Sentenza n. 42/2000

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, primo comma,

della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, della richiesta di

referendum popolare per l'abrogazione del decreto legislativo del

Capo provvisorio dello Stato 29 luglio 1947, n. 804, recante

"Riconoscimento giuridico degli Istituti di patronato e di assistenza

sociale", e successive modificazioni; giudizio iscritto al n. 124 del

registro referendum.

Vista l'ordinanza del 7-13 dicembre 1999 con la quale l'Ufficio

centrale per il referendum presso la Corte di cassazione ha

dichiarato conforme a legge la richiesta;

Udito nella camera di consiglio del 18 gennaio 2000 il giudice

relatore Cesare Ruperto;

Uditi l'avvocato Nicolò Zanon per i presentatori Daniele

Capezzone, Mariano Giustino e Michele De Lucia e gli avvocati Amos

Andreoni e Vittorio Angiolini per la Federazione dei Verdi ed altri,

Comitato per le libertà e i diritti sociali e Partito della

rifondazione comunista.

Ritenuto in fatto

1. - L'Ufficio centrale per il referendum costituito presso la

Corte di cassazione, in applicazione della legge 25 maggio 1970, n.

352, e successive modifiche e integrazioni, esaminata la richiesta di

referendum popolare presentata in data 28 settembre 1999 da Daniele

Capezzone e altri quattro cittadini elettori sul seguente quesito:

"Volete voi che sia abrogato il decreto legislativo del Capo

provvisorio dello Stato 29 luglio 1947, n. 804, recante

"Riconoscimento giuridico degli Istituti di patronato e di assistenza

sociale", e successive modificazioni?", con ordinanza del 7-13

dicembre 1999 ha dichiarato la richiesta stessa conforme alle

disposizioni della legge n. 352 del 1970, stabilendone altresì la

seguente denominazione: "Istituti di patronato e di assistenza

sociale: abolizione della disciplina speciale e del finanziamento

pubblico".

2. - Ricevuta comunicazione dell'ordinanza, il Presidente di questa

Corte ha fissato il giorno 13 gennaio 2000 per la conseguente

deliberazione in camera di consiglio, dandone comunicazione, a norma

dell'art. 33, secondo comma, della legge n. 352 del 1970, ai

presentatori della richiesta di referendum e al Presidente del

Consiglio dei Ministri.

3. - I presentatori del referendum hanno depositato in data 5

gennaio 2000 una memoria, sostenendo le ragioni dell'ammissibilità

della richiesta referendaria sotto i profili dell'omogeneità, della

chiarezza e dell'univocità del quesito, e della mancanza di

preclusioni che in tal senso possano farsi derivare dall'art. 75,

secondo comma, della Costituzione.

4. - In data 10 gennaio 2000 hanno depositato tre memorie, di

contenuto sostanzialmente identico: a) il "Comitato per le libertà e

i diritti sociali", costituitosi al fine di contrastare l'iniziativa

referendaria; b) il "Partito della rifondazione comunista", e c) la

"Federazione dei Verdi", unitamente all'"Associazione nazionale per

la Sinistra" e ad Alfiero Grandi quale responsabile lavoro dei "DS -

Democratici di sinistra". Nelle tre memorie, previa illustrazione

delle ragioni del "contraddittorio" così esercitato, si sostiene

l'inammissibilità, tra altre, della richiesta referendaria in

argomento.

5. - In data 12 gennaio 2000 i presentatori del referendum hanno

depositato ulteriore memoria, con la quale hanno eccepito

l'irricevibilità o inammissibilità degli atti "di intervento,

memorie e contributo istruttorio" depositati dai soggetti indicati al

punto precedente.

6. - La discussione, già fissata per la camera di consiglio del 13

gennaio 2000, è stata in tale data rinviata alla camera di consiglio

del successivo 18 gennaio, previa comunicazione ai presentatori e al

Presidente del Consiglio dei Ministri, nonché ai soggetti che hanno

depositato memorie; questi ultimi hanno depositato ulteriore atto in

data 17 gennaio 2000.

