Sentenza n. 388/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4 del decreto-legge 9 dicembre 1986, n. 832, (Misure urgenti in materia di

contratti di locazione di immobili adibiti ad uso diverso da quello

di abitazione), convertito, con modificazioni, in legge 6 febbraio

1987, n. 15, promosso con ordinanza emessa il 3 luglio 1991 dal

Tribunale Amministrativo del Lazio sui ricorsi riuniti proposti da

Bahbout Jacques ed altri contro il Comune di Roma, iscritta al n. 123

del registro ordinanze 1992 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 11, prima serie speciale, dell'anno 1992;

Visti gli atti di costituzione della S.r.l. Mc Donald's Italia e

del Comune di Roma, nonché l'atto di intervento del Presidente del

Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 16 giugno 1992 il Giudice relatore

Francesco Greco;

Uditi gli avvocati Paolo Barile e Piero D'Amelio per la S.r.l. Mc

Donald's Italia e Pietro Bonanni per il Comune di Roma e l'Avvocato

di Stato Plinio Sacchetto per il Presidente del Consiglio dei

ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Il Comune di Roma, con deliberazione n. 3330 in data 1°

giugno 1987, ai sensi dell'art. 4 del decreto-legge 9 dicembre 1986,

n. 832, convertito, con modificazioni, nella legge 6 febbraio 1987,

n. 15, dichiarava incompatibile con le esigenze di tutela dei valori

ambientali di talune zone nel centro cittadino l'attività di

ristorazione veloce con menù limitato e non tradizionale.

Avverso tale provvedimento venivano proposti al T.A.R. Lazio due

distinti ricorsi, l'uno da Bahbout Jacques in proprio e quale legale

rappresentante della S.p.a. Fooditalia, l'altro dalla società Mc

Donald's Corporation nonché dalla S.r.l. Ristoranti italiani per

famiglie (R.I.P.F.).

Un terzo ricorso veniva proposto dalla società Mc Donald's Italia

S.r.l. avverso la deliberazione della stessa giunta municipale n.

3925 del 15 giugno 1988, la quale, sebbene affermasse di disciplinare

ex novo la materia e di revocare la precedente delibera n. 3330 del

1987, ne costituiva una mera riproduzione.

Il T.A.R., riuniti i ricorsi, dichiarava i primi due improcedibili

per sopravvenuta carenza di interesse e, decisi alcune eccezioni

preliminari e taluni motivi del terzo ricorso, con ordinanza del 3

luglio 1991 (pervenuta alla Corte Costituzionale il 24 febbraio 1992;

R.O. n. 123 del 1992), ha sollevato questione di legittimità

costituzionale dell'art. 4 del decreto-legge 9 dicembre 1986, n. 832,

convertito, con modificazioni, nella legge 6 febbraio 1987, n. 15.

Ha osservato che tale norma contrasterebbe con l'art. 41 della

Costituzione in quanto consentirebbe, tra l'altro, ai Comuni, ai fini

di tutela delle tradizioni locali e delle aree di particolare

interesse, di precludere nel proprio territorio l'esercizio di determinate attività imprenditoriali, quale, nella fattispecie, quella di

ristorazione veloce, limitando, così, la libertà di iniziativa

economica privata.

Ha rilevato che tale libertà può essere compressa per fini di

utilità sociale ma che deve osservarsi il principio di

ragionevolezza, e cioè di coerenza tra fine perseguito e strumenti

normativi concretamente utilizzati.

L'art. 4 del decreto-legge n. 832 del 1986 consentirebbe, invece,

ai Comuni di opporre un generalizzato divieto all'esercizio di determinate attività senza alcuna giustificazione anche perché essi

potevano già dettare prescrizioni urbanistiche idonee a tutelare le

tradizioni locali e le aree urbane di particolare interesse e perché

la legge n. 1089 del 1939 prevede già la tutela dei beni di

interesse storico, artistico, archeologico ed etnografico, vietandone

destinazioni ed usi incompatibili con il loro carattere o tali da

pregiudicarne la conservazione e la integrità.

