Sentenza n. 4/1981

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 5 del d.1. 27

giugno 1967, n. 460, convertito in legge 28 luglio 1967, n. 628

(vincolo di fabbricato a destinazione alberghiera promosso con

ordinanza emessa il 7 febbraio 1975 dal Consiglio di Stato, nel

procedimento civile vertente tra Torlonia Alessandro e Anna Maria e il

Ministero del Turismo e dello Spettacolo, iscritta al n. 189 del

registro ordinanze 1975 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 174 del 2 luglio 1975.

Visto l'atto d'intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 10 dicembre 1980 il Giudice

relatore Antonio La Pergola;

udito l'avvocato dello Stato Giorgio Azzariti, per il Presidente

del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ordinanza in data 7 febbraio 1975 la IV Sezione del

Consiglio di Stato ha, nel giudizio promosso con il ricorso di

Alessandro e Anna Maria Torlonia contro il Ministero del turismo e

dello spettacolo, sollevato d'ufficio la questione di legittimità

costituzionale dell'art. 5 del d.1. 27 giugno 1967, n. 460, convertito

nella legge 28 luglio 1967, n. 628, in riferimento agli artt. 3, primo

comma, 41, terzo comma, e 42, secondo comma, Cost. La norma impugnata

dispone che il vincolo alberghiero, già prorogato con il d.1. 23

dicembre 1964, n. 1357, convertito nella legge 19 febbraio 1965, n. 33,

sia ulteriormente prorogato al 31 dicembre 1968. Il giudice a quo -

occorre precisare - censura in questa sede la norma di proroga che ha

per ultima abilitato l'amministrazione ad adottare il provvedimento,

del cui controllo egli è investito; norma che dunque segue - e

rispettivamente precede - le molteplici altre, con le quali è stato

protratto il vigore del regime vincolistico in materia alberghiera,

originariamente introdotto dal r.d.1. 2 gennaio 1936, n. 274,

convertito nella legge 24 luglio 1936, n. 1692.

D'altra parte, la discriminazione, che sarebbe stata protratta in

violazione del principio di eguaglianza, vien fatta risalire, nella

serie temporale delle norme di proroga, al disposto dell'art. 1 della

legge n. 358 del 1951. Quest'ultima norma statuisce che il termine di

scadenza del vincolo alberghiero, previsto nell'art. 1 del d.lg.lgt. 19

marzo 1945, n. 117, è prorogato al 31 dicembre 1951; la disposizione

del citato decreto, così richiamata, rimette, a sua volta, in vigore

le altre, di cui all'art. 4 del r.d.1. 16 giugno 1938, n. 1280. Ma il

legislatore del 1951 - si soggiunge nell'ordinanza di rinvio - non fa

alcun riferimento all'art. 2 del decreto n. 117 del 1945, che aveva

ripristinato il regime vincolistico anche con riguardo agli immobili

adibiti ad albergo successivamente alla data di pubblicazione del

decreto stesso. Di qui si deduce che - a partire, appunto, dalla legge

di proroga del 1951 - il regime vincolistico è stato fatto operare

esclusivamente con riferimento agli immobili destinati all'uso

alberghiero anteriormente alla data, in detta legge fissata attraverso

il richiamo del decreto del 1945. Con ciò sarebbe insorta quella

diversità di disciplina, che si assume illegittimamente prorogata con

la censurata disposizione del 1967.