7. - Nella camera di consiglio del 18 gennaio 2000 sono stati

ascoltati: in rappresentanza dei presentatori, l'avvocato Nicolò

Zanon e, in rappresentanza dei soggetti indicati al punto 4, gli

avvocati Amos Andreoni e Vittorio Angiolini, che hanno

rispettivamente illustrato e ribadito le argomentazioni svolte negli

atti depositati in precedenza. Considerato in diritto

1. - Preliminarmente, a scioglimento della riserva formulata nella

camera di consiglio, relativamente alla possibilità di dare ingresso

nel presente procedimento alle memorie presentate da soggetti diversi

da quelli - delegati o presentatori della richiesta di referendum e

Presidente del Consiglio dei Ministri - ai quali tale facoltà è

espressamente riconosciuta dall'art. 33 della legge 25 maggio 1970,

n. 352, e di consentirne l'illustrazione in camera di consiglio da

parte dei rispettivi rappresentanti, questa Corte non può che

richiamare quanto osservato e stabilito al riguardo in senso

affermativo nella sentenza n. 31 del 2000 di pari data.

2. - La richiesta di referendum abrogativo in esame è diretta

all'abrogazione del decreto legislativo del Capo provvisorio dello

Stato 29 luglio 1947, n. 804 (oggetto di "ratifica" con la legge 17

aprile 1956, n. 561), il quale detta la disciplina degli Istituti di

patronato e di assistenza sociale.

3. - Tale richiesta non è ammissibile.

3.1. - Agli Istituti di patronato e di assistenza sociale - enti di

diritto privato, secondo l'art. 1 della legge 27 marzo 1980, n. 112

- costituiti e gestiti da associazioni nazionali di lavoratori che

annoverino nei propri statuti finalità assistenziali e diano prova

di potervi provvedere con mezzi adeguati (art. 2, primo comma, del

decreto n. 804 del 1947), spetta l'esercizio dell'assistenza e della

tutela dei lavoratori e dei loro aventi causa per il conseguimento in

sede amministrativa delle prestazioni di qualsiasi genere previste da

leggi, statuti e contratti regolanti la previdenza e la quiescenza,

nonché la rappresentanza dei lavoratori davanti agli organi di

liquidazione di dette prestazioni o a collegi di conciliazione (art.

1, primo comma). In sede giurisdizionale, gli Istituti di patronato e

di assistenza sociale possono inoltre, a richiesta dell'assistito,

rendere informazioni e osservazioni orali nelle controversie in

materia previdenziale e assistenziale (art. 446 cod. proc. civ., non

compreso nel quesito referendario).

Il fatto di essere oggi emanazioni di associazioni di lavoratori

non impedisce, come generalmente ritenuto, che in tali Istituti

continui a essere presente una connotazione pubblicistica, connessa

alla natura dei compiti, connotazione che in passato spiegava la

possibilità che la loro fondazione fosse promossa da province,

comuni o altri enti morali (secondo l'espressione dell'art. 119 del

regolamento per l'esecuzione del decreto-legge 23 agosto 1917, n.

1450, approvato con decreto luogotenenziale 21 novembre 1918, n.

1889). Manifestazione evidente e, al tempo stesso, riprova di ciò è

l'art. 3, secondo comma, del decreto n. 804, di cui si chiede

l'abrogazione referendaria, il quale impone che lo statuto degli

Istituti di patronato deve espressamente stabilire che la loro

attività "è svolta gratuitamente nei confronti di tutti i

lavoratori, senza alcuna limitazione". Questa disposizione, chiave di

volta dell'intera disciplina legislativa, è quella che, collocando

gli Istituti al di là dell'ambito di attività riconducibili

esclusivamente all'autonomia dei lavoratori e inserendoli in quello

della cura di interessi generali, giustifica il sistema pubblico del

loro finanziamento (artt. 4 e 5), la sottoposizione a vigilanza

ministeriale (artt. 6 e 7), nonché l'equiparazione alle

Amministrazioni dello Stato ai fini tributari (art. 8).

3.2. - Secondo la Costituzione, i diritti di natura previdenziale

dei lavoratori la cui difesa nei procedimenti amministrativi (e

giurisdizionali) costituisce la finalità degli Istituti di

patronato, sono garantiti dall'art. 38, secondo comma: "I lavoratori

hanno diritto che siano preveduti ed assicurati mezzi adeguati alle

loro esigenze di vita in caso di infortunio, malattia, invalidità e

vecchiaia, disoccupazione involontaria" e la garanzia, non solo per

ragioni di logica costituzionale dei diritti ma anche per ragioni

testuali ("preveduti e assicurati"), presenta necessariamente,

accanto all'aspetto sostanziale, anche un aspetto procedimentale,

tanto più rilevante in quanto si tratta di diritti previsti in

relazione a condizioni di difficoltà, e quindi di debolezza, che

possono realizzarsi nella vita dei lavoratori, la cui effettività si

scontra con la farraginosa complessità del sistema previdenziale

attuale.

