto alle paventate difficoltà di ordine pratico che potrebbero

nascere dalla estensione al processo civile dei principi sulla

incompatibilità già affermati dalla Corte costituzionale con

riguardo al processo penale, nella memoria si afferma che esse

potrebbero essere superate con la legge n. 254 del 1997 sulla

istituzione del giudice unico di primo grado, che ha attuato una

riforma strettamente connessa, per riconoscimento dello stesso

Consiglio superiore della magistratura, proprio con il tema della

incompatibilità del giudice. Considerato in diritto

1. - Le questioni sottoposte all'esame della Corte da tre ordinanze

del pretore di Torino riguardano l'art. 51, primo comma, n. 4, e

secondo comma, cod. proc. civ., nella parte in cui non prevede la

incompatibilità tra le funzioni del giudice pronunciatosi con

decreto ex art. 28, primo comma, della legge 20 maggio 1970, n. 300,

e quelle del giudice dell'opposizione a tale decreto di cui all'art.

28, terzo comma, della stessa legge.

Viene denunciata la violazione dell'art. 3, primo comma, della

Costituzione, per la irragionevole diversità di disciplina rispetto

all'ipotesi, del tutto simile, prevista dall'art. 669-terdecies,

secondo comma, cod. proc. civ., che ha introdotto un caso di

incompatibilità del giudice nell'ambito dello stesso grado del

processo (questione sollevata con ordinanze r.o. nn. 182 e 670 del

1997).

Inoltre viene denunciata la violazione dell'art. 24 della

Costituzione, per la lesione del diritto alla tutela giurisdizionale,

sotto il profilo di esclusione della imparzialità del giudice

(questione sollevata con le ordinanze r.o nn. 182, 670 e 402 del

1997, nella quale ultima si invoca specificamente il secondo comma

dell'art. 24 della Costituzione).

2. - Preliminarmente deve essere disposta la riunione dei tre

giudizi stante l'identità della norma oggetto del giudizio di

legittimità costituzionale e la connessione dei profili denunciati.

3. - Il profilo che logicamente per primo deve essere affrontato è

quello - prospettato dalla ordinanza n. 402 del 1997 e sviluppato

dalla memoria delle Ferrovie dello Stato s.p.a. - della

applicabilità alla fattispecie, riguardante l'opposizione a decreto

di cui all'art. 28, terzo comma, della legge 20 maggio 1970, n. 300,

per repressione di condotta antisindacale, dei principi elaborati con

riferimento all'art. 34 del codice di procedura penale in ordine alla

incompatibilità del giudice per effetto della prevenzione, per avere

lo stesso giudice emesso un precedente provvedimento nel merito nella

stessa causa.

La Corte ha ripetutamente affermato che non sono applicabili al

giudizio civile ed a quello amministrativo, proprio per la

particolarità e le diversità dei sistemi processuali, le regole

delle incompatibilità soggettive per precedente attività

(tipizzata) svolta nello stesso procedimento penale, bensì le

disposizioni sull'astensione e la ricusazione del codice di procedura

civile, cui anche le norme proprie del processo amministrativo fanno

rinvio (v., per le peculiarità dei sistemi processuali, sentenza n.

326 del 1997).

Le insopprimibili esigenze di imparzialità del giudice sono

risolvibili nel processo civile - per le sue caratteristiche -

attraverso gli istituti della astensione e della ricusazione,

previsti dal codice di procedura civile (ordinanze nn. 359 del 1998 e

356 del 1997 e sentenza n. 326 del 1997).

4. - La Corte ha avuto occasione di notare che il principio di

imparzialità-terzietà della giurisdizione ha pieno valore

costituzionale con riferimento a qualunque tipo di processo, in

relazione specifica al quale, peraltro, può e deve trovare

attuazione (sentenze n. 51 del 1998; n. 326 del 1997), pur tuttavia

con le peculiarità proprie di ciascun tipo di procedimento,

dovendosi ancora una volta ribadire la netta distinzione fra processo

civile e processo penale: per la diversa posizione e i differenti

poteri di impulso delle parti.

Di modo che - ferma l'esigenza generale di assicurare che sempre il

giudice rimanga, ed anche appaia, del tutto estraneo agli interessi

oggetto del processo - le soluzioni per garantire un giusto processo

non devono seguire linee direttive necessariamente identiche per i

due tipi di processo.

Infatti, è stato rilevato (sentenza n. 341 del 1998) che le

situazioni pregiudicanti descritte dall'art. 34 cod. proc. pen. sono

"tipicamente individuate dal legislatore in base alla presunzione che

siano di per sì incompatibili con l'esercizio di ulteriori funzioni

giurisdizionali nel medesimo procedimento, a prescindere dalle

modalità con cui la funzione è stata svolta, ovvero dal concreto

contenuto dell'atto preso in considerazione" (sentenza n. 351 del

1997; v. anche le sentenze nn. 306, 307 e 308 del 1997).

