Sentenza n. 4/1962

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4 della legge

29 giugno 1929, n. 1366, promosso con ordinanza emessa il 10 novembre

1960 dal Pretore di Thiene nel procedimento penale a carico di Zucchi

Giovanni ed altri, iscritta al n. 93 del Registro ordinanze 1960 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 315 del 24

dicembre 1960.

Vista la dichiarazione di intervento del Presidente del Consiglio

dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 20 dicembre 1961 la relazione del

Giudice Costantino Mortati;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Luciano Tracanna,

per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

Nei processi penali promossi avanti al Pretore di Thiene, e riuniti

per connessione, contro Zucchi Giovanni e altri sette, tutti imputati

del reato di cui agli artt. 4 e 8 della legge 29 giugno 1929 n. 1366,

per aver tenuto un maschio bovino intero di età superiore a quella

prescritta dal vigente regolamento per la Provincia di Vicenza, senza

avere conseguito l'approvazione per la monta privata la difesa degli

imputati ha sollevato la questione della costituzionalità di dette

disposizioni di legge, nella considerazione che esse contrastino con

gli artt. 41 e 42 della Costituzione. Il Pretore, avendo ritenuto che

il regolamento ministeriale delle stazioni di monta taurina del 10

marzo 1934 per detta Provincia permette l'allevamento a scopo di

procreazione solo di alcune razze bovine e che l'art. 4 della legge

predetta, il quale consente tale disciplina, può far sorgere il

dubbio, non manifestamente infondato, di essere in contrasto con l'art.

41 della Costituzione, che garantisce la libertà dell'iniziativa

economica privata, dubbio la cui risoluzione è presupposto per la

definizione dei detti procedimenti, ha con sua ordinanza del 10

novembre 1960, disposto la loro sospensione e l'invio degli atti a

questa Corte.

L'ordinanza predetta, debitamente notificata e comunicata, è stata

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 24 dicembre 1960.

Le parti private non si sono costituite, mentre è intervenuto il

Presidente del Consiglio dei Ministri rappresentato dall'Avvocatura

generale dello Stato, che ha depositato le sue deduzioni il 3 dicembre

1960. In tali deduzioni essa fa presente come le norme per le quali è

stata sollevata l'eccezione di incostituzionalità sono ispirate al

fine di incrementare e migliorare la produzione zootecnica, stabilendo

programmi e controlli, in specie sulla produzione bovina, in relazione

alle esigenze economiche generali e con riguardo alle speciali

condizioni delle singole Provincie. E poiché questi fini rivestono

indubbio carattere di utilità sociale, se ne deve dedurre la piena

compatibilità dei limiti imposti (e delle pene irrogate per la loro

violazione) con l'art. 41 che, appunto, consente che fini di tal genere

circoscrivano la libertà della iniziativa economica privata,

condizionandone l'esplicazione all'osservanza anche di programmi e

controlli. Conclude chiedendo che la questione sollevata sia

dichiarata infondata.

Con successiva memoria depositata il 7 dicembre 1961 l'Avvocatura

ha ribadito le considerazioni già svolte e fatto rilevare come le

esigenze di pubblica utilità volute soddisfare con le norme denunciate

chiaramente emergono dalla relazione ministeriale che ha accompagnato

il disegno della legge che le contiene, nonché da quelle delle

Commissioni parlamentari, le quali hanno fatto presente come condizione

di successo della politica zootecnica sia la organicità e continuità

dell'azione da svolgere per il miglioramento degli allevamenti, e che

tali condizioni vengono appunto realizzate dalla legge in esame, che

prescrive programmi di intervento per ciascuna Provincia onde

intensificare e migliorare la produzione del bestiame, con riduzione

dei costi. E poiché la selezione della produzione del bestiame è

strumento necessario per tale incremento, e questo a sua volta assume

importanza essenziale per l'alimentazione e perciò stesso appare

fattore determinante del progresso biologico umano e della salute, che

è oggetto di apposita tutela costituzionale, deve concludersi che il

denunciato art. 4, lungi dal contrastare, risulta in piena armonia con

l'art. 41. Pertanto, insiste nel richiedere il rigetto dell'eccezione

proposta. Tale richiesta è stata confermata nella discussione orale,

nella quale si è fatto richiamo anche alle risultanze di un

"Simposium" sulla genetica applicata ed in particolare sulla

discendenza dei bovini, tenutosi a Saint Vincent. Considerato in diritto :

1. - l'art. 4 della legge 29 giugno 1929, n. 1366, sulla produzione

zootecnica, denunciato per violazione dell'art. 41 Cost. in quanto

contrastante con la libertà dell'iniziativa economica privata, pone il

divieto per chiunque di tenere, a qualsiasi titolo, maschi bovini

interi che non abbiano conseguito l'approvazione per la monta pubblica

o privata, e demanda poi ai Consigli provinciali dell'economia di

compilare appositi regolamenti (dei quali poi tratta il successivo art.

