Sentenza n. 398/1989

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 27, secondo

comma, della legge 16 giugno 1927, n. 1766 (conversione in legge del

r.d. 22 maggio 1924, n. 751, riguardante il riordinamento degli usi

civici nel regno, del r.d. 28 agosto 1924, n. 1484, che modifica

l'art. 26 del r.d. 22 maggio 1924, n. 751, e del r.d. 16 maggio 1926,

n. 895, che proroga i termini assegnati dall'art. 2 del r.d.l. 22

maggio 1924, n. 751), promosso con ordinanza emessa il 19 ottobre

1988 dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso

proposto da Chiuccariello Alfredo contro il Ministero

dell'agricoltura e delle foreste ed altri, iscritta al n. 162 del

registro ordinanze 1989 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 14, prima serie speciale, dell'anno 1989;

Visto l'atto di costituzione di Chiuccariello Alfredo nonché

l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 13 giugno 1989 il Giudice relatore

Francesco Paolo Casavola;

Uditi l'avv. Franco Gaetano Scoca per Chiuccariello Alfredo e

l'Avvocato dello Stato Raffaele Tamiozzo per il Presidente del

Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio in cui il ricorrente, magistrato

addetto all'ufficio di Commissario aggiunto agli usi civici, aveva

impugnato il provvedimento di nomina a Commissario di un collega,

dolendosi che questi era stato in sua vece designato, il Tribunale

amministrativo regionale per il Lazio, con ordinanza emessa il 19

ottobre 1988, ha sollevato questione di legittimità costituzionale,

in relazione agli artt. 108, 104, 105 della Costituzione, dell'art.

27, secondo comma, della legge 16 giugno 1927, n. 1766 (Conversione

in legge del r.d. 22 maggio 1924, n. 751, riguardante il

riordinamento degli usi civici nel Regno, del r.d. 28 agosto 1924, n.

1484, che modifica l'art. 26 del r.d. 22 maggio 1924, n. 751, e del

r.d. 16 maggio 1926, n. 895, che proroga i termini assegnati

dall'art. 2 del r.d.l. 22 maggio 1924, n. 751).

A parere del giudice a quo, infatti, detta norma, che non dovrebbe

ritenersi abrogata dall'art. 105 della Costituzione, rimette

sostanzialmente alla competenza del Ministro dell'agricoltura e delle

foreste (alla cui proposta, con il consenso del Ministro di grazia e

giustizia, fa seguito il decreto favorevole del Capo dello Stato) la

scelta dei magistrati cui affidare l'ufficio di Commissario agli usi

civici. In considerazione della natura prevalentemente

giurisdizionale delle funzioni di quest'ultimo - soprattutto dopo il

pressoché integrale trasferimento alla Regione delle sue concorrenti

competenze amministrative (operato dagli artt. 66 e 71 del d.P.R. n.

616 del 1977) - risulterebbe violato, a parere del Tribunale

amministrativo regionale, il principio d'indipendenza dei giudici

speciali.

La nomina in argomento resterebbe rimessa ad una mera scelta

ministeriale fiduciaria, risulterebbe discrezionale e non motivata,

senza termini di scadenza, eventualmente anche revocabile e pertanto

idonea ad ingenerare il sospetto che le funzioni giurisdizionali

possano non essere esercitate con la necessaria imparzialità (pur,

ovviamente, in assenza di qualsivoglia formale rapporto di

subordinazione gerarchico).

Non appagante sarebbe poi, a parere del Tribunale rimettente,

l'affermazione secondo cui l'indipendenza del Commissario

risulterebbe sufficientemente garantita dal suo stesso status e dal

fatto che alla nomina provveda il Consiglio superiore della

magistratura. Tale osservazione, contenuta nella sentenza di questa

Corte n. 73 del 1970, avrebbe il senso di un mero invito al

legislatore perché provveda ad adeguare ai principi costituzionali

una normativa che, in concreto, non assicurerebbe affatto

l'indipendenza del giudice speciale, violando altresì le competenze

del Consiglio superiore della magistratura.

2. - Si è costituita in giudizio la parte privata ricorrente che,

con memoria depositata nell'imminenza dell'udienza, ha insistito in

via principale per la declaratoria di illegittimità costituzionale

della norma impugnata, prospettando subordinatamente l'ipotesi di una

già intervenuta abrogazione della stessa da parte dell'art. 105

della Costituzione. Mentre sotto il primo profilo vengono richiamate

le argomentazioni dell'ordinanza di rimessione, a sostegno della

seconda tesi (già peraltro disattesa dal giudice a quo) si

sottolinea la natura giurisdizionale delle attribuzioni del

Commissario.

La difesa della parte privata rileva, in particolare, come vengano

osservati, nel giudizio commissariale, i principi del contraddittorio

e le norme procedurali concernenti il processo dinanzi al Pretore,

sì che non parrebbe logico sottrarre il magistrato ordinario "al

governo del C.S.M. per farne la creatura del Ministro

dell'agricoltura e delle foreste".

3. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, la quale ha

eccepito l'inammissibilità per irrilevanza e, in subordine,

l'infondatezza dell'impugnativa. In particolare, sotto il primo

profilo, si fa rilevare come la revoca della nomina, oltre a

rappresentare un'eventualità meramente ipotetica, dovrebbe in ogni

caso essere disposta con provvedimento motivato, soggetto al

controllo del Consiglio superiore della magistratura. Considerato in diritto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, con

ordinanza del 19 ottobre 1988 (R.O. n. 162 del 1989), solleva

questione di legittimità costituzionale, per contrasto con l'art.