Il secondo comma del suddetto art. 4, secondo cui i Comuni possono

vietare lo svolgimento di nuove attività ma non imporre la

cessazione di quelle già intraprese prima dell'entrata in vigore

della legge, violerebbe il principio di libertà di concorrenza

desumibile dell'art. 41 e quello di uguaglianza sancito dall'art. 3

della Costituzione, oltre ad essere palesemente irragionevole.

Inoltre, risulterebbe violato anche il principio di riserva di

legge previsto dall'ultimo comma dell'art. 41 della Costituzione ma

applicabile anche alla materia regolata dal secondo comma perché la

norma impugnata non recherebbe i criteri o le direttive idonei a

contenere in un ambito rigorosamente delimitato la

discrezionalità del Comune nell'individuare le attività economiche

da vietare nel proprio territorio e non regolerebbe nemmeno il

procedimento attinente all'esercizio delle nuove competenze

attribuite ai Comuni. Pertanto, non sarebbe assicurata

l'imparzialità dell'azione pubblica e, quindi, sarebbe violato anche

l'art. 97 della Costituzione.

2. - Nel giudizio si sono costituiti sia la Mc Donald's Italia

S.r.l., che ha insistito per la declaratoria di illegittimità

costituzionale della norma denunciata, sia il Comune di Roma, che ha

concluso per la infondatezza della questione.

3. - Conclusione identica ha formulato l'Avvocatura Generale dello

Stato, intervenuta in rappresentanza del Presidente del Consiglio dei

ministri.

Ha rilevato che il Consiglio di Stato ha già ritenuto

manifestamente infondata la medesima questione ora sollevata (sent.

n. 170 del 1989) nella considerazione che:

a) la legge tutela un bene che non solo è immanente nella

coscienza sociale ma che è garantito come preminente valore

dall'art. 9 c.p.v. della Costituzione;

b) pone limiti alla libertà di iniziativa economica solo per

attività corrispondenti a singole sub-classificazioni di voci;

c) che il trattamento differenziato applicato alla stessa

categoria di soggetti in momenti diversi nel tempo non viola l'art. 3

della Costituzione, costituendo il fluire del tempo di per sé un

elemento diversificatore;

d) che non è violato l'art. 97 della Costituzione in quanto il

principio del "giusto procedimento" non può considerarsi

costituzionalizzato.

Ha, infine, rammentato che già la Corte ha avvalorato (sent. n.

118 del 1990) la priorità del fine perseguito con la legge in esame

e ha sostenuto la adeguatezza del sistema all'uopo predisposto dal

legislatore.

4. - Nell'imminenza della udienza hanno presentato memorie la

difesa delle parti private e del Comune di Roma.

4.1. - La società Mc Donald's Italia, richiamando le precedenti

sentenze di questa Corte in materia, ha ribadito la necessità della

osservanza del principio della ragionevolezza e della coerenza nella

imposizione delle limitazioni e nella determinazione delle misure

apprestate affinché non siano arbitrarie e palesemente incongrue e

tali da condizionare le scelte imprenditoriali in grado così elevato

da indurre sostanzialmente la funzionalizzazione dell'attività

economica di cui si tratta, sacrificandone le opzioni di fondo o

restringendone in rigidi confini lo spazio o l'oggetto delle stesse

scelte organizzative.

Ha rilevato che il potere di totale preclusione dell'attività

imprenditoriale de qua, attribuito all'amministrazione dalla norma in

esame, appare palesamente irragionevole ed incoerente in quanto già

gli artt. 1 e 2 della legge n. 1089 del 1939 realizzano la tutela dei

beni di interesse particolarmente importante per il loro riferimento

alla storia politica, militare, alla letteratura, all'arte, alla

cultura in genere; e l'art. 11, secondo comma, sancisce il divieto

della destinazione dei beni tutelati ad usi non compatibili con il

loro carattere ovvero tali da pregiudicare la loro conservazione o la

loro integrità.

