Sentenza n. 39/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 13, primo comma,

della legge 30 dicembre 1991, n. 412 (Disposizioni in materia di

finanza pubblica) di interpretazione autentica dell'art. 52, secondo

comma, della legge 9 marzo 1989, n. 88 (Ristrutturazione

dell'Istituto nazionale della previdenza sociale e dell'Istituto

nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro),

promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 7 febbraio 1992 dalla Corte di cassazione

sul ricorso proposto dall'I.N.P.S. contro Ferrari Tenca Luisa,

iscritta al n. 235 del registro ordinanze 1992 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 19, prima serie speciale,

dell'anno 1992;

2) ordinanza emessa il 12 maggio 1992 dal Pretore di Trieste nel

procedimento civile vertente tra Tomasi Anna ed altra e l'I.N.P.S.,

iscritta al n. 363 del registro ordinanze 1992 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 29, prima serie speciale,

dell'anno 1992;

Visti gli atti di costituzione di Ferrari Tenca Luisa, di Stener

Maddalena e dell'I.N.P.S. nonché gli atti di intervento del

Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 3 novembre 1992 il Giudice

relatore Francesco Greco;

Uditi gli avvocati Felice Assennato e Franco Agostini per Ferrari

Tenca Luisa, Salvatore Cabibbo per Stener Maddalena, Fabrizio

Ausenda, Giancarlo Perone e Tiziano Treu per l'I.N.P.S.;

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale di Milano, con sentenza del 18 ottobre 1989, in

grado di appello accoglieva la domanda proposta da Gilardi Maria,

titolare di pensione di reversibilità e di pensione diretta di

vecchiaia, contro l'I.N.P.S. intesa ad ottenere la declaratoria di

irripetibilità, ai sensi dell'art. 52 della legge n. 88 del 1989,

della somma corrispondente alla quota fissa di contingenza sulla

pensione di reversibilità, secondo l'I.N.P.S. non dovuta in quanto

già riscossa sulla pensione diretta, in violazione del divieto di

cumulo di cui all'art. 19 della legge 21 dicembre 1978, n. 843.

L'I.N.P.S. ricorreva in Cassazione. La Corte ha sollevato, in

riferimento agli artt. 3, 38, 101, 104 della Costituzione, questione

di legittimità costituzionale dell'art. 13, primo comma, della legge

30 dicembre 1991, n. 412, definita di interpretazione autentica della

predetta norma.

Ha anzitutto ritenuto la rilevanza della questione poiché la

norma denunciata opera retroattivamente, e quindi è applicabile alla

fattispecie.

Nel merito ha osservato che la norma censurata, nonostante la

definizione espressa del legislatore, è innovativa.

L'art. 52 della legge n. 88 del 1989 è stato determinato dalla

finalità di porre termine alle incertezze ermeneutiche cui aveva

dato luogo l'art. 80 del R.D. 28 agosto 1924, n. 1422 e ha previsto

l'irripetibilità delle somme riscosse in buona fede in ogni ipotesi

di indebito, conseguente ad ogni possibile atto e ad ogni fase di

gestione del rapporto pensionistico (sia essa di attribuzione,

erogazione o riliquidazione della prestazione), salva soltanto

l'ipotesi del dolo dell'assicurato, eliminando così ogni

discriminazione dei pensionati del settore privato, rispetto a quelli

del settore pubblico o ai titolari di pensioni di guerra. In tali

sensi è stata costantemente interpretata dalla stessa Corte di

Cassazione, e ritenuta costituzionalmente legittima dalla Corte

Costituzionale, (sent. n. 383 del 1990).

L'art. 13, primo comma, della legge n. 412 del 1991, ora

denunciato, invece modificando il precedente regime, introduce

quattro innovazioni:

a) la necessità, perché operi la sanatoria, che le somme

siano corrisposte in base a formale, definitivo provvedimento;

b) che di questo sia data comunicazione all'interessato;

c) che l'errore risulti dal provvedimento stesso e sia

imputabile all'ente erogatore;

d) che, a parte l'ipotesi di dolo dell'interessato, non vi sia

stata omessa o incompleta segnalazione da parte del pensionato di

fatti incidenti sul diritto e sulla misura della pensione goduta e

non riconosciuti già dall'ente competente.

