Sentenza n. 417/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 1-quinquies del

decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312 (Disposizioni urgenti per la

tutela delle zone di particolare interesse ambientale), convertito,

con modificazioni, nella legge 8 agosto 1985, n. 431 e degli artt. 2

e 4 della legge 29 giugno 1939, n. 1497 (Protezione delle bellezze

naturali), promossi con tre ordinanze emesse il 2 giugno 1993, il 1°

dicembre 1993 ed il 23 febbraio 1994 dal Tribunale amministrativo

regionale per la Campania, iscritte rispettivamente ai nn. 221, 454 e

586 del registro ordinanze 1994 e pubblicate nelle Gazzette Ufficiali

della Repubblica nn. 19, 35 e 41, prima serie speciale, dell'anno

1994;

Visti gli atti di costituzione di Tafuri Mario ed altro e della

s.r.l. FADIM, nonché gli atti di intervento del Presidente del

Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 4 aprile 1995 il Giudice relatore

Riccardo Chieppa;

Uditi gli avvocati Giuseppe Guarino per la s.r.l. FADIM e Lucio

Ghia per Tafuri Mario ed altro, e l'Avvocato dello Stato Pier Giorgio

Ferri per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale per la Campania - nel

corso di un giudizio avente ad oggetto, tra l'altro, l'annullamento

di varie concessioni edilizie - ha sollevato un triplice ordine di

questioni e precisamente:

a) questione di legittimità costituzionale, in riferimento

agli artt. 3, 42, commi secondo e terzo, e 97, della Costituzione,

dell'art. 1-quinquies del decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312,

convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 1985, n. 431,

nella parte in cui non prevede che il divieto di ogni modificazione

dell'assetto del territorio e di ogni opera edilizia, comportante

alterazione dello stato dei luoghi e dell'aspetto esteriore degli

edifici, sia efficace non oltre il termine di cinque anni, previsto

per l'applicazione del divieto di inedificabilità dall'art. 2 della

legge 19 novembre 1968, n. 1187, ovvero non oltre il termine del 31

dicembre 1986 sancito per l'approvazione da parte delle regioni dei

piani di cui all'art. 1-bis dello stesso d.-l. n. 312 del 1985;

b) questione di legittimità costituzionale del succitato art.

1-quinquies, in riferimento agli artt. 3, 24, secondo comma, e 97,

primo comma, della Costituzione, nella parte in cui non prevede che

il divieto, ivi disposto per le aree e i beni individuati ai sensi

dell'art. 2 del decreto ministeriale 21 settembre 1984, si riferisce

ai provvedimenti notificati secondo le procedure previste dalla legge

29 giugno 1939, n. 1497 e dal relativo regolamento di esecuzione

approvato con regio decreto 3 giugno 1940, n. 1357;

c) questione di legittimità costituzionale, in riferimento

agli artt. 3, 24, secondo comma, e 97, primo comma, della

Costituzione, degli artt. 2 e 4 della legge 29 giugno 1939, n. 1497,

nella parte in cui non dispongono la notificazione degli elenchi di

cui ai numeri 3 e 4 dell'art. 1 della stessa legge, ai proprietari,

possessori o detentori, a qualsiasi titolo, degli immobili, alla

stregua di quanto previsto dal successivo art. 6 per gli elenchi

delle cose di cui ai numeri 1 e 2 del medesimo art. 1.

1.1. - In ordine alla prima delle questioni sollevate -

concernente la legge n. 431 del 1985 nella parte in cui prevede che

il divieto di immodificabilità delle aree - individuate ex artt. 1-ter e 1-quinquies aggiunti al d.-l. n. 312 del 1985 - è imposto

senza un predeterminato limite temporale, laddove l'art. 2 della

legge n. 1187 del 1968 statuisce la decadenza dei vincoli di

inedificabilità decorsi cinque anni - il giudice a quo sospetta la

violazione degli artt. 3 e 42 della Costituzione.

In particolare il Tribunale amministrativo regionale remittente,

premesso che l'orientamento giurisprudenziale prevalente è nel senso

di ritenere che il regime di immodificabilità assoluta dello stato

dei luoghi è destinato a permanere fino all'effettiva adozione dei

piani da parte della regione, ovvero, da parte dell'autorità

ministeriale e che detto orientamento, cui ritiene di uniformarsi,

assume i connotati del diritto vivente, dubita che il quadro

"normativo così emergente si palesi conforme ai principi ed ai

precetti della Costituzione".

Ciò posto il remittente denuncia il contrasto della norma

censurata con l'art. 3 della Costituzione in quanto vi sarebbe una

disparità di trattamento tra soggetti proprietari di beni ubicati in

regioni nelle quali si è provveduto all'approvazione dei piani e

soggetti proprietari di beni ubicati in regioni nelle quali tanto

l'autorità regionale, quanto quella statale in via sostitutiva

rimangono "inadempienti ben dopo la scadenza fissata dal

legislatore".

1.2. - In ordine al contrasto con l'art. 42 della Costituzione, il

Tribunale amministrativo regionale remittente richiama la

giurisprudenza di questa Corte con la quale è stata ritenuta la

"natura sostanzialmente espropriativa" delle limitazioni che incidono

sul godimento dei beni in misura da determinare uno svuotamento delle

attribuzioni connaturali al diritto di proprietà (sentenza n. 55 del

1968).