Inoltre, il previsto divieto di nuove attività economiche non

solo appare generico ed indiscriminato ma è irragionevolmente

disposto senza una concreta ed effettiva valutazione delle tradizioni

storiche, artistiche, culturali e paesaggistiche tutelate dalla

citata legge. E si fonda, pergiunta, su una arbitraria presunzione di

incompatibilità.

Ha insistito sulla violazione del principio della riserva di legge

poiché la determinazione dei criteri e delle direttive dirette a

contenere l'esercizio sia dell'attività normativa secondaria sia di

quella particolare di esecuzione, è demandata al potere

amministrativo e non sono posti impedimenti a che esso si eserciti in

modo assolutamente discrezionale e si compiano valutazioni fondate su

accertamenti e criteri di scelta non tecnici. Sicché la compressione

del diritto d'impresa è arbitraria.

Inoltre, siccome la norma denunciata preclude solo lo svolgimento

di nuove attività, risultano avvantaggiate quelle già avviate, con

conseguente lesione della libertà di concorrenza che costituisce

l'aspetto pluralistico della libertà di impresa e la violazione del

principio costituzionale di uguaglianza.

Il fluire del tempo non cancella la discriminazione, e la

necessità di tutelare determinate aree del territorio comunale

rispetto ad attività ritenute incompatibili deve valere per tutte le

imprese che ivi operano.

Risulta violato anche il principio della imparzialità ex art. 97

della Costituzione per il legame che sussiste con gli altri due

principi della riserva di legge e della uguaglianza.

Si confutano anche gli argomenti addotti del Consiglio di Stato

per dichiarare la questione de qua manifestamente infondata (sent. n.

170 del 1989).

4.2. - La difesa del Comune di Roma ha osservato che la legge in

esame non è viziata di irrazionalità in quanto non vieta in modo

generalizzato e indiscriminato tutte le attività comunali, ma solo

quelle che, all'interno di ogni settore, per la loro tipologia

particolare, possono trovarsi in contrasto con l'esigenza di tutelare

le tradizioni locali e le aree di particolare interesse; che l'art.

41 della Costituzione consente le limitazioni e i divieti

dell'esercizio della iniziativa economica; che la legge n. 1089 del

1939 tutela altri valori legati al pregio di singoli immobili per la

loro consistenza estetico-strutturale, vietando indiscriminatamente

le destinazioni di uso commerciale in senso generale e non

particolari attività commerciali.

Non sussiste la violazione della libertà di concorrenza perché

il divieto delle nuove attività commerciali deriva dalla

incompatibilità con il pubblico interesse, il che non era per le

attività in corso al momento del rilascio dell'autorizzazione.

Trattandosi di riserva di legge relativa, affinché l'attività

precettiva della pubblica amministrazione non si tramuti in arbitrio,

si devono stabilire solo i principi e le direttive all'interno delle

quali deve potersi svolgere l'attività commerciale.

È sufficiente che la legge, come nella fattispecie, stabilisca

gli obiettivi della tutela (salvaguardia delle tradizioni locali e

delle aree di particolare interesse); l'oggetto dell'intervento

autoritativo (le attività commerciali incompatibili con tali

obiettivi) e gli strumenti dell'intervento (tabelle merceologiche ex

art. 37 della legge n. 426 del 1971, nuove classificazioni di

esercizi pubblici, il riconoscimento in astratto della possibilità

di incompatibilità tra alcune attività commerciali o artigianali ed

il pubblico interesse sottoposto a tutela), per poi affidare agli

organi locali la valutazione, in relazione alle caratteristiche dei

singoli diversi oggetti di tutela, delle possibili misure di

protezione da adottare e la scelta delle specifiche attività da

inibire o limitare. Considerato in diritto

1. - La Corte è chiamata a verificare se l'art. 4 del decreto-legge n. 832 del 1986, convertito, con modificazioni, in legge n. 15