Secondo la Corte remittente, si sarebbe effettuata una disciplina

più rigorosa di quella che, secondo il più restrittivo degli

orientamenti allora formatisi, si poteva desumere dall'art. 80, terzo

comma, del R.D. n. 1422 del 1924.

In effetti, si è ristretto ulteriormente l'ambito

dell'irripetibilità attraverso il requisito della comunicazione

"espressa" del provvedimento erroneo - anch'essa non richiesta dalla

legge del 1988 - dato che, a causa dell'operatività di sistemi di

automazione e informatizzazione, i maggiori importi della pensione (o

dei suoi elementi accessori) vengono ad essere conosciuti

dall'interessato soltanto al momento dell'erogazione o, al più,

all'atto del ricevimento del certificato o dell'avviso di pagamento;

senza considerare che ormai si praticano sistemi di pagamento che

portano al diretto accredito o all'invio di assegni bancari.

Si sono introdotti a carico del pensionato oneri di comunicazione

estranei alla disciplina della norma interpretata, la conoscenza di

fatti e della loro rilevanza giuridica. In definitiva, si è creata

una specie di presunzione giuridica di conoscenza che viene a rendere

irrilevante l'errore in cui sia incorso l'Ente previdenziale e la

buona fede del pensionato con pratica equiparazione al dolo del

silenzio del pensionato e con sovvertimento del principio di buona

fede cui è improntato l'ordinamento giuridico.

Sarebbero stati violati:

a) l'art. 3 della Costituzione, in quanto irrazionalmente il

legislatore non ha scelto della precedente norma una delle possibili

sue interpretazioni ma le ha attribuito un significato nuovo e

diverso ed in definitiva ha sovrapposto la norma nuova alla

precedente;

b) gli artt. 103 e 104 della Costituzione perché si sarebbe

sottratto al giudice il compito istituzionale di interpretare ed

applicare autonomamente una disposizione di legge che pure si è

preteso di mantenere in seno all'ordinamento;

c) ulteriormente l'art. 3 della Costituzione in quanto si

sarebbe creata una disparità di trattamento:

1) fra pensionati, nei cui confronti l'art. 52 della legge n.

88 del 1989 è stato già applicato conformemente al significato che

scaturiva dal suo testo e dall'uniforme orientamento

giurisprudenziale, e pensionati i quali, per il solo fatto

dell'attuale pendenza dei giudizi sulla ripetibilità delle somme da

essi percepite, sarebbero assoggettati alla meno favorevole

disciplina sopravvenuta;

2) fra pensionati che abbiano ricevuto prestazioni indebite

attribuite con formale provvedimento e pensionati che le abbiano

ricevute, come nella specie, con modalità "diverse";

3) fra pensionati del settore privato e quelli del settore

pubblico, per i quali si porrebbero le limitazioni ora introdotte;

d) l'art. 38 della Costituzione perché le somme da ripetersi e

percepite dal pensionato in buona fede sarebbero state destinate a

soddisfare bisogni propri e della famiglia.

2. - L'ordinanza, ritualmente notificata e comunicata, è stata

altresì pubblicata nella Gazzetta Ufficiale.

2.1. - Nel giudizio davanti a questa Corte, si sono costituiti la

parte privata e l'I.N.P.S..

2.2. - La parte privata ha svolto argomenti sovrapponibili a

quelli della Corte remittente.

La difesa dell'I.N.P.S. ha eccepito anzitutto la inammissibilità

della questione rilevando che, si tratta nella specie di

modificazione del trattamento pensionistico disposta ope legis (art.

19 della legge 21 dicembre 1978, n. 843), per cui il relativo

provvedimento, benché emesso in ritardo, non è affetto da errore

essenziale con la conseguenza che l'indebito pagamento ricade

pienamente nell'area di applicabilità dell'art. 2033 cod. civ.