La medesima soluzione non è stata adottata dal legislatore per il

processo civile, per il quale vige un peculiare sistema procedurale

caratterizzato da una diversa posizione delle parti, che si possono

avvalere di particolari poteri di difesa, di modo che appare non

arbitraria la diversa scelta di garantire la imparzialità-terzietà

del giudice nel processo civile solo attraverso gli istituti

dell'astensione e ricusazione.

5. - La Corte, chiamata a pronunciarsi sulla legittimità

costituzionale dell'art. 28, ultimo comma, della legge 20 maggio

1970, n. 300 (Norme sulla tutela della libertà e dignità dei

lavoratori, della libertà sindacale e dell'attività sindacale nei

luoghi di lavoro e norme sul collocamento), come novellato dall'art.

6 della legge 12 giugno 1990, n. 146 (Norme sull'esercizio del

diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali e sulla

salvaguardia dei diritti della persona costituzionalmente tutelati.

Istituzione della Commissione di garanzia dell'attuazione della

legge), nell'ipotesi in cui il comportamento antisindacale sia

addebitabile ad una amministrazione statale o ad altro ente pubblico

non economico e con competenza attribuita al giudice amministrativo

(decreto del Tribunale amministrativo regionale ed opposizione nei

confronti del decreto davanti allo stesso tribunale), ha ritenuto che

tale disposizione ha il solo scopo di determinare uno spostamento

della competenza giurisdizionale da quella ordinariamente prevista

per la repressione della condotta antisindacale, attribuita al

Pretore. La Corte ha peraltro escluso che vi fosse alcun vincolo

nella composizione del collegio giudicante in sede di opposizione

avverso il decreto, e una qualsiasi preclusione di una eventuale

astensione o ricusazione (ordinanza n. 356 del 1997).

Nella anzidetta ordinanza venivano presupposte sia la valenza

costituzionale dell'obbligo di astensione, sia l'esistenza dei

poteri-doveri presidenziali di assegnazione dei ricorsi alle singole

udienze e ai relatori, con consequenziale determinazione del

collegio, nonché l'applicazione delle normali regole relative alla

imparzialità del giudice attraverso gli istituti della astensione e

della ricusazione.

Ed appunto la indicazione della via della doverosa astensione e

conseguente possibilità di ricusazione deve trovare, per la

fattispecie in discussione, il supporto normativo nella previsione

dell'art. 51, n. 4, cod. proc. civ.

Infatti, sul piano generale, esigenza imprescindibile, rispetto ad

ogni tipo di processo, è solo quella di evitare che lo stesso

giudice, nel decidere, abbia a ripercorrere l'identico itinerario

logico precedentemente seguito; sicché, condizione necessaria per

dover ritenere una incompatibilità endoprocessuale è la

preesistenza di valutazioni che cadano sulla stessa res iudicanda

(cfr. sentenza n. 131 del 1996).

Nel processo civile la previsione contenuta nell'art. 51, n. 4,

cod. proc. civ., secondo il quale il giudice ha l'obbligo di

astenersi "se ha conosciuto (della causa) come magistrato in altro

grado del processo" trova fondamento nella "esigenza stessa di

garanzia che sta alla base del concetto di revisio prioris

instantiae", che postula l'alterità del giudice dell'impugnazione,

il quale si trova - per via del carattere del mezzo di gravame - a

dover ripercorrere l'itinerario logico che è stato già seguito onde

pervenire al provvedimento impugnato (ordinanza n. 359 del 1998;

sentenza n. 326 del 1997).

Nel sistema originario del procedimento di repressione della

condotta antisindacale, nel quale era prevista una fase davanti al

Pretore, il quale decideva in ordine alla richiesta di emissione del

decreto ex art. 28 della legge n. 300 del 1970, ed una eventuale

opposizione avanti al Tribunale, non si poteva dubitare della

sussistenza di una duplicità di fasi processuali, la seconda delle

quali avanti al Tribunale assumeva tutte le caratteristiche di un

ulteriore grado di giudizio.

Pertanto, la fattispecie rientrava all'evidenza nell'ambito della

previsione dell'art. 51, numero 4, cod. proc. civ., avuto riguardo

anche alla considerazione che il provvedimento ex art. 28 cit. aveva

una funzione decisoria idonea di per sé a realizzare un assetto dei

rapporti tra le parti, non meramente incidentale o strumentale e

provvisorio ovvero interinale (fino alla decisione del merito), ma

anzi suscettibile - in caso di mancata opposizione - di assumere

valore di pronuncia definitiva, con effetti di giudicato tra le

parti.