Ad avviso del giudice a quo la salvaguardia ex lege posta

dall'art. 1-quinquies censurato introdurrebbe sullo ius aedificandi

"un vincolo assoluto di portata analoga ..", quanto agli effetti, a

quello che si instaura allorché la normativa urbanistica condiziona

"l'utilizzazione edilizia dei suoli al preventivo perfezionamento di

una pianificazione attuativa". Per di più, la detta misura

interdittiva non si riferirebbe "ad una intera categoria di beni, né

interesserebbe la 'generalità dei soggetti', bensì inciderebbe a

titolo individuale su determinate, per quanto vaste, aree

territoriali" sicché non sarebbe possibile affermare che si tratti

di limitazioni tipiche del regime di appartenenza "regolante tutti i

beni rientranti in una speciale categoria". La detta misura di

salvaguardia sarebbe, infatti, finalizzata alla formazione di una

strumentazione di cui viene riconosciuto il carattere urbanistico,

nonostante la particolare "valenza ambientale" della stessa.

Ora, secondo l'ordinanza di remissione, detti vincoli sono

compatibili con i principi di cui agli artt. 3 e 42 della

Costituzione "solo" e a condizione che siano stabiliti termini

ragionevoli, per la operatività del divieto, scaduti i quali

scatterebbe la decadenza dei vincoli stessi. Il che indurrebbe a

ritenere tuttora vigente l'art. 2 della legge n. 1187 del 1968 nella

parte in cui stabilisce un limite quinquennale alle disposizioni

degli strumenti urbanistici generali, comunque comportanti vincoli di

inedificabilità.

Si osserva, altresì, che l'esigenza sottolineata da questa Corte

con sentenza n. 141 del 1992 di "delimitare nel tempo l'esercizio

della potestà espropriativa nell'ipotesi che la dichiarazione di

pubblica utilità sia contenuta direttamente nella legge" sarebbe

applicabile, altresì, nel caso di specie, in cui pur non essendo

l'imposizione dei vincoli preordinata alla "espropriazione in senso

stretto", essa sarebbe, tuttavia, tale da "comportare uguale

sacrificio per le posizioni soggettive interessate". Infine - secondo

il giudice a quo - il divieto assoluto di immodificabilità quale

effetto prodotto dai decreti di cui agli artt. 1-ter e 1-quinquies

della c.d. legge Galasso, non potrebbe essere considerato come una

"limitazione intrinseca alla natura dei beni" in quanto esulerebbe

"dal regime di regolamentazione degli stessi" (nel senso che il

vincolo prodotto dalla declaratoria del pregio ambientale resta

relativo, in quanto la inedificabilità sarebbe pur sempre

conseguenza dell'eventuale diniego di autorizzazione previo specifico

accertamento e apposite valutazioni) configurandosi, per contro, come

"misura di tipo cautelare, come tale necessariamente e tipicamente

temporanea".

Infine la immodificabilità del territorio comporterebbe la

paralisi dell'edilizia privata con blocco degli investimenti e

dell'occupazione (art. 41 della Costituzione) nonché dell'edilizia

residenziale pubblica che verrebbe a pregiudicare l'accesso dei

cittadini alla proprietà dell'abitazione (art. 47 della

Costituzione).

1.3. - Da ultimo si rileva che la indeterminatezza coniugata con

l'assolutezza del divieto contrasterebbe, altresì, con il principio

di buon andamento dell'amministrazione posto dall'art. 97, primo

comma, della Costituzione, in quanto si verrebbe a determinare, di

fatto ad arbitrio delle autorità amministrative, una indefinita

compressione di vari interessi economici e sociali e ciò non già a

causa di una responsabile, ponderata e trasparente composizione di

tutti gli interessi in gioco, bensì per effetto della mera inerzia

dell'amministrazione stessa.

Sul piano della rilevanza si afferma che la illegittimità della

norma censurata determinerebbe l'infondatezza delle doglianze dei

ricorrenti riguardanti l'inosservanza di un vincolo assoluto di

immodificabilità dei luoghi.

2. - Sotto altro profilo, viene, inoltre, sollevata questione

dell'art. 1-quinquies succitato nella parte in cui non prevede la

notificazione ai proprietari interessati dei decreti adottati ai

sensi dell'art. 2 del d.m. 21 settembre 1984 per violazione degli

artt. 3, 24 e 97 della Costituzione.

Al riguardo si rileva che ciò introdurrebbe una irrazionale

disparità di trattamento con quanto disposto dall'art. 1-ter del

d.l. n. 312 del 1985 il quale, invece, prescriverebbe la

notificazione dei provvedimenti regionali recanti l'individuazione di

aree assoggettate a misure di salvaguardia, fino all'adozione dei

piani di cui all'art. 1-bis aggiunto dalla suindicata legge n. 431

del 1985.

Si osserva, altresì, che l'art. 2, secondo comma, del d.m. 21

settembre 1984, prevede che i decreti adottati ai sensi del primo

comma vengano comunque pubblicati nella Gazzetta Ufficiale.

