Sentenza n. 435/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso del Consiglio Superiore della

Magistratura notificato il 2 giugno 1995, depositato in Cancelleria

l'8 giugno successivo, per conflitto di attribuzione sorto a seguito

della decisione del Consiglio di Stato, sez. IV, n. 1074 del 27

dicembre 1994 con la quale, in accoglimento del ricorso del dott.

Mario Cozzi, si è intimato al C.S.M. di conferire, nel termine di 60

giorni dalla notificazione della stessa pronuncia, l'Ufficio di

Procuratore della Repubblica presso la Pretura circondariale di

Napoli allo stesso dott. Cozzi, nominando, in caso di inutile decorso

nel termine, commissario ad acta il Vice Presidente del C.S.M.;

Ricorso iscritto al n. 17 del registro conflitti 1995;

Visto l'atto di costituzione del Consiglio di Stato;

Udito nell'udienza pubblica dell'11 luglio 1995 il Giudice

relatore Mauro Ferri;

Uditi l'avvocato Federico Sorrentino per il Consiglio Superiore

della Magistratura e l'Avvocato dello Stato Enrico Arena per il

Consiglio di Stato;

Ritenuto in fatto

1. - Il Consiglio superiore della Magistratura ha sollevato

conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato nei confronti del

Consiglio di Stato a seguito della decisione resa dalla quarta

sezione, n. 1074 del 27 dicembre 1994, con la quale, accolto il

ricorso del dott. Mario Cozzi, si è intimato al C.S.M. di provvedere

entro sessanta giorni al conferimento al medesimo ricorrente

dell'Ufficio di Procuratore della Repubblica presso la Pretura

circondariale di Napoli, ed ha nominato, in caso di inutile decorso

del termine, il Vice Presidente del C.S.M. quale Commissario ad acta.

2. - Il C.S.M. rivendica l'integrità delle proprie attribuzioni

costituzionali, ex artt. 104 e 105 della Costituzione, a suo avviso

lese dall'ordine del giudice amministrativo di nominare il dott.

Cozzi all'Ufficio di Procuratore della Repubblica presso la Pretura

circondariale di Napoli, rimuovendo l'attuale titolare, e, inoltre,

dal provvedimento con il quale il suo Vice Presidente è stato

nominato Commissario ad acta; provvedimento che manifestamente

inciderebbe sulla sua struttura organizzativa.

Il conflitto assumerebbe quindi, per un verso, il connotato

tradizionale della vindicatio potestatis e, per altro verso, il

carattere di conflitto da menomazione.

3. - Sul merito, il ricorrente deduce in sostanza:

a) la violazione dell'art. 105 della Costituzione, in relazione

agli artt. 11 e 17 della legge n. 195 del 1958, per la lesione delle

sue competenze, direttamente derivanti dalla norma costituzionale, in

tema di nomina dei magistrati agli uffici direttivi. Inoltre, con la

decisione che ha dato luogo al conflitto, il Consiglio di Stato,

adito in sede di ottemperanza, avrebbe emesso una pronuncia di merito

nei confronti di un organo (il C.S.M.) non sottoponibile alla

giurisdizione di merito in virtù delle sue attribuzioni

costituzionali;

b) la violazione dell'art. 104 della Costituzione, perché la

garanzia costituzionale di indipendenza del C.S.M. escluderebbe che

il suo Vice Presidente sia trasformato, con la nomina a Commissario

in acta, in organo del giudice amministrativo.

In conclusione, il ricorrente chiede che la Corte dichiari:

che non spetta al Consiglio di Stato alcun potere di emettere

ordini nei confronti del C.S.M., né disporre la nomina di un

Commissario ad acta;

che non spetta al Consiglio di Stato nominare Commissario ad

acta il Vice Presidente del C.S.M.;

annulli per conseguenza la decisione impugnata.

4. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio di

Stato, con il patrocinio dell'Avvocatura generale dello stesso,

insistendo per la dichiarazione d'inammissibilità o comunque

d'infondatezza, del ricorso.

Ad avviso del resistente sarebbe stato necessario provvedere alla

vocatio in ius del Presidente del collegio che ha emesso la decisione

impugnata (IV sezione) e non del Presidente del Consiglio di Stato,

poiché le attribuzioni costituzionalmente garantite, nell'esercizio

delle quali è stata emessa la decisione impugnata dal C.S.M. (artt.

103 e 113 della Costituzione), sono state esercitate dal Collegio

giudicante, e non dall'organizzazione amministrativa, funzionale

all'esercizio dell'attività giurisdizionale, cui è preposto il

Presidente del Consiglio di Stato.

5. - Anche sotto altro profilo, prosegue il resistente, il

conflitto di attribuzione dovrebbe ritenersi inammissibile.

La nomina dei magistrati agli uffici direttivi è di competenza

del C.S.M., mentre al relativo procedimento partecipa il Ministro

guardasigilli nella forma del concerto.

Di un siffatto provvedimento si discuteva nel giudizio a seguito

del quale è stata adottata la decisione di ottemperanza; e la

mancata adozione del provvedimento richiesto costituisce la causa che

ha dato luogo al giudizio di ottemperanza.

Da ciò conseguirebbe che il conflitto di attribuzione avrebbe

dovuto essere posto in essere dal Consiglio Superiore della

Magistratura e dal Ministro di grazia e giustizia, dall'esercizio dei

cui poteri scaturiscono i provvedimenti di nomina dei magistrati.

Se è vero, rileva il resistente, che le attribuzioni

costituzionalmente garantite, che nella fattispecie si assumono lese,

appaiono riservate al C.S.M. (art. 105 della Costituzione), è anche

vero che il C.S.M. ha chiesto, in sede di conflitto, l'annullamento

di una pronuncia resa in un giudizio in cui era stato parte

necessaria anche il Ministro di grazia e giustizia.