Nello stesso tempo la valutazione delle condizioni che legittimano

il provvedimento ex art. 28 non divergeva - quanto a parametri di

giudizio - da quella che deve compiere il giudice dell'eventuale

opposizione, se non per il carattere del contraddittorio e della

cognizione sommaria; allo stesso modo, risultando identici l'oggetto

e il presupposto dell'azione di tutela contro la condotta

antisindacale nelle due fasi, la seconda di esse assumeva valore

impugnatorio con contenuto sostanziale di revisio prioris instantiae.

6. - Il rapporto tra le due fasi, sotto il profilo della

imparzialità-terzietà del giudice, non può, ora, ritenersi mutato

per il semplice sopravvenuto intervento di modifica (legge 8 novembre

1977, n. 847, art. 3, sostitutivo del terzo comma dell'art. 28 della

legge n. 300 del 1970) della sola norma sulla competenza con la

riunificazione di questa in capo al giudice monocratico, essendo

rimaste identiche le norme relative ai poteri del giudice nelle

diverse fasi, ai presupposti delle pronunce, nonché agli effetti e

alle altre regole dello speciale procedimento.

7. - Ancora, non può costituire ostacolo ad una applicazione,

nelle fasi del procedimento di repressione di condotta antisindacale,

della regola della alterità del giudice dell'impugnazione la dizione

del codice di procedura del 1942, cioè "magistrato in altro grado

del processo". Tale espressione deve, infatti, intendersi alla luce

dei principi che si ricavano dalla Costituzione relativi al giusto

processo, come espressione necessaria del diritto ad una tutela

giurisdizionale mediante azione (art. 24 della Costituzione) avanti

ad un giudice con le garanzie proprie della giurisdizione, cioè con

la connaturale imparzialità, senza la quale non avrebbe significato

né la soggezione dei giudici solo alla legge (art. 101 della

Costituzione), né la stessa autonomia ed indipendenza della

magistratura (art. 104, primo comma, della Costituzione).

In altri termini, la espressione "altro grado" non può avere un

ambito ristretto al solo diverso grado del processo, secondo l'ordine

degli uffici giudiziari, come previsto dall'ordinamento giudiziario,

ma deve ricomprendere - con una interpretazione conforme a

Costituzione - anche la fase che, in un processo civile, si succede

con carattere di autonomia, avente contenuto impugnatorio,

caratterizzata (per la peculiarità del giudizio di opposizione di

cui si discute) da pronuncia che attiene al medesimo oggetto e alle

stesse valutazioni decisorie sul merito dell'azione proposta nella

prima fase, ancorché avanti allo stesso organo giudiziario.

8. - Infine, non può impedire la anzidetta interpretazione

dell'art. 51, n. 4, cod. proc. civ., la circostanza che l'ufficio

giudiziario rimettente abbia dei criteri di assegnazione delle cause

ai magistrati della sezione del lavoro, espressi nelle tabelle

periodiche, nel senso della identità del giudice delle due fasi,

posto che una determinazione organizzatoria-amministrativa, non può

derogare a principi contenuti nelle norme processuali e

costituzionali, dovendo il giudice disapplicarla - in quanto priva di

forza di legge - se in contrasto con detti principi.

Del resto, altri uffici giudiziari, sulla base di diverse tabelle

debitamente approvate, hanno da tempo applicato criteri del tutto

conformi ai principi costituzionali sopraindicati, disponendo

l'assegnazione delle cause di opposizione a decreto ex art. 28 della

legge n. 300 del 1970 sulla base degli ordinari criteri, con

esclusione specifica del giudice del primo procedimento.

Tantomeno può valere ad escludere l'anzidetta interpretazione la

considerazione di possibili rischi di lentezze e difficoltà nella

gestione degli uffici giudiziari, poiché deve ritenersi

assolutamente preminente il principio costituzionale della

imparzialità del giudice, da attuarsi nel processo civile per mezzo

dell'istituto dell'astensione e ricusazione. D'altro canto, le

prospettate difficoltà, mentre risultano già all'epoca smentite

dalla pacifica attuazione dei principi anzidetti in uffici giudiziari

con dimensioni di procedimenti tutt'altro che insignificanti, sono

ormai del tutto trascurabili a seguito della istituzione del giudice

unico di primo grado, che consentirà una possibilità di scelta più

ampia tra magistrati cui assegnare la seconda fase del procedimento a

seguito di opposizione.

9. - In definitiva, la questione deve essere dichiarata infondata

sotto tutti i profili denunciati dalle tre ordinanze del pretore di

Torino, essendo l'interprete tenuto ad una esegesi costituzionalmente

corretta della norma denunciata, tale da ricomprendere, tra le

ipotesi, dalla stessa contemplate, di obbligo di astensione del

giudice per avere conosciuto della causa in un altro grado, quella

dell'opposizione a decreto dallo stesso emesso ex art. 28, primo

comma, della legge n. 300 del 1970.