Nel merito ha rilevato che:

- nessun precetto costituzionale preclude al legislatore in sede

di interpretazione autentica di dare a una norma retroattivamente un

nuovo significato tanto più quando, come nella specie, l'operazione

risulti ragionevole e giustificata in vista delle necessità di

contenimento della spesa pubblica;

- anche per i pensionati del settore pubblico, il legislatore,

in sede di interpretazione autentica dell'art. 206 del d.P.R. n. 1092

del 1973 (art. 3 della legge n. 428 del 1985) ha previsto la

ripetibilità delle somme erogate a seguito di ricalcolo

automatizzato, senza che sia emanato alcun provvedimento formale, in

base ad una ratio identica a quella sottesa alla norma censurata;

- la sottrazione alla sanatoria degli errori incidenti nella

fase gestionale risponde alle esigenze proprie di un settore

dell'ordinamento in costante evoluzione, rispetto al quale un errore

"imputabile" agli enti competenti può ipotizzarsi solo con riguardo

all'emissione di provvedimenti formali;

- obblighi di denuncia, a carico del pensionato, di situazioni

rilevanti ai fini del diritto e della misura del trattamento

pensionistico erano già noti all'ordinamento previdenziale (art. 6,

quarto e quinto comma, art. 8, terzo comma, della legge n. 638 del

1983);

- la sollecitudine con la quale il legislatore ha attuato il

censurato intervento interpretativo, esclude che le disparità di

trattamento ipotizzate nell'ordinanza di rimessione possano essersi

verificate, in misura apprezzabile.

2.3. - L'Avvocatura Generale dello stato ha concluso negli stessi

sensi.

3. - Identica questione è stata sollevata dal Pretore di Trieste

con ordinanza del 12 maggio 1992 (R.O. n. 363 del 1992).

Nel giudizio si è costituita la parte privata che ha insistito

per la declaratoria di illegittimità costituzionale della norma

denunciata, in base ad argomenti sovrapponibili a quelli esposti dal

giudice remittente.

È altresì intervenuta l'Avvocatura Generale dello Stato, in

rappresentanza del Presidente del Consiglio dei ministri, la quale ha

concluso per l'inammissibilità o per l'infondatezza della questione.

4. - Nell'imminenza dell'udienza hanno depositato memorie le parti

private costituite nel giudizio introdotto con la ordinanza n. 235

del 1992, l'I.N.P.S. e l'Avvocatura dello Stato.

La difesa della parte privata ha ribadito il contenuto

profondamente innovativo della norma censurata, contrastante con i

principi stabiliti in materia da questa Corte con la sentenza n. 383

del 1990 e, conseguentemente, con quelli di cui all'art. 38 della

Costituzione.

Ha contestato l'assunto secondo cui la norma censurata avrebbe

conseguito il risultato di rendere omogeneo il trattamento degli

assicurati presso l'A.G.O. e dei pubblici dipendenti.

5. - La difesa dell'I.N.P.S. ha ribadito che il legislatore può

determinare il significato e la portata di disposizioni preesistenti

che si prestino a dubbi esegetici, come nella specie è avvenuto per

il citato art. 52 della legge n. 88 del 1989; che, eccezion fatta per

i casi di cui all'art. 25 della Costituzione, può disporre

retroattivamente; che la retroattività della disposizione censurata

risponde, poi, anche alla precisa logica di evitare una eccessiva

dilatazione della spesa pubblica; che la norma in questione non crea

le denunciate disparità di trattamento con il settore pubblico posto

che anche per i pubblici dipendenti si è avuta una norma

interpretativa (art. 3 legge n. 428 del 1985) strutturata sulla

medesima falsariga dell'art. 13 della legge n. 412 del 1991.

Ha, infine, osservato in particolare che la sentenza di questa

Corte sulla legittimità dell'art. 52 della legge n. 88 del 1989 non

può essere additata come causa di illegittimità di ogni diversa

disciplina.

6. - L'Avvocatura Generale dello Stato ha ribadito le proprie

conclusioni, svolte in sede di intervento e per il resto si è

riportata alle deduzioni dell'I.N.P.S. Considerato in diritto

1. - I due giudizi possono essere riuniti e decisi con un'unica

sentenza per evidenti ragioni di connessione in quanto prospettano la

stessa questione.

2. - La Corte deve verificare se l'art. 13, primo comma, della

legge 30 dicembre 1991, n. 412, stabilendo che le disposizioni di cui

all'art. 52, comma 2, della legge 9 marzo 1988, n. 88 si interpretano

nel senso che la sanatoria ivi prevista opera in relazione alle somme

corrisposte in base a formale, definitivo provvedimento del quale sia

stata data espressa comunicazione all'interessato e che risulti

viziato da errore di qualsiasi natura imputabile all'ente erogatore,

salvo che l'indebita percezione sia dovuta a dolo dell'interessato; e

prevedendo, inoltre, che l'omessa od incompleta segnalazione da parte

del pensionato di fatti incidenti sul diritto o sulla misura della

pensione goduta, che non siano già conosciuti dall'ente competente,

consente la ripetibilità delle somme indebitamente percepite, violi:

A) il combinato disposto degli artt. 3, 101 e 104 della

Costituzione, in quanto il legislatore non ha mantenuto in vigore la

norma interpretata, scegliendo nel contempo e autenticamente

sanzionando una delle possibili sue interpretazioni in relazione a

precedenti contrasti, ma ha attribuito alla norma stessa un

significato nuovo che non si sarebbe raggiunto attraverso l'uso degli

strumenti esegetici di cui all'art. 12 delle disposizioni sulla legge

in generale: perché la norma nuova ha del tutto sostituito la

precedente con evidente eccesso dai limiti della ragionevolezza e con

sottrazione al giudice del compito istituzionale di interpretare ed

applicare - in modo autonomo ed indipendente da ogni altro potere -

un articolo di legge che pure si è preteso di mantenere in seno

all'ordinamento;

B) ulteriormente, lo stesso art. 3 della Costituzione, in

quanto si sarebbe creata disparità di trattamento:

1) fra pensionati, nei cui confronti l'art. 52 della legge n.

88 del 1989 è stato già applicato conformemente al significato che

scaturiva dal suo testo e dall'uniforme orientamento

giurisprudenziale, e pensionati i quali, per il solo fatto

dell'attuale pendenza dei giudizi sulla ripetibilità delle somme da

essi percepite, restano assoggettati alla meno favorevole disciplina

sopravvenuta;

2) fra pensionati che abbiano ricevuto prestazioni indebite

attribuite con formale provvedimento e pensionati che le abbiano

ricevute, come nella specie, con modalità "diverse";

3) fra pensionati del settore privato e quelli del settore

pubblico, per i quali non si pongono le limitazioni oggi vigenti per

i primi e che l'art. 52 della legge n. 88 del 1989 (sentenza n. 383

del 1989) aveva inteso sopprimere, istituendo una parità di

trattamento fra i due settori;

C) l'art. 38 della Costituzione, in quanto il riconoscere

all'ente previdenziale il diritto di ripetere somme erogate per

errore, ma percepite in buona fede dal pensionato - e da questi,

secondo un dato notorio, destinate a soddisfare bisogni alimentari

propri e della famiglia - comporta una diminuzione, per periodi di

tempo talora notevoli, dei trattamenti previdenziali e riduce i mezzi

con cui l'assicurato deve far fronte alle dette esigenze di vita.

3. - Va per prima esaminata la eccezione di inammissibilità

sollevata dall'I.N.P.S. nel rilievo che nel giudizio de quo non si

controverte sulla ripetibilità delle somme corrisposte per errore in

quanto la modificazione della posizione dell'assicurato è avvenuta

ope legis in forza dell'art. 19 della legge 21 dicembre 1978, n. 843,

e quindi, attesa la irrilevanza del ritardo nell'emissione del

relativo provvedimento di recupero della somma, non sussiste l'errore

richiesto per la sanatoria di cui all'art. 52 citato ed i pagamenti

effettuati non si sottraggono alla norma generale dell'art. 2033 cod.

civ.

L'eccezione è destituita di fondamento.

Non rileva che il pagamento delle somme delle quali si chiede la

ripetizione sia avvenuto a seguito della ritardata applicazione di

una disposizione di legge (art. 19 legge n. 483 del 1978) in quanto

l'art. 52, secondo comma, legge n. 88 del 1989 prende in

considerazione l'errore di qualsiasi natura, di fatto e di diritto.

Del resto, la Corte remittente nel giudizio di rilevanza della

questione sollevata, ha ritenuto esplicitamente applicabile alla

fattispecie l'art. 52 citato interpretato autenticamente dall'art. 13

denunciato.

4. - Si deve, quindi, accertare se effettivamente la disposizione

impugnata possa qualificarsi di interpretazione autentica.

Si è già affermato (sentt. nn. 390 del 1990 e 455 del 1992) che,

ai fini che interessano, non rileva la qualificazione riportata nel

titolo della norma, ma devesi indagare la sua reale rispondenza al

contenuto dispositivo. Pertanto, è di interpretazione autentica

quella disposizione che, si riferisca e si saldi con quella da

interpretare ed intervenga esclusivamente sul significato normativo

di quest'ultima senza, però, intaccare o integrare il dato testuale

ma solo chiarendone o esplicandone il contenuto ovvero escludendo o

enucleando uno dei significati possibili; e ciò al fine di imporre

poi all'interprete un determinato significato normativo.