del 1987, nella parte in cui consente all'autorità comunale di

precludere nel proprio territorio l'esercizio di determinate

attività imprenditoriali, limitatamente agli esercizi commerciali,

agli esercizi pubblici e alle imprese

artigiane, ritenute incompatibili con la finalità di tutelare le

tradizioni locali e le aree di particolare interesse e di accertare

le attività svolte nei suddetti esercizi compresi nelle aree di cui

trattasi e di confermare le autorizzazioni commerciali nei limiti

delle attività effettivamente in atto alla data dell'entrata in

vigore dello stesso decreto, violi gli artt. 3, 41 e 97 della

Costituzione in quanto:

a) irragionevolmente sarebbe consentito ai comuni di limitare

la libertà di iniziativa economica privata nonostante che potessero

già avvalersi di opportuni ed idonei strumenti urbanistici e

nonostante la già esistente tutela apprestata dalla legge n. 1089

del 1939 ai beni di interesse storico, artistico, archeologico ed

etnografico;

b) sarebbe leso il principio della libertà di concorrenza e si

sarebbe creata una ingiusta discriminazione solo a danno di coloro

che intraprendono ex novo l'attività di cui trattasi consentendosi,

invece, la continuazione delle stesse attività in precedenza già

autorizzate;

c) sarebbe violato il principio della riserva di legge, non

ponendo la legge criteri e direttive specifiche ed idonee e

lasciando, invece, il tutto alla assoluta discrezionalità delle

amministrazioni comunali;

d) non sarebbe assicurata la imparzialità dell'azione pubblica

per effetto della inosservanza del suddetto principio.

2. - La questione non è fondata per quanto si dirà.

La disposizione censurata rappresenta un ulteriore tentativo del

legislatore di assicurare la tutela delle tradizioni locali e delle

aree di particolare interesse site nei territori comunali,

caratterizzati da un nucleo edilizio ed abitativo riconducibile al

concetto di centro storico il quale rappresenta l'immagine della

città ed esprime anche l'essenziale della nostra storia civile ed

artistica e della nostra cultura.

Si è cercato di raccordare le esigenze relative alle suddette

aree con lo sviluppo del commercio in una più moderna concezione

della cultura e degli stessi beni culturali di cui agli artt. 47, 48

e 49 del d.P.R. n. 616 del 1977 e al cui sviluppo ed alla cui tutela

sono particolarmente interessati le regioni ed i comuni. Le suddette

finalità si evincono chiaramente dal testo della disposizione in

esame, oltre che dai lavori preparatori, anche se la sua collocazione

nell'ambito della disciplina delle locazioni non può ritenersi molto

felice.

Con essa, quindi, si è voluto porre freno al degrado delle aree

di particolare interesse impedendo il moltiplicarsi di esercizi

commerciali che, sostituendo quelli tradizionali, per l'attività che

vi si svolge, producono effetti dannosi e distorsivi del loro

assetto, mentre, invece, meritano protezione le particolari

caratteristiche acquisite per lunga tradizione. La qualità della

rete commerciale e lo sviluppo di particolari tipi di esercizi

pubblici legati alla possibilità di acquisto ed ai bisogni di un

particolare tipo di clientela, la corrispondente soppressione di

negozi con attività di particolare pregio anche di tipo

tradizionale, riducono indubbiamente la fruibilità delle dette aree

ed in particolare dei centri storici.

2.1 - Già con la legge n. 426 del 1971 si è valorizzata la

considerazione che, per lo stretto collegamento tra il commercio ed

il territorio comunale, l'esercizio delle attività commerciali

costituisce una delle tipiche componenti della civiltà urbana

perché contribuisce, talora anche in modo decisivo, a delineare

l'aspetto di parti rilevanti della città ed in particolare dei

centri storici. Alla suddetta legge devesi riconoscere una dimensione

programmatoria dello sviluppo commerciale. E già la programmazione

del settore ha consentito una progressiva modernizzazione di un

importante comparto economico ed il mantenimento dell'equilibrio

territoriale e del raccordo con altri interessi presenti nel

territorio urbano.