Tanto premesso - il Collegio remittente - sottolinea che il d.m.

28 marzo 1985, concernente le aree oggetto del giudizio, ha per

oggetto "bellezze di insieme", assoggettate in quanto tali alle forme

di pubblicità sancite nell'art. 4 della legge n. 1497 del 1939.

Atteso che l'art. 1-ter citato prevede per i provvedimenti

regionali unicamente la notificazione si verrebbe, secondo

l'ordinanza di rinvio, a determinare una disparità di trattamento

tra soggetti titolari di diritti su beni assoggettati a vincolo con i

decreti di cui all'art. 1-quinquies pure citato e anteriori alla

legge n. 431 del 1985, e soggetti titolari di beni individuati ai

sensi dell'art. 1-ter della stessa legge, i quali si

avvantaggerebbero di mezzi specifici di conoscenza aventi più elevate probabilità di cognizione degli atti costitutivi del vincolo.

Ulteriori profili di illegittimità dell'art. 1-quinquies sarebbero

individuabili anche con riferimento agli artt. 24 della Costituzione,

in quanto l'inserzione nella Gazzetta Ufficiale non sarebbe adeguata

a soddisfare l'esigenza di effettiva conoscibilità dell'atto ai fini

dell'esercizio del diritto di difesa, laddove non si evidenzino

speciali ragioni per derogare al principio della notificazione nelle

forme ordinarie, e 97 della Costituzione, attesoché i principi di

buon andamento ed imparzialità verrebbero vulnerati dalla

discriminazione relativa alle forme di cognizione degli atti del

procedimento e dalle minori garanzie connesse alla inadeguatezza

della pubblicazione rispetto a quello della notifica individuale.

2.1. - Detti profili di illegittimità costituzionale sarebbero

riferibili anche all'art. 4 della legge n. 1497 del 1939 nella parte

in cui non dispone la notificazione degli elenchi di cui ai numeri 3

e 4 dell'art. 1 ai proprietari, possessori, detentori, a qualsiasi

titolo degli immobili, alla stregua di quanto disposto dal successivo

art. 6 per gli elenchi delle cose di cui ai numeri 1 e 2 dell'art. 1.

Analoghe censure varrebbero anche per l'art. 2 della legge n. 1497

del 1939 in quanto, per costante giurisprudenza, la efficacia del

vincolo sarebbe anticipata al momento della pubblicazione, nell'albo

dei comuni interessati, dell'elenco all'uopo predisposto.

Dette questioni, sarebbero, altresì, rilevanti in quanto la

mancata notificazione alla società controinteressata di

provvedimenti costitutivi del vincolo - incontestata, nel giudizio a

quo - renderebbe inapplicabile il divieto di inedificabilità.

3. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, il quale ha chiesto che le proposte questioni siano dichiarate

inammissibili o comunque infondate.

Quanto alla questione concernente il termine di efficacia delle

misure di salvaguardia di cui all'art. 1-quinquies , si osserva che

la stessa si sostanzierebbe in una richiesta di pronuncia additiva,

volta ad introdurre un termine di decadenza delle anzidette misure.

La questione così proposta, sarebbe, pertanto, inammissibile

anche perché la fissazione di detto termine non risulterebbe in modo

certo ed inequivoco dal contesto normativo, implicando anzi una

scelta discrezionale. D'altro canto, si aggiunge che: a) il termine

(ordinatorio) del 31 dicembre 1986 non sarebbe utilizzabile come

termine di decadenza delle misure di tutela, anche in considerazione

della necessità di tenere conto dell'eventuale intervento

sostitutivo dello Stato; b) che il termine quinquennale sarebbe un

termine legislativamente previsto per i vincoli urbanistici e

pertanto non automaticamente estensibile alla tutela ambientale.

Ciò premesso, ad avviso dell'Avvocatura generale dello Stato la

questione sarebbe comunque infondata con riferimento ad entrambi i

parametri costituzionali indicati (artt. 3 e 42 della Costituzione).

3.1. - In ordine all'art. 3 della Costituzione si rileva che la

diversità di trattamento prospettata in ordinanza non sarebbe

imputabile al dato normativo, configurandosi, invece, come risultato

delle vicende applicative della legge ovvero di un illegittimo

ritardo applicativo nei cui confronti l'ordinamento fornirebbe

appropriati rimedi di tutela giurisdizionale.

Quanto all'art. 42 della Costituzione l'Avvocatura contesta la

pertinenza del riferimento alla sentenza di questa Corte n. 55 del

1968 sottolineando che, al contrario, la stessa Corte con la coeva

sentenza n. 56 del 1968 ha dato un esito del tutto opposto alla

questione della indennizzabilità dei vincoli non urbanistici,

imposti per ragioni di protezione paesistica in base alla legge n.

1497 del 1939. Si rileva, altresì, che l'art. 1-quinquies della

legge n. 431 del 1985 nel recuperare gli effetti delle misure

provvisorie di tutela imposte con decreti ministeriali adottati e

pubblicati prima della legge n. 431 del 1985, non ha sottratto detti

decreti al controllo di legittimità del giudice amministrativo, in

particolare per eventuali vizi funzionali relativi alla necessità

delle misure adottate per garantire la conservazione dei valori

ambientali fino alla definitiva disciplina pianificatoria.