4.1 - Dall'esame comparativo delle disposizioni di cui trattasi,

quella interpretata e quella interpretatrice, nel nuovo testo, si

riscontrano chiaramente delle aggiunte, profonde e radicali, tali da

far ritenere quella impugnata una disposizione innovativa.

Sono introdotti i seguenti elementi nuovi:

a) la necessità che le somme da ripetersi siano state

corrisposte in base ad un provvedimento definitivo;

b) la necessità della comunicazione di quest'ultimo

all'interessato;

c) la omessa od incompleta segnalazione da parte del pensionato

di fatti incidenti sul diritto o sulla misura della pensione goduta i

quali non siano già conosciuti dall'ente erogatore.

5. - Il legislatore indubbiamente può regolare la materia con

disposizioni nuove e può espressamente disporne la operatività

anche per il passato; può dare, cioè, espressamente alle dette

disposizioni efficacia retroattiva. Ma per la materia penale non può

violare i limiti derivanti dal divieto espresso posto dall'art. 25

della Costituzione e per tutte le materie non può superare quelli

posti da altri precetti costituzionali (sent. n. 123 del 1988).

6. - Nella fattispecie non sono stati violati gli artt. 101 e 104

della Costituzione. Infatti, al legislatore spetta la potestà di

effettuare una data interpretazione di una legge o disposizione di

legge. L'esercizio di detta potestà non può considerarsi di per se

lesivo della sfera riservata al potere giudiziario. Invero, non è

ipotizzabile, a favore del giudice, una riserva della facoltà di

interpretazione che possa precludere quella spettante al legislatore.

L'attribuzione per legge ad una norma di un dato significato non

tocca la potestas judicandi ma definisce e delimita la fattispecie

normativa che è oggetto di tale potestas, così come risulta dal

precetto integrato (sent. n. 6 del 1988).

Inoltre, l'esercizio del potere del legislatore e quello del

giudice avviene su due piani diversi: l'uno, quello del legislatore,

su quello delle fonti, l'altro, quello del giudice, ai fini

dell'applicazione della norma (sent. n. 455 del 1992).

6.1 - Risultano, invece, violati gli artt. 3 e 38 della

Costituzione per la conferita qualificazione di interpretazione

autentica la quale mira evidentemente a riconoscere efficacia

retroattiva alla disposizione impugnata, sicché essa si

applicherebbe anche ai rapporti sorti precedentemente alla data della

sua entrata in vigore o comunque pendenti alla stessa data.

Da quanto innanzi esposto deriva una evidente disparità di

trattamento tra pensionati a favore dei quali, in applicazione

dell'art. 52 della legge n. 88 del 1989, nella interpretazione data

ad essa dalla Corte di cassazione e ritenuta non costituzionalmente

illegittima da questa Corte (sent. n. 383 del 1990), è stata sancita

la irripetibilità delle somme percepite in buona fede nella

sussistenza di un errore di fatto o di diritto come causa

dell'erogazione della somma risultata poi non dovuta ed in mancanza

di dolo, e pensionati, invece, che sarebbero soggetti alla nuova

disposizione nonostante che la situazione che ad essi fa capo si sia

verificata prima della data della stessa.

6.2 - La nuova disposizione, incidendo sulle situazioni

sostanziali poste in essere nella vigenza di quella precedente,

frustra l'affidamento di una vasta categoria di cittadini nella

sicurezza giuridica che costituisce elemento fondamentale dello Stato

di diritto (sentt. nn. 349 del 1985, 822 del 1988, 155 del 1990):

tanto più che sarebbero colpiti pensionati a reddito non elevato, i

quali hanno destinato alla soddisfazione dei bisogni alimentari

propri e della famiglia le somme percepite e che dovrebbero essere

restituite. Onde la violazione dell'art. 38 della Costituzione.

Né la finalità della contrazione della spesa pubblica sottesa

alla disposizione in esame è ragione sufficiente a giustificare le

evidenziate violazioni dei suddetti precetti costituzionali.

Restano assorbiti gli altri profili di illegittimità

costituzionale dedotti dal giudice remittente.