Sempre secondo la Costituzione (art. 38, quarto comma), la

protezione di tali diritti, poi, non è rimessa soltanto

all'eventuale e sempre possibile libera iniziativa dei lavoratori,

singoli o associati, ma rientra tra i fini e i compiti

costituzionalmente assegnati allo Stato - fini e compiti ai quali

"provvedono organi ed istituti predisposti o integrati dallo Stato"

medesimo (ai quali ultimi, oltre agli Istituti preposti alla

erogazione delle prestazioni previdenziali, sono riconducibili gli

Istituti in questione). I fini previdenziali, infatti, corrispondono

a un interesse pubblico direttamente riconducibile all'art. 3,

secondo comma, della Costituzione il quale stabilisce ancora essere

"compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico

e sociale che, limitando di fatto la libertà e l'eguaglianza dei

cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e

l'effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione

politica, economica e sociale del Paese".

Dalla connotazione pubblicistica dell'interesse previdenziale,

quale definito dalla Costituzione, deriva poi, in via conseguenziale

diretta e necessaria, che le prestazioni alle quali devono provvedere

gli organi e gli istituti predisposti o integrati dallo Stato (a)

sono sottratte all'ambito delle attività lucrative, pur non dovendo

necessariamente essere gratuite; e che (b) devono essere fornite in

posizione di uguaglianza a tutti i lavoratori, non assumendo alcun

rilievo la circostanza che si tratti di lavoratori iscritti o non

iscritti al sindacato, iscritti a questo o quel sindacato. Il

carattere non di lucro dell'attività e l'indirizzo generalizzato

delle prestazioni sono, in sostanza, il connotato essenziale della

previdenza pubblica prevista dalla Costituzione. Al contrario, lo

scopo di profitto e la possibilità di selezione tra le richieste dei

lavoratori rientra in un quadro di attività assicurative e

assistenziali ulteriori e accessorie che, pur non vietate dalla

Costituzione, non entrano a comporre il quadro della protezione dei

diritti dei lavoratori che deve essere predisposto tramite gli organi

e gli istituti di cui parla l'art. 38 della Costituzione.

3.3. - La Costituzione, dunque, esige che vi sia una specifica

organizzazione per le prestazioni previdenziali - sostanziali e

strumentali - cioè gli "organi ed istituti predisposti o integrati

dallo Stato" di cui all'art. 38 e che le prestazioni offerte da tali

strutture non siano oggetto di attività lucrativa e siano

disponibili dalla generalità dei lavoratori. Questo è il nucleo

costituzionale irrinunciabile, un nucleo che lascia largo spazio alla

discrezionalità legislativa, nella disciplina degli aspetti

organizzativi, finanziari e funzionali della materia. Di contro,

l'abrogazione referendaria del decreto n. 804 del 1947 contraddice

puntualmente questo nucleo, eliminando strutture operanti nel campo

previdenziale direttamente riconducibili a quelle previste dall'art.

38, quarto comma, della Costituzione e finendo per trasferire le loro

attività, oggi non lucrative e garantite a tutti i lavoratori, al

campo dell'autonomia privata, cioè delle libere scelte individuali.

È, in proposito, rivelatrice la richiesta di abrogazione

referendaria dell'art. 3, secondo comma, già ricordato come quello

che, dal punto di vista dei caratteri delle prestazioni, rispecchia

direttamente e senza possibilità di opzioni diverse per il

legislatore - quanto alla natura non di lucro dell'attività e alla

generalità delle prestazioni - il senso della garanzia previdenziale

voluta dalla Costituzione.

4. - Deve dunque trovare applicazione, nella specie, il criterio di

giudizio, consolidato nella giurisprudenza di questa Corte (ad

esempio, sentenze nn. 26 del 1981, 17 e 35 del 1997, che precisano e

applicano il principio per la prima volta esplicitato nella sentenza

n. 16 del 1978), il quale esclude l'ammissibilità del referendum

abrogativo di disposizioni che non possono essere soppresse senza con

ciò ledere principi costituzionali.