3.2. - Del pari infondata sarebbe la questione di legittimità

costituzionale degli artt. 2 e 4 della legge n. 1497 del 1939.

Secondo l'Avvocatura il diverso regime di comunicazione degli atti

impositivi dei vincoli di bellezze naturali a seconda che si tratti

di "bellezze di insieme" (art. 4: pubblicazione in Gazzetta

Ufficiale) o di "bellezze individue" (art. 6: notificazione)

troverebbe adeguata e razionale giustificazione nella diversa

struttura delle due categorie di beni ambientali.

Le bellezze individue consisterebbero in beni immobili (art. 1

numeri 1 e 2) mentre le bellezze di insieme costituirebbero degli

ambiti territoriali, spesso di vaste dimensioni (vaste località:

art. 5) e ciò giustificherebbe la scelta discrezionale del

legislatore in ordine al mezzo partecipativo appropriato.

Conseguentemente l'art. 1-quinquies non potrebbe essere censurato

per avere effettuato il recupero legislativo di provvedimenti aventi

ad oggetto bellezze di insieme per le quali sarebbe stato, per

l'appunto, scelto il mezzo partecipativo previsto per tale categoria

dalle norme applicabili al momento della loro emanazione, cioè

l'art. 4 della legge n. 1497 del 1939, che per le ragioni

suevidenziate sarebbe costituzionalmente legittimo.

4. - Si è costituita nel giudizio innanzi a questa Corte la

s.r.l. FADIM - controinteressata nel giudizio a quo - la quale si

richiama alle argomentazioni svolte nell'ordinanza di rimessione

concludendo per la declaratoria di illegittimità costituzionale

delle norme censurate.

4.1. - Si sono, altresì, costituite le parti ricorrenti nel

giudizio a quo le quali concludono per l'infondatezza o la manifesta

infondatezza delle questioni sollevate dal giudice a quo.

Nella memoria si sottolinea - richiamata la giurisprudenza di

questa Corte ed in particolare le sentenze n. 151 e n. 152 del 1986 -

la valenza ambientale e non urbanistica delle prescrizioni alla cui

approvazione è legata la durata dei vincoli, nonché la connotazione

pubblicistica dei beni ad essa assoggettati in conformità - si

aggiunge - a quanto ritenuto dalla prevalente giurisprudenza.

4.2. - In prossimità dell'udienza le parti private hanno

depositato memorie con le quali illustrano ulteriormente le

argomentazioni ed insistono nelle conclusioni già formulate nei

rispettivi atti introduttivi.

5. - Con due ulteriori ordinanze (r.o. nn. 454 e 586 del 1994) il

Tribunale amministrativo regionale per la Campania ha sollevato, in

riferimento agli artt. 3, 42, secondo e terzo comma, e 97, comma

primo, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale

dell'art. 1-quinquies del d.l. 27 giugno 1985 n. 312, convertito, con

modificazioni, nella legge 8 agosto 1985, n. 431, nella parte in cui

non prevede che il divieto di ogni modificazione dell'assetto del

territorio e di ogni opera edilizia comportante alterazione dello

stato dei luoghi è efficace non oltre il termine di cinque anni,

previsto per l'applicazione del divieto di inedificabilità dall'art.

2, della legge 19 novembre 1968, n. 1187, ovvero non oltre il termine

del 31 dicembre 1986 sancito per l'approvazione da parte delle

regioni dei piani di cui all'art. 1-bis dello stesso d.l. n. 312 del

1985.

La questione è analoga a quella sollevata dallo stesso Tribunale

amministrativo regionale per la Campania con la precedente ordinanza

(r.o. n. 221 del 1994) ed analoghe sono le argomentazioni svolte

nelle ordinanze successive.

5.1. - Nei giudizi dinanzi a questa Corte e relativi alle

ordinanze iscritte ai nn. 454 e 586 del 1994 è intervenuto il

Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura

generale dello Stato richiamandosi alle deduzioni ed alle conclusioni

formulate nel giudizio relativo alla ordinanza n. 221 del 1994. Considerato in diritto

1. - Le ordinanze di rimessione del Tribunale amministrativo

regionale per la Campania concernono questioni in parte identiche e

in parte connesse. I relativi giudizi vanno, pertanto, riuniti, per

essere decisi con un'unica sentenza.

2. - La prima questione - sottoposta al vaglio di legittimità

costituzionale (sollevata con le ordinanze nn. 221, 454 e 586 del

1994) - concerne l'art. 1-quinquies del d.l. 27 giugno 1985, n. 312 -

convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 1985, n. 431 -

nella parte in cui non prevede che il divieto di ogni modificazione

dell'assetto del territorio e di ogni opera edilizia comportante

alterazione dello stato dei luoghi, sia efficace non oltre il termine

di cinque anni, previsto per il divieto di inedificabilità dall'art.

2 della legge 19 novembre 1968, n. 1187 (Modifiche ed integrazioni

alla legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150), ovvero non oltre il

termine del 31 dicembre 1986 stabilito per l'approvazione dei piani

di cui all'art. 1-bis dello stesso d.-l. n. 312 del 1985.