5) dettanti le norme per la graduale applicazione della legge stessa,

ed in particolare quelle relative alle condizioni e modalità

necessarie ad ottenere l'approvazione predetta.

Per giudicare della fondatezza dell'eccezione proposta è da

rilevare che l'art. 41 della Costituzione, pur affermando la libertà

dell'iniziativa economica privata, ha consentito l'apposizione di

limiti al suo esercizio subordinandola però ad una duplice condizione:

e cioè richiedendo, sotto l'aspetto sostanziale, che essi

corrispondano all'utilità sociale, e sotto quello formale, che ne sia

effettuata la disciplina per opera della legge.

Non è dubbio che le restrizioni al diritto di tenere bovini idonei

alla riproduzione quando non sia stata previamente accertata la loro

capacità alla procreazione di soggetti selezionati, che il citato art.

4 impone ai privati, corrispondano a fini di utilità sociale. Infatti,

l'incremento quantitativo ed il miglioramento genetico del bestiame

bovino garantiscono la soddisfazione degli interessi sociali collegati

alla massima utilizzazione del bestiame stesso, in tutte le varie forme

in cui essa si rende possibile, mirando a conciliare l'esigenza del

più elevato rendimento con quella del minor costo dei prodotti

stessi.

E non può neppure esser dubbio che per il conseguimento delle

finalità prospettate si rendano necessari interventi della pubblica

autorità, rivolti all'accertamento tecnico (quale può essere

effettuato con il sussidio della scienza e della sperimentazione

genetica) non solo della immunità dei riproduttori da malattie atte a

compromettere la salute della prole, ma altresì del possesso da parte

loro dei caratteri (rilevabili anche attraverso l'istituzione di

appositi alberi genealogici) che ne assicurino una razionale selezione.

2. - Ammessa così la sussistenza nei confronti della norma

denunciata di una delle condizioni che legittimano, ai sensi dell'art.

41, l'imposizione di limiti all'iniziativa economica privata, è ora da

accertare se la norma denunciata soddisfi anche all'altra della riserva

di legge. Che tale riserva, espressamente prescritta dall'ultimo comma

del detto art. 41, debba ritenersi necessaria anche per l'emanazione

delle misure di cui al comma precedente (che viene in considerazione

nella specie) si desume, secondo è stato altre volte statuito dalla

Corte (con le sent. nn. 50 e 103 del 1957, 47 e 52 del 1958) tanto dai

principi generali informatori dell'ordinamento democratico, secondo i

quali ogni specie di limite imposto ai diritti dei cittadini abbisogna

del consenso dell'organo che trae da costoro la propria diretta

investitura, quanto dall'esigenza che la valutazione relativa alla

convenienza dell'imposizione di uno o di altro limite sia effettuata

avendo presente il quadro complessivo degli interventi statali

nell'economia inserendolo armonicamente in esso, e, pertanto, debba

competere al Parlamento, quale organo da cui emana l'indirizzo politico

generale dello Stato. Ciò posto, è da precisare che, riferendosi i

limiti di cui si tratta a diritti su mezzi o su attività rivolte alla

produzione economica, la riserva di legge di cui all'art. 41 in parola

non esige che l'intera disciplina dei rapporti venga regolata con atto

normativo del Parlamento, dovendosi ritenere sufficiente che questo

determini i criteri e le direttive idonee a contenere in un ambito ben

delineato l'esercizio tanto dell'attività normativa secondaria quanto

di quella particolare e concreta di esecuzione affidate al Governo,

evitando che esse si svolgano in modo assolutamente discrezionale.

L'art. 4 della legge n. 1366 non soddisfa a siffatta esigenza

poiché null'altro dispone, come si è già rilevato, se non il rinvio

ai regolamenti ministeriali per la determinazione delle condizioni e

procedure degli interventi rivolti a circoscrivere l'autonomia dei

singoli in ordine alla proprietà e disponibilità dei bovini, e

d'altra parte i successivi artt. 5, 6, 7, lungi dallo specificare sia

pure genericamente criteri idonei a dirigere l'attività della pubblica

Amministrazione, si limitano semplicemente a indicare (ed in termini

molto vaghi) l'oggetto della regolamentazione affidata al potere

esecutivo (come la determinazione dell'età o della razza dei bovini da

approvare, o le misure da adottare per impedire la utilizzazione a

scopo riproduttivo di quelli non approvati, oppure il deferimento ad

apposite commissioni del compito di concretare l'indirizzo generale da

seguire nelle operazioni di visita, o infine l'imposizione di consorzi

obbligatori quando le autorità locali ritenessero che il numero dei

tori approvati risulti inadeguato alle esigenze della produzione bovina

locale).

Il mancato rispetto della riserva di legge rende, pertanto,

incostituzionale l'art. 4 di cui all'ordinanza del Pretore di Thiene.

In applicazione poi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, la

Corte deve dichiarare la illegittimità costituzionale anche degli

artt. 5, 6 e 7, nonché dell'art. 8 che stabilisce le pene per le

contravvenzioni agli articoli precedenti.