La prospettata questione - rilevante, si osserva, perché

un'eventuale pronunzia di incostituzionalità della norma istitutiva

del vincolo implicherebbe l'annullamento del provvedimento impugnato

avanti al giudice a quo - sarebbe, altresì, non manifestamente

infondata. La previsione del vincolo alberghiero potrebbe infatti

rientrare nei limiti che circondano l'iniziativa e la proprietà

privata, ma solo a condizione di serbare quella effettiva rispondenza

alle finalità di pubblico interesse, o all'utilità sociale, che la

Costituzione esige perché la sfera qui garantita all'individuo sia

legittimamente compressa. Nessuna idonea ed attuale giustificazione

soccorrerebbe, tuttavia, per la discriminazione che nella specie

sussiste fra gli immobili soggetti e quelli sottratti al regime

vincolistico. Il criterio discretivo adottato dal legislatore poteva,

si dice, trovare una base razionale fino a quando si è reso necessario

mantenere, mediante il vincolo, il limitato patrimonio degli alberghi

preesistenti alla guerra, e promuoverne d'altro canto l'ampliamento,

eccettuando dalla proroga gli immobili di più recente costruzione e

destinazione all'uso alberghiero. Diversa conclusione si imporrebbe con

riguardo alle condizioni in cui sopravviene la norma censurata. Nel

1967 - avverte il giudice a quo - vi è già un patrimonio di nuove e

più confortevoli attrezzature che soddisfano adeguatamente le esigenze

del movimento turistico. Il vincolo sui vecchi alberghi avrebbe così

cessato di servire allo scopo che lo giustificava. La disposizione che

ne ha prorogato l'efficacia divergerebbe, in conseguenza, anche dai

canoni costituzionali che governano la limitazione della proprietà e

dell'attività economica private. La violazione degli artt. 41, terzo

comma, e 42, secondo comma, Cost. è perciò dedotta come corollario

dell'asserita arbitrarietà nella scelta del legislatore, che

offenderebbe il principio di eguaglianza.

L'ordinanza di rinvio è stata regolarmente notificata e

pubblicata.

2. - Nel presente giudizio non si è avuta costituzione di parte

privata. Si è costituita la Presidenza del Consiglio, rappresentata e

difesa dall'Avvocatura dello Stato, per dedurre l'infondatezza della

questione. Il giudice a quo sviserebbe il senso e il fondamento della

norma censurata. I vecchi alberghi sono, si deduce, i soli soggetti a

vincolo perché grazie alla collocazione nel centro cittadino e alle

loro altre tradizionali peculiarità, attraggono il turismo di qualità

ed assolvono quindi ad una funzione infungibile rispetto a quella degli

alberghi di più recente istituzione, sorti in periferia e destinati al

turismo di massa, meno sensibile ai valori di ordine storico e

culturale. L'aver tenuto conto di questi dati non implicherebbe

l'adozione di alcun irrazionale criterio discretivo, dal quale possa

risultare la lamentata lesione dell'art. 3, primo comma, Cost.

Il procedimento discusso all'udienza del 16 gennaio 1980 veniva

rinviato a nuovo ruolo con ordinanza n. 145 del 1980 e ridiscusso

all'udienza del 10 dicembre 1980. Considerato in diritto :

1. - Nell'ordinanza di remissione è censurato in relazione agli

artt. 3, primo comma, 41, terzo comma, e 42, secondo comma, Cost.,

l'art. 5 del d.1. 27 giugno 1967, n. 460, convertito nella legge 28

luglio 1967, n. 628, e così testualmente formulato: "Il vincolo

alberghiero già prorogato con l'art. 3 del d.1. 23 dicembre 1964, n.

1357, convertito nella legge 19 febbraio 1965, n. 33, è ulteriormente

prorogato al 31 dicembre 1968". Si tratta di un vincolo, infatti, più

volte prorogato (ovvero ripristinato addirittura, quando esso fosse

intanto venuto a scadere), con una serie di apposite norme, emesse non

solo prima, ma anche dopo quella di cui è denunziata l'illegittimità:

la quale ultima, com'è detto in narrativa, viene in rilievo in quanto

è la disposizione di proroga che, in ordine di tempo, precede

immediatamente il provvedimento impugnato innanzi al giudice a quo,

abilita l'autorità amministrativa ad adottarlo, e ne costituisce,

quindi, il fondamento. Quale esso è configurato nella legislazione che

lo ha originariamente previsto ed è stata successivamente prorogata,

il vincolo in questione grava sugli immobili adibiti ad albergo per

destinazione del proprietario o per concessione risultante dal

contratto d'affitto; tale destinazione è fissata dalla legge col

prescrivere che l'immobile non possa essere né venduto né dato in

locazione per uso diverso da quello alberghiero senza l'autorizzazione

degli organi competenti, l'autorizzazione è concessa solo se risulti

accertato che la destinazione alberghiera non sia necessaria alle

esigenze del movimento turistico (analoga disposizione è dettata per

il caso, contemplato nell'art. 2 del r.d.1. 16 giugno 1938, n. 1280, in

cui l'albergo si trovi in un edificio che non abbia prevalente

destinazione alberghiera); dove si accerta, invece, che la destinazione

alberghiera è necessaria per i fini considerati dalla legge, la

pubblica autorità, alla quale compete la suddetta autorizzazione,

viene investita di altri poteri, diretti ad assicurare che ogni

eventuale trasferimento o locazione dell'immobile avvenga nel rispetto

del regime vincolistico. Sempre in conformità degli intenti perseguiti

dal legislatore, locatori e locatari degli immobili interamente o

prevalentemente destinati ad albergo sono, dal canto loro, assoggettati

ad oneri di vario contenuto.