108 della Costituzione, in riferimento agli artt. 104 e 105 della

Costituzione, dell'art. 27, secondo comma, della legge 16 giugno

1927, n. 1766 (Conversione in legge del r.d. 22 maggio 1924, n. 751,

riguardante il riordinamento degli usi civici nel Regno, del r.d. 28

agosto 1924, n. 1484, che modifica l'art. 26 del r.d. 22 maggio 1924,

n. 751, e del r.d. 16 maggio 1926, n. 895, che proroga i termini

assegnati dall'art. 2 del r.d.l. 22 maggio 1924, n. 751) "nella parte

in cui rimette alla competenza del Ministro dell'agricoltura e delle

foreste la scelta dei magistrati ordinari cui affidare l'ufficio di

Commissario agli usi civici".

2. - Nell'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri l'Avvocatura dello Stato eccepisce l'irrilevanza della

questione di costituzionalità ai fini della decisione del caso

concreto.

Il giudice a quo, argomentando circa la revocabilità ad nutum del

Commissario per la liquidazione degli usi civici da parte del

Ministro dell'agricoltura e delle foreste, come ipotesi di

condizionamento dell'imparziale esercizio della giurisdizione

commissariale, introdurrebbe, a parere dell'Avvocatura dello Stato,

il tema della revoca in luogo di quello della nomina, che solo

avrebbe rilevanza nel caso di specie.

È facile osservare in contrario che nella ordinanza di rimessione

la prospettazione della revocabilità della nomina del Commissario

vale a sottolineare la natura fiduciaria della scelta già operata

nei suoi confronti da parte del Ministro, e non può essere pertanto

considerata estranea, ma anzi implicata logicamente come ipotesi

subordinata nella questione del procedimento di nomina, che resta la

tesi fondamentale, oggetto del petitum e ambito di rinvenimento della

ratio decidendi.

3. - La questione è fondata.

La norma impugnata prevede che il Commissario regionale per la

liquidazione degli usi civici è nominato con decreto del Presidente

della Repubblica, su proposta del Ministro dell'agricoltura e delle

foreste, con il consenso del Ministro di grazia e giustizia.

Il Commissario regionale per la liquidazione degli usi civici,

della legge del 1927, scelto tra i magistrati ordinari di grado non

inferiore a quello di Consigliere di Corte d'appello, succede

storicamente al Prefetto o allo speciale Commissario ripartitore,

previsti nella legislazione immediatamente successiva

all'unificazione degli stati italiani.

La legge del 1927 riuniva i compiti di amministrazione e di

giurisdizione di primo grado nella nuova figura del Commissario

liquidatore. Per essere questo giudice speciale dotato di poteri

amministrativi per rapporti attratti ratione materiae nella

competenza del Ministero per l'economia nazionale, poi

dell'agricoltura e delle foreste, era comprensibile che la relativa

proposta di nomina spettasse al capo di detto dicastero; trattandosi,

poi, di magistrato ordinario, era indispensabile il consenso del

Ministro di grazia e giustizia.

Con il nuovo ordinamento repubblicano, ed in particolare con

l'entrata in funzione del Consiglio superiore della magistratura, il

procedimento di nomina stabilito nella legge del 1927 non è apparso

in contrasto con i parametri costituzionali invocati.

Questa Corte, con sentenza n. 73 del 20 maggio 1970, chiamata a

rispondere al quesito se fossero garantite l'indipendenza e

l'imparzialità del Commissario in quanto titolare di poteri

amministrativi ed insieme di funzioni giurisdizionali, riconosceva

che "per il (e nel) concreto esercizio dei poteri giurisdizionali

egli non ha vincoli di precedente attività amministrativa e,

appartenendo all'ordine giudiziario, non dipende da alcuno né è

tenuto a seguire istruzioni di alcuno, essendo soggetto soltanto alla

legge". Pur formulata in ordine al primo comma dell'art. 27 della

legge n. 1766 del 1927, la ratio decidendi di quella sentenza

investiva complessivamente lo statuto istituzionale della figura del

Commissario liquidatore, che è quello di un magistrato ordinario,

assistito dalle garanzie costituzionali dell'ordine giudiziario,

"distaccato non soltanto dall'organo che ne ha proposto la nomina,

(...) ma anche dall'interesse amministrativo che l'organo proponente

è chiamato a curare".

4. - Trasferite alle Regioni a statuto ordinario le funzioni

amministrative, già dello Stato, in materia di usi civici con d.P.R.

15 gennaio 1972, n. 11, art. 1, ultimo comma, e con d.P.R. 24 luglio

1977, n. 616, artt. 66 e 71, residuando al Commissario funzioni

prevalentemente se non esclusivamente giurisdizionali, il potere di

proposta di nomina del Ministro dell'agricoltura e delle foreste

appare avere, nella prospettiva della intera economia procedimentale,

un rilievo eccessivo e disarmonico rispetto alle sopravvenute

attribuzioni del Consiglio superiore della magistratura ex art. 10,

punto 1), della legge 24 marzo 1958, n. 195 (Norme sulla costituzione

e sul funzionamento del Consiglio superiore della magistratura).

5. - Trattasi di vulnus sopravvenuto delle garanzie costituzionali

di indipendenza del magistrato nominato Commissario per la

liquidazione degli usi civici, in un contesto istituzionale

gradualmente mutato, in assenza di necessaria armonizzazione del

procedimento di nomina con i poteri dell'organo di autogoverno della

magistratura secondo le attribuzioni di cui all'art. 105 della

Costituzione e al citato art. 10, punto 1), della legge n. 195 del

1958.

In relazione all'esigenza della progressiva attuazione del disegno

costituzionale, la norma impugnata va caducata senza che le nomine

divenute inoppugnabili siano toccate nella loro legittimità (argom.

ex art. 136 Cost.).