Sentenza n. 394/2002

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 10 della

legge 27 marzo 2001, n. 97 (Norme sul rapporto tra procedimento

penale e procedimento disciplinare ed effetti del giudicato penale

nei confronti dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche),

promosso con ordinanza emessa in data 4 giugno 2001 e depositata in

data 27 luglio 2001 dalla Corte di cassazione, iscritta al n. 947 del

registro ordinanze 2001 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 49, 1ª serie speciale, dell'anno 2001.

Udito nella camera di consiglio del 22 maggio 2002 il Giudice

relatore Carlo Mezzanotte.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza emessa in data 4 giugno 2001 e depositata in

data 27 luglio 2001, la Corte di cassazione, terza sezione civile, ha

sollevato, in riferimento agli articoli 3 e 24 della Costituzione,

questione di legittimità costituzionale dell'articolo 10 della legge

27 marzo 2001, n. 97 (Norme sul rapporto tra procedimento penale e

procedimento disciplinare ed effetti del giudicato penale nei

confronti dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche), "nella

parte in cui dispone l'applicabilità degli articoli 1 e 2 della

stessa legge (concernenti gli effetti della sentenza di applicazione

della pena su richiesta delle parti nel giudizio disciplinare) ai

patteggiamenti perfezionatisi anteriormente alla nuova legge".

La Corte remittente premette di essere chiamata a decidere sul

ricorso proposto da un ginecologo avverso la decisione con la quale

in data 10 aprile 2000 la Commissione centrale per gli esercenti le

professioni sanitarie aveva confermato la sanzione della sospensione

dall'esercizio della professione per mesi tre a lui irrogata dalla

Commissione medici chirurghi della Provincia di Napoli all'esito di

un procedimento disciplinare, nel quale gli era stato addebitato di

avere cagionato interruzioni volontarie di gravidanza a dieci donne

in contrasto con la legge 22 maggio 1978, n. 194 (Norme per la tutela

sociale della maternità e sull'interruzione della gravidanza) e di

avere tentato di commettere lo stesso reato nei confronti di altre

due donne, fatti per i quali, con sentenza resa in data 22 maggio

1998 ai sensi dell'articolo 444 del codice di procedura penale dal

giudice per le indagini preliminari presso la Pretura circondariale

di Napoli, gli era stata applicata la pena di anni uno e mesi due di

reclusione.

2. - La Corte di cassazione rileva che, successivamente alla

proposizione del ricorso, è entrata in vigore la legge 27 marzo

2001, n. 97, che, con l'articolo 1, ha modificato l'articolo 653 del

codice di procedura penale, riconoscendo efficacia di giudicato nel

giudizio per responsabilità disciplinare davanti alle pubbliche

autorità alla sentenza penale irrevocabile di condanna (e non solo a

quella di assoluzione, come era precedentemente previsto), quanto

all'accertamento della sussistenza del fatto, della sua illiceità

penale e all'affermazione che l'imputato lo ha commesso.

A tale sentenza di condanna - prosegue la Cassazione - è stata

poi equiparata la sentenza di applicazione della pena su richiesta

delle parti, mediante la modifica apportata dall'articolo 2 della

citata legge n. 97 del 2001 all'articolo 445 del codice di procedura

penale, il cui nuovo testo esclude il giudizio disciplinare dal

principio secondo cui il patteggiamento "non ha efficacia nei giudizi

civili e amministrativi".

Conseguentemente, rispetto al giudizio disciplinare, la sentenza

di patteggiamento è stata equiparata ad una pronunzia di condanna,

secondo la regola generale dettata dall'ultima parte dell'articolo

445, comma 1, del codice di procedura penale.