Ora, nell'ordinanza di rinvio non si nega - al contrario, si

riconosce pienamente - che l'incidenza della disciplina testé

descritta nella sfera spettante all'iniziativa economica o alla

proprietà privata possa trovare qualche idoneo supporto nella

Costituzione. La previsione del vincolo alberghiero - ritiene,

precisamente, il giudice a quo - sarebbe, per un verso, riconducibile

ai programmi e ai controlli che la legge determina, ai sensi dell'art.

41, terzo comma, Cost., per indirizzare l'attività economica, non

importa se pubblica o privata, e coordinarla ai fini sociali; per altro

verso - se si guarda all'immobile adibito ad albergo non già "come

elemento dell'azienda alberghiera", ma come "bene in se considerato,

rispetto al proprietario" - saremmo di fronte ad un limite del tipo

prefigurato dall'art. 42, secondo comma, Cost., che serve a garantire

ed attuare la funzione sociale della proprietà. Simili configurazioni

verrebbero, del resto, suffragate dal grande ed evidente rilievo socio

- economico dell'industria alberghiera, indispensabile al turismo di

qualità e di massa, e al decisivo apporto che ne consegue per la

bilancia valutaria. Le censure mosse alla norma in esame s'incentrano

invece sulla violazione dell'art. 3, primo comma, Cost. A questo

proposito, il giudice a quo risale al punto in cui, nelle vicende della

legislazione, le disposizioni di proroga hanno, sì, mantenuto in

vigore il precedente regime vincolistico, ma in un ambito più ridotto

rispetto a quello dell'iniziale applicazione, lasciando ad esso

sottoposti solo certi determinati immobili (nonché, s'intende, i

soggetti che di questi sono proprietari o affittuari), e d'altro canto

eccettuandone tutti i rimanenti altri. Il criterio discretivo al

riguardo adottato - sebbene, si dice, giustificato nel momento in cui

è stato sancito dal legislatore - avrebbe con l'evolvere delle

circostanze perduto il suo razionale fondamento. Questo, in definitiva,

è anzi l'unico assunto sul quale la Corte debba pronunciarsi, giacché

necessariamente ed esclusivamente in base ad esso è anche argomentata

la lesione degli altri parametri costituzionali invocati nell'ordinanza

di rinvio. La disciplina del vincolo alberghiero - si assume invero -

è rimessa al prudente apprezzamento del legislatore, che può e deve

adeguarla al mutare delle condizioni di fatto; ciò - si osserva

d'altra parte - sempre in aderenza ai canoni di utilità pubblica e

sociale, che ex artt. 41, terzo comma, e 42, secondo comma, Cost.

governano le limitazioni dell'iniziativa e della proprietà private.

Ma, appunto, da questi canoni la norma censurata sarebbe venuta a

divergere, sotto il riflesso dell'arbitrarietà della proroga, dedotta

in riferimento all'art. 3, primo comma, Cost.

2. - Così atteggiandosi il caso di specie, occorre, senz'altro,

fermare l'attenzione sulla norma di legge che avrebbe instaurato la

discriminazione, la cui successiva permanenza in vigore è denunziata

come illegittima. Il giudice a quo identifica tale norma nell'art. 1

della legge 29 maggio 1951, n. 358, che dispone: "il termine di

scadenza del vincolo alberghiero previsto dall'art. 1, secondo comma,

del d.lg.lgt. 19 marzo 1945, n. 117, è prorogato al 31 dicembre 1951".

Si deve aggiungere che il citato articolo del d.lg.lgt. n. 117 del 1945

rimetteva in vigore le norme dell'art. 4 del r.d.1. 16 giugno 1938, n.