Nell'assetto delle competenze si è dato un ruolo centrale al

comune, si sono chiariti i caratteri soggettivi dell'imprenditore

commerciale ed i criteri che devono sovraintendere al rilascio delle

autorizzazioni nonché il ruolo delle tabelle merceologiche.

L'art. 37, secondo comma, della suddetta legge ha dato facoltà ai

comuni di apportare alle tabelle parziali modifiche in relazione alle

esigenze ed alle tradizioni locali, previo consenso del Ministero

dell'industria, del commercio e dell'artigianato e sentite le

associazioni locali dei commercianti.

Il decreto ministeriale n. 375 del 1988, che contiene le norme di

esecuzione della detta legge n. 426 del 1971, disciplina ex novo

(artt. 12 e segg.) la materia dell'esercizio del commercio sia al

minuto che all'ingrosso, specie per quanto riguarda coloro che

intendono intraprenderlo subordinando la concessione

dell'abilitazione a determinati requisiti professionali. Prevede, poi

(art. 30), la formazione di piani di sviluppo e di adeguamento della

rete di distribuzione in relazione ai quali avviene il rilascio delle

autorizzazioni. I suddetti strumenti sono diretti a decongestionare e

a riqualificare le aree di particolare interesse ed i centri storici

in quanto importano una diminuzione della densità degli esercizi

commerciali, rendono più adeguate le infrastrutture di sostegno,

arricchiscono i contenuti sociali e culturali dell'ambiente con

conseguente diminuzione del degrado e della qualità della vita. È

previsto, inoltre, uno stretto collegamento tra i detti piani e la

disciplina urbanistica, dovendosi osservare le norme dei piani

regolatori generali e particolareggiati, dei programmi di

fabbricazione, dei piani territoriali di coordinamento e dei piani di

assetto, nonché le indicazioni programmatiche e di urbanistica

commerciale approvate dai competenti organi della regione. L'art. 45

facultizza i comuni ad assoggettare a vidimazione annuale, decorrente

dal giorno del rilascio e prima della scadenza annuale le

autorizzazioni alla vendita al fine di accertare la permanenza dei

requisiti richiesti agli esercenti; l'art. 46 consente la revoca

delle autorizzazioni. L'art. 58, invece, con particolare

considerazione del criterio di cui al secondo comma dell'art. 37

della legge n. 426 del 1971, disciplina il procedimento per la

modificazione delle tabelle merceologiche (proposte deliberate dal

consiglio comunale, sentite le apposite commissioni di cui agli artt.

15 e 16 della legge n. 426 del 1971; affissione della deliberazione

all'albo comunale per non meno di 15 giorni; valutazione delle

proposte di modifica da parte del Ministero dell'industria, del

commercio e dell'artigianato, previo parere della camera di commercio

competente per territorio). La deroga è autorizzata in presenza di

comprovate esigenze delle aree di rilevante interesse e delle

tradizioni locali in modo che siano soddisfatti i bisogni della

popolazione e le radicate consuetudini.

Vanno anche tenuti presenti gli interventi legislativi delle

regioni. Per quel che riguarda la fattispecie, l'art. 25, ultimo

comma, della legge regionale Lazio n. 47 del 1985, demanda alla legge

statale la determinazione dei criteri ai quali dovranno attenersi i

comuni per la regolamentazione delle destinazioni di uso degli

immobili, e la legge regionale n. 36 del 1987 dispone, poi, che gli

strumenti urbanistici generali devono stabilire le categorie di

destinazione di uso e che le loro modificazioni, con o senza opere a

ciò destinate, sono soggette, a seconda dei casi, a concessione od

autorizzazione dei sindaci.

La legge 25 agosto 1991, n. 287, che ha aggiornato la normativa

sull'insediamento e sull'attività dei pubblici esercizi, nella

disciplina del rilascio delle autorizzazioni, ha previsto (art. 3,

terzo comma) che, ai fini dell'osservanza della disposizione

denunciata, i comuni possono assoggettare a vidimazione annuale

quelle relative ad esercizi ubicati in aree di particolare interesse

storico ed artistico.