3. - La Corte remittente osserva che il titolo della legge n. 97

del 2001 e il testo dell'articolo 1 di tale nuova disciplina, che

riconosce efficacia di giudicato alla sentenza penale di condanna nel

"giudizio per responsabilità disciplinare davanti alle pubbliche

autorità", potrebbero far pensare che il legislatore abbia voluto

limitare l'ambito del suo intervento al procedimento disciplinare

relativo ai dipendenti pubblici. Ritiene tuttavia che, poiché la

novellazione investe gli articoli 653 e 445 del codice di procedura

penale, che regolano in generale gli effetti del giudicato penale sul

giudizio disciplinare, la nuova disciplina sia applicabile anche ai

procedimenti disciplinari dei professionisti, come quello su cui è

chiamata a decidere, in quanto "il procedimento che si svolge dinanzi

all'Ordine ha natura amministrativa e gli ordini professionali hanno

personalità giuridica pubblica".

4. - Nell'ordinanza di rimessione si puntualizza che, ai sensi

dell'articolo 10 della legge n. 97 del 2001, le disposizioni in essa

contenute "si applicano ai procedimenti penali, ai giudizi civili e

amministrativi e ai procedimenti disciplinari in corso alla data di

entrata in vigore della legge stessa" (fissata per il giorno

successivo alla sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica, avvenuta il 5 aprile 2001).

Poiché il ricorso alla Commissione centrale per gli esercenti le

professioni sanitarie introduce un vero e proprio giudizio civile che

continua attraverso il giudizio in Cassazione, la Corte remittente

rileva che le innovazioni dettate dagli articoli 1 e 2 della legge

n. 97 del 2001 sono, per espressa previsione del citato articolo 10,

applicabili al giudizio disciplinare instaurato contro il ricorrente,

per il quale, quindi, secondo la nuova legge, la sentenza di

patteggiamento avrebbe efficacia di giudicato quanto all'accertamento

della sussistenza del fatto ed all'affermazione di averlo commesso.

5. - Proprio l'espressa previsione della retroattività della

disciplina in esame e la sua applicabilità anche ai patteggiamenti

perfezionatisi anteriormente alla nuova legge suscita i dubbi di

costituzionalità del giudice remittente.

La Corte di cassazione, pur aderendo al consolidato orientamento

della giurisprudenza costituzionale che considera il divieto di

retroattività della legge non elevato a dignità costituzionale,

eccettuata la previsione dell'articolo 25 della Costituzione

limitatamente alla legge penale, ritiene, tuttavia, che il

legislatore ordinario possa adottare norme con efficacia retroattiva

solo a condizione che la retroattività trovi adeguata

giustificazione sul piano della ragionevolezza e non si ponga in

contrasto con altri valori e interessi costituzionalmente protetti.

La disposizione censurata, ad avviso del giudice a quo, si

porrebbe, invece, in contrasto con il canone di ragionevolezza, in

quanto, prevedendo l'applicazione della nuova disciplina ai

procedimenti in corso e, dunque, alle sentenze di applicazione della

pena su richiesta pronunciate anteriormente all'entrata in vigore

della legge n. 97 del 2001, assocerebbe alle sentenze di

patteggiamento effetti che, con riguardo alla disciplina anteriore,

esse non avevano, così frustrando il legittimo affidamento di chi,

in ragione del quadro normativo esistente, aveva deciso di addivenire

al patteggiamento.

L'autorità del giudicato penale escluderebbe poi che il giudice

civile possa valutare liberamente la sussistenza e la commissione del

fatto, cosicché, per effetto della retroattività della nuova

disciplina, sarebbe violato, sotto un concorrente profilo, anche

l'articolo 24 della Costituzione, in quanto perderebbero rilevanza le

difese svolte in proposito dall'interessato. Considerato in diritto

1. - La Corte di cassazione dubita, in riferimento agli articoli

3 e 24 della Costituzione, della legittimità costituzionale

dell'articolo 10 della legge 27 marzo 2001, n. 97, "nella parte in

cui dispone l'applicabilità degli articoli 1 e 2 della stessa legge

(concernenti gli effetti della sentenza di applicazione della pena su

richiesta delle parti nel giudizio disciplinare) ai patteggiamenti

perfezionatisi anteriormente alla nuova legge". Benché la censura

sia nominalmente estesa all'intero articolo 10, il complesso della

motivazione dell'ordinanza, nella quale è puntualmente individuato

il contenuto normativo che si intende sottoporre al giudizio di

questa Corte, induce a ritenere che il dubbio di legittimità

costituzionale investa il solo primo comma.