In altri termini, ad avviso del giudice a quo , l'efficacia dei

vincoli di inedificabilità - previsti dall'art. 1-quinquies

censurato - oltre il termine di cinque anni stabilito dall'art. 2

della legge n. 1187 del 1968 per la durata dei vincoli urbanistici,

ovvero oltre il termine del 31 dicembre 1986 stabilito dall'art. 1-bis della stessa legge n. 431 del 1985 per l'approvazione dei piani

paesistici o di piani urbanistico-territoriali con specifica

considerazione dei valori paesistici, sarebbe in contrasto con gli

artt. 3, 42, secondo e terzo comma, e 97 della Costituzione.

In particolare detta disposizione, introducendo una disparità di

trattamento tra soggetti proprietari dei beni ubicati in regioni

nelle quali si sia provveduto all'approvazione dei piani e soggetti

proprietari di beni ubicati in regioni nelle quali tanto l'autorità

regionale, quanto quella statale, competente in via sostitutiva, sono

rimasti inadempienti "ben oltre la scadenza fissata dal legislatore",

violerebbe l'art. 3 della Costituzione.

Sarebbe, altresì, violato l'art. 42, commi secondo e terzo, in

quanto la salvaguardia ex lege posta dalla norma censurata

produrrebbe un vincolo assoluto di portata analoga, in ordine agli

effetti sullo ius aedificandi, a quello che si instaura allorché la

normativa urbanistica condizioni la utilizzazione edilizia dei suoli

al preventivo perfezionamento di una pianificazione attuativa. Ciò,

avuto riguardo alla circostanza che: a) il vincolo in questione

essendo generalizzato non sarebbe inerente alla natura ed alla

disciplina di beni che rientrino in una speciale categoria; b) detto

vincolo verrebbe a sostanziarsi in una misura interdittiva di tipo

cautelare che, come tale, dovrebbe necessariamente essere temporanea;

c) infine l'intensità dei vincoli imposti con il divieto di cui

all'art. 1-quinquies sarebbe tale da configurare sostanzialmente una

espropriazione che, in quanto tale, dovrebbe essere subordinata a

rigorosi limiti temporali. Da ultimo viene, altresì, denunciato il

contrasto della norma censurata con l'art. 97 della Costituzione, in

quanto l'indeterminatezza coniugata con l'assolutezza del divieto

consentirebbe che le autorità amministrative, preposte alla tutela

ambientale, siano totalmente arbitre di determinare la indefinita

compressione di ogni altro interesse economico e sociale, violando

così il principio di buon andamento della amministrazione.

3. - Va, preliminarmente, disattesa l'eccezione di

inammissibilità proposta dall'Avvocatura generale dello Stato in

quanto il petitum del giudice a quo è chiaramente rivolto - non già

ad ottenere una pronuncia additiva in materia discrezionale - bensì

ad ottenere una pronuncia che - senza innovare sulla preesistente

disciplina - stabilisca la compatibilità o meno di quest'ultima con

i principi costituzionali indicati a parametro. Il che rientra

esattamente nei poteri di questa Corte.

4. - Nel merito la questione non è fondata.

Questa Corte ha affermato sin dalla sentenza n. 151 del 1986 che

la legge n. 431 del 1985 ha introdotto "una tutela del paesaggio

improntata a integrità e globalità" in quanto implicante una

riconsiderazione dell'intero territorio nazionale alla luce del

valore estetico-culturale del paesaggio, sancito nell'art. 9 della

Costituzione e assunto come valore primario, come tale,

insuscettibile di essere subordinato a qualsiasi altro. In

considerazione di ciò la legge n. 431 del 1985 è diventata sinonimo

di tutela ambientale (sentenze n. 359 del 1985; n. 67 del 1992; n.

269 del 1993 e n. 46 del 1995).

Ed è alla luce di questo quadro di riferimento che deve essere

letta la norma censurata e, quindi, esaminata la questione

concernente il termine di efficacia delle misure di salvaguardia di

cui all'art. 1-quinquies della legge n. 431 del 1985.

5. - Ciò premesso, il divieto di modificazioni dell'assetto del

territorio e di opere edilizie che alterino lo stato dei luoghi e

l'aspetto esteriore degli edifici sussiste, per esplicita e testuale

disposizione dell'art. 1-quinquies della legge n. 431 del 1985, "fino

all'adozione da parte delle regioni dei piani di cui all'art. 1-bis"

della medesima legge n. 431 del 1985. Siffatta previsione,

innovatrice rispetto a quella contenuta nel d.m. 21 settembre 1984 e

poi nel d.l. 27 giugno 1985, n. 312, risponde - come è agevole

rilevare dagli atti parlamentari relativi alla stessa legge - ad una

duplice ratio: quella di assicurare una salvaguardia temporanea ma

efficace delle aree e beni di maggior valore paesistico nelle more

della predisposizione dei piani regionali, al fine di evitare

pregiudizi delle scelte che l'autorità regionale riterrà di dover

compiere; e quella di stimolare l'esercizio della funzione di

pianificazione paesistica delle regioni. Chiaro essendo che il

primario interesse paesistico-ambientale verrà definitivamente

tutelato dai piani paesistici; ma, nelle more della loro

approvazione, deve essere garantito con strumenti vincolistici

temporanei per evitare iniziative preordinate a soddisfare interessi

costituzionalmente subordinati.