1280, convertito nella legge 18 gennaio 1939, n. 376: l'uno e l'altro

di questi atti legislativi avevano, a loro volta, disposto la proroga -

cessata alla data di scadenza prevista, il 31 dicembre 1943 - della

legge 24 luglio 1936, n. 1692, che detta la prima ed organica

disciplina del regime vincolistico qui considerato. Il d.lg.lgt. 19

marzo 1945 intende, quindi, ripristinare quest'ultimo corpo normativo

nella sua interezza, com'è ivi, al secondo comma dell'art. 1,

precisato: "La legge 24 luglio 1936, n. 1692, avrà attuazione fino a

cinque anni dalla cessazione dello stato di guerra". Senonché, osserva

il giudice a quo, la successiva legge n. 358 del 1951, sempre al fine

di prorogare il vincolo alberghiero, richiama espressamente il solo

art. 1 del suddetto decreto legislativo: essa non contiene, e nemmeno

potrebbe ritenersi che abbia sottinteso, alcun riferimento all'altra

norma di quell'atto legislativo (art. 2), in forza della quale, il

regime vincolistico del 1936 veniva a ricevere applicazione anche nei

confronti degli immobili destinati ad uso alberghiero successivamente

alla data di pubblicazione del decreto medesimo. Tutti gli immobili

adibiti ad albergo dopo tale data sono così rimasti - prosegue il

giudice a quo - eccettuati dal vincolo, di cui la legge di proroga del

1951, e le susseguenti altre, hanno protratto l'efficacia. La

differenza che ne risulta nel trattamento degli immobili sarebbe stata

ispirata al legislatore del 1951 da un duplice e concorrente ordine di

considerazioni: mantenere integro, grazie al vincolo che si prorogava,

un patrimonio fin lì, in buona sostanza, limitato alle attrezzature

turistiche preesistenti alla guerra; promuovere la costruzione di nuovi

impianti ricettivi - del resto agevolata con altre apposite misure

legislative - perseguendo al tempo stesso il più largo disegno della

ripresa edilizia.

In questa prospettiva si sarebbe consentita la libera conversione

ad altri usi degli immobili di recente destinazione alberghiera,

esclusi dalla proroga. Profondamente diverse, però, sarebbero le

condizioni in cui sopravviene la norma impugnata. Nel 1967, si osserva,

il patrimonio alberghiero è ormai ricostituito, e la domanda di più

moderni e confortevoli servizi viene adeguatamente soddisfatta dagli

alberghi costruiti dopo la legge del 1951; la distinzione posta in

detta legge tra gli immobili soggetti alla proroga e quelli invece

esonerati dal vincolo, avrebbe così cessato, con le conseguenze sopra

viste, di rispondere ai criteri di ragionevolezza e di utilità

sociale, che la giustificavano.

3. - La questione è fondata. Per meglio chiarirne i termini,

giova, tuttavia, subito considerare una norma della quale non si fa

menzione nell'ordinanza di rinvio, e che risulta emanata già nel

periodo compreso fra il d.lg.lgt. 117 del 1945 e la legge n. 358 del

1951: l'art. 26 del d.lg. del Capo provvisorio dello Stato 6 dicembre

1946, n. 424. Al primo comma, esso recita: "Le norme del decreto

legislativo luogotenenziale 19 marzo 1945, n. 117, riguardanti la

disponibilità degli immobili destinati ad uso alberghiero non si

applicano nei confronti degli immobili che siano destinati ad uso di

albergo, pensione o locanda, successivamente alla data di entrata in

vigore del presente decreto"; ed aggiunge, al secondo comma: "Le norme

indicate nel comma precedente cessano di aver vigore nei confronti

degli immobili precedentemente adibiti ad uso di albergo, pensione o

locanda che sono stati distrutti o danneggiati in maniera da essere

inservibili all'uso al quale erano destinati e che vengono

successivamente ricostruiti, qualunque destinazione essi ricevano".