3. - Dall'esame della legislazione richiamata, vigente nel settore

che interessa, si deduce anche il limite dell'apporto della

disciplina urbanistica alla tutela delle aree di rilevante interesse.

Non sono mancati tentativi finalizzati all'attivazione del recupero e

del riuso dei centri storici sia per esigenze di sistemazione

edilizia che per motivi connessi allo sviluppo sociale ed economico

delle città (artt. 1 della legge urbanistica n. 1150 del 1942; 17,

legge n. 765 del 1967; leggi n. 865 del 1971, n. 513 del 1977, n. 457

del 1978, d.m. 2 aprile 1968, n. 1444) ma è del tutto mancata la

visione organica degli interventi. Solo il titolo I della legge n. 47

del 1985 contiene tecniche di controllo edilizio definito

organicamente.

Comunque, le varie leggi urbanistiche hanno riguardato e

riguardano l'assetto fisico del territorio (case, palazzi, piazze

ecc.) ed, in particolare, l'aspetto esteriore degli edifici, non

certo la loro valenza economico-sociale. Le norme che hanno

disciplinato la costruzione e la ristrutturazione degli edifici

riguardano il pregio degli immobili e la loro consistenza estetico-culturale.

4. - È affidata ancora alla legge n. 1089 del 1939 la tutela dei

beni di interesse storico, artistico, archeologico, etnografico (art.

1), nonché dei beni di interesse particolarmente importante per il

loro riferimento alla storia politica, militare, letteraria,

artistica e culturale in genere (art. 2). La loro utilizzazione, la

loro destinazione ed il loro uso ne hanno determinato la tutela

specifica e particolare, la quale, però, riguarda solamente il bene

e non l'attività che vi si svolge. Non si agisce sul diritto di

iniziativa economica coperta dalla garanzia dell'art. 41 della

Costituzione ma sulla proprietà, attraverso un vincolo di

destinazione di carattere reale e non personale. Esso si inquadra

nella funzione sociale della proprietà. In altri termini, non si

sancisce l'obbligo di continuare ad esercitare in detti beni

quell'attività che ne ha determinato la tutela e nemmeno il divieto

di esercitarvi altra diversa attività (sent. n. 118 del 1990).

Il bene trova la specifica protezione quando è culturalmente

caratterizzato dall'attività che vi si è svolta e non solo in

riferimento ad attività di alta cultura ma pur sempre in relazione

alla storia della civiltà e del costume anche locale. Lo Stato, nel

porsi gli obiettivi della promozione e dello sviluppo della cultura,

provvede alla tutela dei beni che ne sono testimonianza materiale e

che assumono rilievo strumentale per il raggiungimento dei suddetti

obiettivi (art. 9 della Costituzione).

Si è avuto certamente di recente un rilancio della legge e la

conferma della sua idoneità ad assicurare un regime di tutela di

beni di particolare interesse, anche se si avverte la necessità del

suo adeguamento ai tempi moderni ed ai precetti costituzionali

successivi alla sua emanazione.

Nella citata sentenza si è rilevato che altre leggi disciplinano

le attività commerciali e fissano limiti posti per fine di utilità

sociale alla iniziativa economica in via generale e libera (art. 41

della Costituzione). E si è anche menzionata la disposizione ora

denunciata. Il riferimento ad essa non costituisce un obiter dictum

ma è un completamento necessario della motivazione perché nella

fattispecie si controverteva proprio sulla tutela dell'attività

economica svolta nei suddetti beni pregiati e sulla eventuale

possibilità di vietarne l'esercizio di altre diverse in base alla

detta legge (n. 1089 del 1939).

5. - La disposizione in esame introduce uno strumento che riguarda

specificamente l'attività commerciale. La disciplina è prevista in

riferimento all'attuazione della tutela dei caratteri tradizionali di

alcune aree di rilevante interesse del territorio comunale in

coerenza con quella urbanistica, ampliando la sfera dei pubblici

poteri e riducendo conseguentemente quella del diritto dei privati.