Alla base del vincolo posto dalla legge n. 431 del 1985 ed in

particolare dall'art. 1-quinquies censurato vi è, quindi, una scelta

politico-discrezionale del legislatore che ascrive alcune categorie

di beni - in ragione della loro qualità preordinata a soddisfare

interessi estetico-culturali - ad uno speciale regime della

proprietà che è quello concernente i vincoli paesistici. Ciò è

quanto basta per ritenere il richiamo all'art. 2 della legge n. 1187

del 1968 - che subordina l'efficacia dei vincoli urbanistici alla

approvazione dei piani regolatori particolareggiati entro cinque anni

decorrenti dalla data di approvazione del piano regolatore generale -

del tutto inconferente. Il fatto poi che il bene paesaggistico possa

essere disciplinato nell'esercizio di poteri urbanistici non elimina

certo la sua distinzione rispetto ai beni non paesistici: una

distinzione che preesiste al concreto esercizio dei poteri di

pianificazione e di vincolo giacché - in caso contrario - la natura

di detti beni dovrebbe essere dedotta dal concreto esercizio dei

poteri amministrativi e non invece - come correttamente avviene -

dalla legge la quale ai sensi dell'art. 42, secondo comma, della

Costituzione disciplina "i modi di godimento" del bene stesso.

In altri termini, il piano paesistico ha ad oggetto beni, il cui

regime di godimento è stato già "conformato", e la non

indennizzabilità del vincolo discende dal carattere generale del

vincolo stesso, ovvero dal suo essere connaturato ad una particolare

categoria di beni.

Al riguardo è stato affermato da questa Corte (sentenza n. 56 del

1968) che "i beni immobili" aventi valore paesistico - in virtù

della loro localizzazione o della loro inserzione in un complesso che

ha in modo coessenziale le qualità indicate dalla legge -

costituiscono una "categoria originariamente di interesse pubblico",

la cui disciplina è "del tutto estranea alla materia della

espropriazione" di cui all'art. 42, terzo comma, rientrando, invece,

a pieno titolo nella disciplina dell'art. 42, secondo comma.

Ebbene, nella legge n. 431 del 1985 (ma già l'art. 82 del d.P.R.

24 luglio 1977, n. 616: "Attuazione della delega di cui all'art. 1

della legge n. 382 del 1975", aveva intitolato "beni ambientali" la

disciplina delle funzioni concernenti le bellezze naturali) la tutela

concerne un complesso di beni e di aree individuate direttamente dal

legislatore in forza del loro "particolare interesse ambientale" (dal

titolo della legge). Interesse che si determina in ragione della loro

singolarità geologica o ecologica - rilevante ai fini della storia

naturale del Paese - connotando la struttura del territorio nazionale

nella sua percezione visibile: detti beni fanno, pertanto, parte del

patrimonio estetico-culturale della nazione e, conseguentemente,

vanno difesi dai mutamenti, spesso irreversibili, che l'azione

dell'uomo può causare. In questa prospettiva la legge n. 431 del

1985 sposta l'accento dalle bellezze naturali, intese come dimensione

(solo) estetica del territorio, al bene ambientale come bene

culturale, con ciò riconoscendo valore estetico-culturale a vaste

porzioni del territorio nazionale: sicché rileverà come paesaggio

da tutelare - secondo il disposto costituzionale dell'art. 9 - la

forma del territorio che esprimerà detta qualità strutturale che è

appunto estetico-culturale (sentenza n. 151 del 1986).

Correlativamente, i beni, aventi la vocazione a realizzare

l'interesse estetico-culturale di cui si è detto, sono - sotto

questo profilo - riconducibili ad una categoria omogenea,

perfettamente inscrivibili - al pari dei beni paesistici - nella

disciplina posta dall'art. 42, secondo comma, della Costituzione

(sentenze n. 56 del 1968; n. 9 del 1973; n. 202 del 1974; n. 245 del

1976; n. 648 del 1988; n. 391 del 1989; n. 344 del 1990), alla quale

risulta del tutto estranea la materia della espropriazione governata

dall'art. 42, terzo comma, della Costituzione. In altri termini -

nell'ipotesi di beni ambientali - è la legge che determina i modi di

godimento del bene stesso al fine di assicurarne la funzione sociale

(art. 42, secondo comma, della Costituzione): conseguentemente i

relativi vincoli che gravano su di essi - in virtù di determinate

qualità intrinseche degli stessi, riconosciute dalla legge - non

concretano un atto di espropriazione ai sensi dell'art. 42, terzo

comma, della Costituzione e non sono pertanto, indennizzabili.

Risultano, pertanto, infondate le censure prospettate con riguardo

all'art. 42, secondo e terzo comma, della Costituzione.