La statuizione testé riferita esige un cenno di spiegazione. Il

legislatore vuole, fin da questo momento, fugare le remore che l'ancora

urgente ricostruzione edilizia può incontrare nel nostro settore, per

via del regime vincolistico, ripristinato poco prima, con le norme del

1945, in tutto il suo rigore. L'intento traspare nitidamente perfino

dal secondo comma, che da detto regime distrae gli immobili già

destinati, ma distrutti o altrimenti inservibili all'uso alberghiero, e

che vengono ricostruiti. Ma qui importa, beninteso, soprattutto la

disposizione del primo comma, la quale rimuove il vincolo, una volta

per tutte, con riguardo agli immobili adibiti ad albergo dopo l'entrata

in vigore dell'atto legislativo che la contiene: questa statuizione

abolitiva del vincolo - (per il futuro, nel senso testé chiarito) -

è, allora, evidentemente presupposta dalla successiva legge di proroga

del 1951, là dove, all'art. 1, si fa esplicito riferimento soltanto

agli immobili destinati all'uso alberghiero prima della data di

pubblicazione del decreto n. 117 del 1945. Il giudice a quo trascura

questo dato della previgente normativa vincolistica, quando riconnette

direttamente alla legge del 1951 - ed ambienta nel relativo contesto

temporale - l'insorgenza della suddetta discriminazione. Ma ciò non

tocca, va avvertito, quel che poi egli deduce in relazione alla

ingiustificatezza della proroga. La censura, qual essa è formulata,

deve, semmai, come è qui di seguito precisato, ritenersi fondata a

maggior ragione. Disposizioni di legge intervenute tra il decreto da

ultimo citato e il d.lg. Capo provvisorio dello Stato n. 424 del 1946,

accolgono, nel prevedere cospicue provvidenze a favore delle industrie

turistiche, il principio - anch'esso, d'altronde, operante nella

esperienza legislativa pre-bellica - di istituire un vincolo

alberghiero (venticinquennale, in questo caso, e soggetto a

pubblicità), sui fabbricati che fossero ricostituiti, costruiti, ed

ampliati con i contributi statali (art. 16 r.d.lg. 29 maggio 1946, n.

452: cfr. art. 1 r.d.1. 16 giugno 1938, n. 1280). È un diverso

approccio del legislatore al modo di vincolare l'uso dell'immobile, e

di instaurare quel controllo sulla proprietà e l'iniziativa private,

che costituisce il riflesso dell'interesse, e qui dello stesso aiuto

pubblico, all'espansione e al miglioramento dei servizi turistici. Ora,

il vincolo in questione sopravvive accanto alla coeva soluzione così

adottata, e grava di un onere in più gli immobili che avevano in

precedenza ricevuto la destinazione prescritta. Questo si spiega -

nelle circostanze del dopoguerra, e alla luce delle conseguenti scelte

del legislatore, che la Corte ha ricordato - solo per la necessità di

non diminuire le ridotte ed insostituibili attrezzature turistiche

allora esistenti. Ma una tale esigenza, pressante per quanto fosse a

suo tempo, è venuta affievolendosi, a misura che si è accresciuto ed

ammodernato il patrimonio alberghiero; mentre la discriminazione

introdotta nel regime vincolistico è troppo a lungo trascorsa da una

proroga all'altra, sconfinando oltre il ragionevole esercizio della

discrezionalità legislativa. L'Avvocatura dello Stato obietta, è

vero, che vi è una perdurante giustificazione della disciplina in

esame. Il vincolo insisterebbe solo sui vecchi alberghi in quanto - a

differenza dei nuovi, sorti in periferia e destinati al turismo di

massa - essi si trovano nel centro cittadino, spesso illustrato da

rilevanti fatti di storia e di cronaca, attraggono il turismo di

qualità, e concorrono a formare il patrimonio delle attrezzature oggi

disponibili con la loro peculiarità, consacrata dalla tradizione.

Senonché, l'asserita distinzione ed infungibilità dei vecchi

alberghi rispetto ai nuovi - a voler ammettere che essa sia mai stata,

e continui ad esser tenuta in conto dal legislatore - non rileva per

alcun verso nel presente giudizio. Il vincolo è stato imposto, sulla

base del puro e semplice momento della destinazione dell'immobile

all'uso alberghiero, per la esclusiva ed inattuale considerazione che

si è detta; non in ragione del fatto che l'albergo stia nel centro

urbano, e rivesta le caratteristiche preferite dalla clientela

sensibile ai valori di ordine storico e culturale. Per come è

congegnato, il regime censurato può in effetti - secondo la

discrezionale valutazione degli organi amministrativi - ben applicarsi

nei confronti di un qualsiasi immobile della periferia, e non,

viceversa, nei confronti di un pur antico e pregevole edificio nel

cuore della città: basta che il primo sia stato adibito ad albergo

prima della data stabilita dalla legge, ed il secondo dopo. Sussiste,

in conclusione, la lamentata lesione del principio costituzionale di

eguaglianza. Il che esime la Corte dall'esaminare gli ulteriori profili

della specie, prospettati in riferimento agli artt. 41, terzo comma, e

42, secondo comma, Cost.