I mezzi attraverso i quali si intendono raggiungere gli obiettivi

che si sono proposti sono:

a) la determinazione di voci merceologiche specifiche

nell'ambito delle tabelle e la conformazione ad esse delle

autorizzazioni che si rilasciano per l'esercizio di attività

commerciali;

b) la effettuazione di nuove classificazioni degli esercizi

pubblici in deroga a quelle previste dalla legge n. 524 del 1974;

c) e, limitatamente agli esercizi commerciali, agli esercizi

pubblici ed alle imprese artigiane, la determinazione di attività

incompatibili con la tutela di tradizioni locali e delle aree di

particolare interesse.

È preso in considerazione il rapporto diretto che lega la

caratterizzazione tipologica commerciale delle aree suddette alla

complessiva loro qualità intesa come somma di valori socio-ambientali (urbanistici, storici, monumentali, artistici, igienico-

sanitari).

Gli interessi che si tutelano trovano fondamento nell'art. 9 della

Costituzione che impegnano la Repubblica ad assicurare, tra l'altro,

la tutela del patrimonio culturale nazionale e dell'ambiente, ad

assecondare la formazione culturale dei cittadini e ad arricchire

quella esistente, a realizzare il progresso spirituale e ad acuire la

sensibilità dei cittadini come persone (sent. n. 118 del 1990).

6. - In tale situazione non risulta violato l'art. 41, primo e

secondo comma, della Costituzione. Esso, pur affermando la libertà

di iniziativa economica privata, consente l'apposizione di limiti al

suo esercizio subordinandola ad una duplice condizione; richiedendo,

cioè, sotto l'aspetto sostanziale, che essi corrispondano alla

utilità sociale e, sotto quello formale, che si effettui la

disciplina ad opera della legge.

Anche la libertà di commercio soggiace ai limiti connessi

all'utilità sociale così come alle sue esigenze è subordinata

anche la libertà di concorrenza (sent. n. 97 del 1969).

L'intervento del legislatore può riguardare anche le scelte

organizzative dell'imprenditore con disposizioni non arbitrarie e non

incongrue. Le misure limitative apprestate possono riguardare anche

le licenze di commercio delle quali è possibile limitare il

rilascio, condizionandolo alla osservanza di determinati requisiti

soggettivi per quanto riguarda gli esercenti e a determinati

contenuti dell'attività (settori e voci merceologiche).

6.1 - Per quanto riguarda la utilità sociale, il potere della

Corte concerne solo la rilevabilità dell'intento legislativo di

perseguire quel determinato fine e la generica idoneità dei mezzi

predisposti per raggiungerlo (sentt. n. 63 del 1991; n. 446 del 1988;

n. 20 del 1980).

Nella disposizione censurata sono chiaramente indicati i fini di

utilità sociale da realizzare e cioè la tutela di aree di

particolare interesse dei territori comunali per lo sviluppo ordinato

della società civile, la tutela delle tradizioni locali,

l'incremento culturale ai sensi dell'art. 9 della Costituzione. E

sono altresì indicati specificamente i mezzi per raggiungere il

suddetto risultato, come si è già avuto modo di rilevare.

6.2 - Per quanto riguarda la riserva di legge, trattandosi di

riserva relativa, per il rispetto del precetto costituzionale è

sufficiente che la legge stabilisca i principi e le direttrici

all'interno dei quali deve svolgersi l'attività della pubblica

amministrazione la quale, a sua volta, è soggetta al principio di

legalità la cui osservanza può essere accertata nelle competenti

sedi, anche giurisdizionali.

La disciplina legislativa deve essere idonea a contenere

nell'ambito delineato sia l'esercizio dell'attività normativa

secondaria che di quella particolare e concreta di esecuzione in modo

da evitare che si svolgano in modo assolutamente discrezionale sì da

concretare un arbitrio, o quanto meno in modo non coerente e

razionale (sent. n. 1 del 1963).

Le determinazioni della legge, però, possono essere diverse anche

di contenuto, a seconda della natura dell'attività economica e della

utilità sociale da perseguire ma non possono mai mancare del tutto.