Alla luce delle considerazioni suesposte il decorso infruttuoso

del termine del 31 dicembre 1986, in ordine alla adozione ed alla

conseguente approvazione dei piani di cui all'art. 1-bis della legge

n. 431 del 1985, non determina affatto la inefficacia dei suddetti

vincoli ambientali di inedificabilità, né implica la

indennizzabilità degli stessi. Determina, invece, l'operatività

dell'art. 1-bis, secondo comma, della stessa legge n. 431 del 1985,

ovvero scattano - a fronte dell'inerzia regionale - i poteri

sostitutivi dello Stato. Poteri intesi - attesa la innegabile

obbligatorietà dei piani di cui all'art. 1-bis più volte citato -

"in senso pregnante" dalla giurisprudenza di questa Corte, ovvero nel

senso di "attribuire allo Stato (oltre ai poteri inibitori connessi

al vincolo paesistico) poteri surrogatori comprensivi dell'adozione,

in luogo della regione rimasta inerte, dei suddetti piani" (sentenza

n. 153 del 1986).

Ne consegue che il termine ad quem dei vincoli di assoluta

intrasformabilità di cui all'art. 1-quinquies censurato si

identifica - come correttamente ritenuto dalla giurisprudenza della

Corte di cassazione e del Consiglio di Stato - nella data di

approvazione dei piani paesistici o equivalenti, ovvero degli

strumenti aventi valenza non solo ai fini della programmazione degli

interventi edilizi, ma anche ai fini paesaggistici-ambientali, con

considerazione espressa di tali interessi e quindi suscettibili di

determinare le eventuali compatibilità di interventi e opere

edilizie con la preminente tutela del paesaggio. Né è senza rilievo

osservare che l'art. 1-bis succitato della legge n. 431 del 1985

collega il termine, entro il quale le regioni debbono sottoporre a

specifica normativa di uso e di valorizzazione ambientale il loro

territorio, non già ad una generica predisposizione di un progetto

di piano paesistico, bensì alla definitiva approvazione dello

stesso. Tutto ciò è perfettamente coerente con il ruolo centrale

assunto dai piani paesistici o a preminente considerazione paesistica

nella legge n. 431 del 1985: in particolare essi diventano strumenti

preordinati a realizzare la fase dinamica della tutela paesaggistica

e correlativamente ad assicurare la unitarietà e integralità del

bene ambiente (sentenza n. 153 del 1986).

Al riguardo va rilevato che l'idea del piano era già presente al

legislatore del 1939 che affidava ad esso il compito - in termini

negativi - rispetto ad aree già tutelate con atto amministrativo, di

limitare la discrezionalità delle scelte autorizzatorie

dell'autorità preposta al vincolo e di impedire che le aree

interessate fossero utilizzate con scelte frammentarie e disorganiche

in modo pregiudizievole alla bellezza paesaggistica. Come già detto,

il legislatore del 1985 ha innovato la legislazione precostituzionale

di settore (legge 29 giugno 1939, n. 1497), ponendo, accanto ai

vincoli specifici gravanti su determinati territori o località, una

diffusa tutela del paesaggio, attraverso l'introduzione di vincoli

estesi e intensi in ordine a vaste porzioni del territorio nazionale

specificamente individuate (ex lege per categorie e specie) od

individuabili con atto amministrativo (sentenza n. 151 del 1986).

Sicché da un controllo estemporaneo, frammentario e caso per

caso, nel quale il piano è meramente eventuale (e perciò raro), si

passa, con i piani previsti dalla legge n. 431 del 1985, ad un

controllo razionale, programmato e necessario, che impone per una

serie di tipologie di vincoli una sorta di catenaccio rispetto a

tutti gli interventi, salvo quelli a carattere di manutenzione,

espediente non nuovo nell'ordinamento (v. art. 4 della legge n. 10

del 1977). Tale catenaccio, con divieto di interventi innovativi,

può essere rimosso solo con il piano paesaggistico (o con valenza

paesaggistico-ambientale), di modo che la generalità degli stessi

soggetti destinatari del vincolo è interessata all'adozione del piano.

D'altra parte l'esigenza del piano paesaggistico deriva dalle

dimensioni territoriali dell'area tutelata, per cui l'atto impositivo

non è in grado di determinare la portata, il contenuto, i limiti e

gli effetti del vincolo già imposto: funzione questa rimessa al piano, in virtù e per effetto del quale la tutela del paesaggio -