La disposizione censurata, ad avviso della Corte remittente, si

porrebbe in contrasto con il canone di ragionevolezza, in quanto

collegherebbe alle sentenze di applicazione della pena su richiesta

delle parti effetti che, con riguardo alla disciplina anteriore, esse

non avevano e verrebbe a frustrare il legittimo affidamento di chi,

in ragione del quadro normativo esistente, aveva deciso di addivenire

al patteggiamento.

Infatti - prosegue la Cassazione - in base al diritto vivente, la

sentenza pronunciata ai sensi dell'articolo 444 del codice di

procedura penale non aveva efficacia di giudicato nel giudizio

disciplinare, nell'ambito del quale l'accertamento dei fatti

addebitati doveva avvenire in modo autonomo, sicché la

retroattività della nuova disciplina comporterebbe che il

professionista, il quale, vigenti le precedenti disposizioni, aveva

ritenuto di accedere al patteggiamento nella legittima aspettativa

che la sua scelta non avrebbe avuto incidenza preclusiva

sull'accertamento di sussistenza e di commissione del fatto da

compiersi nel procedimento disciplinare, vedrebbe modificata e

definitivamente pregiudicata la propria posizione, non potendo

pretendere un autonomo accertamento sul punto nella sede non penale.

Infine, ad avviso del giudice a quo, per effetto della

retroattività della nuova disciplina, perderebbero di rilevanza le

difese svolte dall'interessato in ordine alla sussistenza ed alla

commissione del fatto, in quanto l'autorità del giudicato penale

escluderebbe che il giudice civile possa esprimere liberamente le

proprie valutazioni in proposito.

2. - La questione è fondata.

È acquisito alla giurisprudenza costituzionale che il rito

speciale regolato dagli articoli 444 e seguenti del codice di

procedura penale, pur in presenza di autonomi e consistenti poteri

del giudice, trova il suo fondamento nell'accordo tra pubblico

ministero e imputato sul merito dell'imputazione. Nel patteggiamento,

infatti, l'imputato è posto di fronte a una alternativa che investe

principalmente il suo diritto di difesa: concordare la pena e uscire

rapidamente dal processo ovvero esercitare la facoltà di contestare

l'accusa (sentenze n. 251 del 1991; n. 313 e n. 66 del 1990). Il

sistema è costruito in modo che l'imputato possa determinarsi alla

sua scelta con piena consapevolezza delle conseguenze giuridiche

derivanti dall'applicazione della pena su richiesta, così da poterne

adeguatamente ponderare i benefici e gli svantaggi. Tra i benefici,

in primo luogo, l'applicazione di una pena, diminuita fino a un

terzo, che, se detentiva, non può essere superiore a due anni;

quindi l'esonero dal pagamento delle spese del procedimento, la non

applicazione di pene accessorie e di misure di sicurezza,

l'estinzione del reato e di ogni effetto penale alle condizioni

previste dall'articolo 445, comma 2, del codice di procedura penale

e, infine, alla stregua della originaria disciplina, la previsione

che la sentenza di patteggiamento non avesse efficacia nei giudizi

civili o amministrativi (articolo 445, comma 1, del codice di

procedura penale). In particolare, per quanto riguarda quest'ultimo

beneficio, era ampiamente consolidato l'orientamento della

giurisprudenza, anche di legittimità, riferito dal remittente,

secondo il quale la sentenza pronunciata ai sensi dell'articolo 444

del codice di procedura penale non aveva efficacia di giudicato nel

giudizio disciplinare, nell'ambito del quale l'accertamento dei fatti

e la loro riferibilità all'incolpato doveva avvenire in modo

autonomo.