La legge può attribuire all'autorità amministrativa (nella specie,

il comune) particolari poteri di incidenza su diritti economici,

anche se garantiti dalla Costituzione, allorché si tratti di

tutelare altri valori costituzionali (sentt. n. 40 del 1964; 1, 39,

46 del 1963).

Nella specie, il precetto costituzionale non è violato perché la

disposizione censurata stabilisce gli obiettivi della tutela

(salvaguardia delle tradizioni locali e delle aree di particolare

interesse).

L'oggetto dell'intervento autorizzativo (le attività commerciali

incompatibili con i detti obiettivi); gli strumenti dell'intervento

(variazione delle tabelle merceologiche e la loro nuova

compilazione); nuova classificazione degli esercizi commerciali;

riconoscimento in astratto delle incompatibilità.

La regola enunciata dal legislatore è necessariamente riferita ad

ipotesi astratte e le imposizioni concrete si effettuano a mezzo

dell'apposito procedimento amministrativo soggetto alle regole ed

alla disciplina specificamente apprestata dalle leggi in materia.

Inoltre, la previsione specifica per le modifiche tabellari (art. 58

del d.m. n. 375 del 1988) e gli interessi dei soggetti privati

trovano sufficiente tutela dell'eventuale loro lesione in sede

giurisdizionale.

Conseguentemente, non sussiste la denunciata violazione dell'art.

97 della Costituzione.

7. - Effettuate le variazioni delle tabelle merceologiche e le

nuove classificazioni, i comuni accertano per gli esercizi

commerciali, gli esercizi pubblici e le imprese artigiane, le

attività incompatibili con le esigenze da tutelare. In sede di

vidimazione annuale confermano le autorizzazioni concesse anzitutto

nei limiti delle attività effettivamente in atto alla data di

entrata in vigore del decreto-legge (11 dicembre 1986).

Si deve, però, ritenere che anche per le attività già svolte

precedentemente all'entrata in vigore del decreto-legge, in sede di

vidimazione delle autorizzazioni si possa accertare se l'attività

esercitata sia o meno conforme alle nuove voci tabellari e negare la

vidimazione ove se ne riscontri la difformità.

Invero, del secondo comma dell'art. 4 censurato deve essere

privilegiata l'interpretazione adeguatrice dei precetti

costituzionali (art. 3 della Costituzione). Come esattamente ha

rilevato la stessa parte ricorrente, deve essere garantita la parità

di trattamento nell'accesso e nella permanenza nel mercato ed i

limiti ai quali si assoggetta la iniziativa economica devono valere

per tutti perché, altrimenti, si creerebbero ingiuste ed irrazionali

discriminazioni tra soggetti che esercitano la stessa attività

commerciale. L'eguale trattamento è imposto proprio dalla tutela dei

valori costituzionali in discussione (artt. 9 e 41 della

Costituzione). Non ha alcuna giustificazione il discrimine temporale,

una volta che si determina la necessità di tutelare le aree del

territorio nazionale di rilevante interesse in conformità di valori

primari costituzionali (art. 9 della Costituzione) in relazione ad

attività imprenditoriali considerate incompatibili con le esigenze

della suddetta tutela.

Le incompatibilità, attesa la rilevanza dei fini da raggiungere,

deve valere sia per le attività nuove sia per quelle preesistenti.

Il discrimine temporale non può penalizzare irrazionalmente

posizioni analoghe o addirittura identiche (sent. n. 105 del 1992).

Va, peraltro, effettuato un puntuale e razionale bilanciamento

degli interessi in gioco: di quelli che fanno capo alla collettività

nazionale, assurti a rango di veri e propri valori costituzionali

primari, e di quelli che fanno capo ai singoli soggetti tutelati

dalla Costituzione ma che soffrono di limiti proprio in relazione ai

detti valori.

Così interpretata, la disposizione censurata (art. 4, secondo

comma, decreto-legge n. 832 del 1986), non sussiste la violazione

degli invocati articoli 3 e 41, ultimo comma, della Costituzione.