quale delineata nella legge n. 431 del 1985 - assume, come già

detto, carattere dinamico (sentenze n. 151 del 1986; n. 327 del

1990). In virtù di detto carattere, il piano si configura come

strumento di base, condizionante (prevalentemente in negativo) ogni

altra pianificazione orientata verso fini di sviluppo, del territorio

e degli insediamenti che potranno essere realizzati solo nei limiti

imposti dalle esigenze di tutela paesistica. In particolare con la

previsione del piano paesistico e/o del piano urbanistico

territoriale come strumenti obbligatori, e non facoltativi di

raccordo, per una serie di zone soggette a speciali vincoli, tra

necessità di conservazione ed istanze di trasformazione del

territorio assoggettato a vincolo, il legislatore del 1985 recupera

al suddetto piano paesistico la funzione di regolamentazione globale

del territorio vincolato. Lo stesso legislatore, pur evidenziando la

specificità della materia del paesaggio rispetto a quella

urbanistica (sentenze n. 141 del 1972; n. 293 del 1982; n. 183 del

1987), sottolinea contestualmente le relative connessioni (sentenze

n. 151 del 1986; n. 153 del 1986 e n. 210 del 1987). Ne consegue,

anzitutto, che il piano paesistico presuppone l'esistenza del

vincolo, ponendosi rispetto ad esso come momento logicamente

successivo della sua regolazione. Tanto l'uno, quanto l'altro

costituiscono, dunque, un momento centrale, irrinunciabile e

indefettibile nella tutela dell'ambiente quale configurata dalla

legge n. 431 del 1985. L'interdipendenza e la necessità di entrambi

e la conseguente concorrenza di poteri regionali e statali è appunto

dettata dalla necessità che l'interesse ambientale - costituente la

"scelta di fondo" della legge n. 431 del 1985 assurta a "legge di

grande riforma economico sociale" (sentenza n. 151 del 1986) e

riconducibile alla più generale tutela del paesaggio assunto, come

già detto, a valore primario dell'ordinamento - sia in ogni caso e

ad ogni costo attuato.

Consegue da quanto sopra detto che il termine di cui all'art. 1-bis e relativo al 31 dicembre 1986 non può che essere ordinatorio e

che i vincoli di inedificabilità permangono pienamente efficaci dopo

la scadenza di esso, essendo strettamente preordinati alla

realizzazione dei piani di cui all'art. 1-bis della legge n. 431 del

1985.

In questa prospettiva vincoli e piano sono interdipendenti ed

insieme funzionali alla realizzazione della tutela dell'ambiente

intesa in senso unitario, integrale e pertanto globale: ciò che

rappresenta uno degli aspetti qualificanti della legge n. 431 del

1985.

6. - Infondate sono, altresì, le censure relative agli artt. 3 e

97 della Costituzione.

Con riguardo alla prima - sulla pretesa disparità di trattamento

tra soggetti proprietari di beni ubicati in regioni nelle quali si

sia provveduto all'approvazione dei piani e soggetti proprietari di

beni ubicati in regioni nelle quali detta approvazione non abbia

avuto luogo - va rilevato che si tratta di mera disparità di fatto

inerente alle vicende applicative della norma che, come tali, non

possono assumere rilievo nel giudizio di legittimità costituzionale

(sentenze n. 138 del 1979; n. 163 del 1972; n. 208 del 1985; n. 283

del 1987; n. 410 del 1990).

Del resto i medesimi soggetti proprietari possono avvalersi degli

strumenti giuridici previsti dall'ordinamento per fare attuare

l'obbligo di piano paesistico sia nei confronti della regione che

dello Stato (come ad esempio silenzio-rifiuto con accertamento

dell'obbligo, giudizio di ottemperanza con nomina di commissario,

ovvero con denuncie o azioni di conseguenti responsabilità verso gli

organi rimasti inerti).

La censura relativa all'art. 97 della Costituzione, priva di

autonomo svolgimento, risulta assorbita dalle considerazioni svolte

con riguardo alle censure formulate nei confronti dell'art. 42,

secondo e terzo comma, della Costituzione.

7. - Infondate sono, altresì, le questioni di legittimità

costituzionale degli artt. 2 e 4 della legge 29 giugno 1939, n. 1497

(r.o. n. 221 del 1994). Il giudice a quo ritiene che dette

disposizioni violino gli artt. 3, 24, secondo comma, e 97, primo

comma, della Costituzione nella parte in cui non dispongono la

notificazione degli elenchi di cui ai numeri 3 e 4 dell'art. 1 della

stessa legge, ovvero delle c.d. "bellezze di insieme" ai proprietari,

possessori o detentori, a qualsiasi titolo, degli immobili, alla

stregua di quanto previsto dal successivo art. 6 per gli elenchi

delle cose di cui ai numeri 1 e 2 del medesimo art. 1, ovvero delle

c.d. "bellezze individuali".

Al riguardo occorre subito rilevare che la diversa disciplina

predisposta per la comunicazione degli atti impositivi dei vincoli di

bellezze naturali a seconda che si tratti di "bellezze di insieme"

(per le quali è prevista la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale:

art. 4 della legge n. 1497 del 1939) ovvero di "bellezze individue"

(per le quali è prevista la notificazione: art. 6 della medesima

legge) rientra nella discrezionalità del legislatore.

Discrezionalità che nella specie appare del tutto ragionevole,

considerato che la surrichiamata diversità di disciplina risulta

giustificata dalla diversa struttura delle due categorie di beni.

Invero, le bellezze di insieme - a differenza di quelle individue -

si sostanziano in ambiti territoriali, spesso di vaste dimensioni,

con la conseguenza che la notifica a tutti i proprietari interessati

dei provvedimenti costitutivi di vincolo diventerebbe estremamente

difficile, macchinosa, e talora di scarsa possibilità. In

considerazione di ciò infondate sono pure le censure all'art.

1-quinquies per avere effettuato il recupero legislativo di

provvedimenti aventi per oggetto bellezze di insieme e per le quali

è stato adottato il mezzo partecipativo previsto dall'art. 4 della

legge n. 1497 del 1939 per tale categoria di beni (ovvero la

pubblicazione) giacché, come si è detto, esso è del tutto adeguato

in relazione alla struttura conformativa del bene stesso.