3. - La componente negoziale propria dell'istituto del

patteggiamento, resa evidente anche dalla facoltà concessa al

giudice di verificare la volontarietà della richiesta o del consenso

(articolo 446, comma 5, del codice di procedura penale), postula

certezza e stabilità del quadro normativo che fa da sfondo alla

scelta compiuta dall'imputato e preclude che successive modificazioni

legislative vengano ad alterare in pejus effetti salienti

dell'accordo suggellato con la sentenza di patteggiamento. Ed effetto

saliente dell'accordo, secondo la disciplina previgente, era

indubbiamente la garanzia per l'imputato patteggiante che il suo

diritto di difesa sarebbe rimasto integro in tutti i successivi

giudizi (civili, amministrativi e disciplinari) nei quali il medesimo

fatto avesse avuto rilievo.

La novella del 2001 ha innanzitutto modificato, con il suo

articolo 1, l'articolo 653 del codice di procedura penale,

attribuendo efficacia di giudicato nel giudizio per responsabilità

disciplinare davanti alle pubbliche autorità non più solo, come in

precedenza, alla sentenza penale irrevocabile di assoluzione, ma

anche a quella di condanna quanto all'accertamento della sussistenza

del fatto, della sua illiceità penale e all'affermazione che

l'imputato lo ha commesso.

Il nuovo testo dell'articolo 445 del codice di procedura penale,

come modificato dall'articolo 2 della legge n. 97 del 2001, ha

ribadito, in riferimento alle sentenze di patteggiamento, il

principio secondo cui esse non hanno efficacia nei giudizi civili e

amministrativi, escludendone però, con la locuzione che figura

nell'ultimo periodo del primo comma ["Salvo quanto previsto

dall'art. 653 (...)"], l'operatività nei giudizi disciplinari.

Infine, l'articolo 10 della predetta legge, sotto la rubrica

"disposizioni transitorie", ha stabilito che le nuove regole, ivi

comprese quelle concernenti l'efficacia del giudicato della sentenza

di applicazione della pena su richiesta, riguardano anche i

procedimenti disciplinari in corso (comma 1).

L'anzidetta disposizione transitoria, in contrasto con il

congiunto operare delle garanzie poste dagli articoli 3 e 24 della

Costituzione, ha radicalmente innovato alla disciplina che l'imputato

aveva avuto presente nel ponderare l'opportunità di addivenire al

patteggiamento ed ha retroattivamente attribuito al consenso prestato

l'ulteriore significato di una rinunzia alla difesa anche nel

successivo procedimento disciplinare; rinunzia pressoché totale,

deve aggiungersi, posto che l'efficacia di giudicato della sentenza

di cui all'articolo 444 del codice di procedura penale si estende a

tutti gli elementi della fattispecie. In tal modo l'articolo 10,

comma 1, poc'anzi citato, non tanto ha violato una aspettativa

generica e non titolata di permanente vigenza di una determinata

disciplina legislativa - aspettativa, che, in termini così generali,

questa Corte ha sempre escluso potesse essere tutelata - quanto ha

leso un affidamento qualificato dal suo intimo legame con

l'effettività del diritto di difesa nel procedimento disciplinare e

quindi costituzionalmente protetto dal simultaneo agire, nella

presente fattispecie, dei parametri evocati dal giudice remittente.

Proprio per la già rilevata componente negoziale insita

nell'istituto del patteggiamento, che esige una consapevole

manifestazione di volontà dell'imputato ed impone di preservare la

genuinità dell'accordo, il quadro normativo entro il quale è

maturata la scelta dell'imputato non poteva non essere assunto dal

legislatore come elemento determinante della strategia processuale

del patteggiante. Quella disciplina, dunque, nel suo nucleo

essenziale, che investe l'effettività della difesa nel giudizio

disciplinare, non poteva essere retroattivamente rimossa, ma doveva

essere preservata, in quanto indefettibile condizione della già

intervenuta applicazione della pena su richiesta.

L'articolo 10, comma 1, della legge n. 97 del 2001 va pertanto

dichiarato illegittimo nella parte in cui prevede che gli articoli 1

e 2 della stessa legge si riferiscono anche alle sentenze di

applicazione della pena su richiesta pronunciate anteriormente alla

sua entrata in vigore.