Sotto questo profilo, risulterebbe evidente l'impossibilità di

pronunciare l'annullamento di un decisione del Consiglio di Stato ad

istanza di uno solo dei soggetti che nel giudizio amministrativo era

stato, invece, litisconsorte necessario. Detta obiettiva

impossibilità di pervenire ad una pronuncia di annullamento

escluderebbe, inoltre, l'interesse del C.S.M. alle altre domande

spiegate con le conclusioni dell'atto introduttivo.

6. - Nel merito, il ricorso è, ad avviso del Consiglio di Stato,

privo di fondamento.

Dalla certa assoggettabilità degli atti del C.S.M., riguardanti i

magistrati, al controllo di legittimità del giudice amministrativo

deriverebbe, in via di stretta conseguenzialità, la sottoposizione

del C.S.M. all'attività giurisdizionale concernente l'attuazione

delle decisioni emesse dal giudice amministrativo. Tale conseguenza,

prosegue il resistente, deriva direttamente dal sistema

costituzionale che, prevedendo la effettività della tutela

giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi dei cittadini

(art. 24 della Costituzione), implicitamente, ma chiaramente, postula

la necessità che tale tutela venga realizzata anche in caso di

inadempienza delle parti tenute a provvedere.

Negare l'esperibilità del giudizio di ottemperanza nei confronti

del C.S.M. significherebbe, in buona sostanza, negare la tutela

giurisdizionale con riferimento alle relative deliberazioni, o quanto

meno, negare l'effettività di questa tutela.

7. - Rileva il Consiglio di Stato che con il ricorso proposto dal

C.S.M. viene messa in discussione quella forma di tutela delle

posizioni soggettive dei cittadini che si realizza attraverso

l'ottemperanza: attraverso quel procedimento, cioè, che suppone la

mancata esecuzione da parte dell'Amministrazione delle decisioni del

giudice amministrativo.

Occorre, quindi, rammentare che la considerazione del giudizio di

ottemperanza nell'ambito della giurisdizione di merito del giudice

amministrativo (art. 27, n. 4, r.d. 26 giugno 1924, n. 1054) trova

origine non nella specialità della materia, ma nella circostanza

dell'obiettivo mancato adempimento, da parte del soggetto pubblico,

all'obbligo di conformarsi al giudicato.

Sarebbe quindi una amministrazione "inerte" (o, comunque, non

adempiente ad un obbligo nascente dal giudicato) quella che il

giudizio di ottemperanza si trova dinanzi. Nessun vincolo nuovo nasce

per l'amministrazione - e quindi anche per il C.S.M. con riferimento

agli atti concernenti i magistrati - in sede di ottemperanza. Se un

vincolo è sorto, esso è frutto della decisione di annullamento (e

del conseguente contenuto direttivo) adottata in sede di giudizio di

legittimità.

Se tutto questo è vero, prosegue il resistente, appare palese che

la tutela assicurata con il giudizio di ottemperanza non può essere

considerata, in thesi, invasiva dell'autonomia costituzionalmente

garantita del C.S.M., giacché il presupposto dell'ottemperanza è

proprio che tale autonomia non sia stata esercitata. L'ottemperanza

suppone, infatti, che la parte pubblica non abbia posto in essere gli

atti relativi a quel potere il cui esercizio, dopo la sentenza del

giudice amministrativo, secondo le indicazioni contenute in

quest'ultima, appare ormai, doveroso.

È noto, d'altra parte, che le decisioni del giudice

amministrativo, adottate in sede di giudizio di legittimità, oltre

ad un contenuto eliminatorio, hanno anche un contenuto direttivo,

volto a conformare l'attività dell'Amministrazione successiva alla

pronuncia di annullamento e spesso necessaria per soddisfare la

pretesa fatta valere in giudizio. Sarebbe proprio tale contenuto

direttivo della decisione adottata in sede di giudizio di

legittimità che costituisce, in realtà, l'oggetto nei confronti del

quale si appunta il ricorso per conflitto di attribuzioni del C.S.M.;

la qual cosa evidenzia, ancora un volta, come con esso sia, in

realtà, posta in discussione, non l'ottemperanza, ma la

giurisdizione di legittimità ed una sua conseguenza tipica, quale il

contenuto direttivo della decisione del giudice amministrativo.

8. - Anche in ordine alla seconda censura, secondo cui la nomina

del Vice Presidente del C.S.M. quale Commissario ad acta avrebbe

interferito nell'autonomia organizzativa del C.S.M., il resistente

conclude per l'infondatezza.

A suo avviso, detta decisione lungi dal risolversi in un attentato

all'autonomia, anche organizzativa, del C.S.M., appare ispirata, al

contrario, proprio dalla esigenza di assicurare il rispetto di tale

prerogativa. La scelta sarebbe infatti motivata proprio nella

volontà di affidare allo stesso Consiglio Superiore - e per esso, al

suo Vice Presidente che, in concreto, è il soggetto deputato a

dirigerne i lavori - l'adozione dei necessari atti di ottemperanza. Considerato in diritto

1. - Il Consiglio superiore della Magistratura ha sollevato

conflitto di attribuzione nei confronti del Consiglio di Stato a

seguito della decisione n. 1074 del 27 dicembre 1994, resa dalla

quarta sezione giurisdizionale in sede di giudizio di ottemperanza,

con la quale, accolto il ricorso del dott. Mario Cozzi, si è

intimato al C.S.M. di provvedere entro sessanta giorni al

conferimento al medesimo magistrato dell'Ufficio di Procuratore della

Repubblica presso la Pretura circondariale di Napoli, ed ha nominato,

in caso di inutile decorso del termine, il Vice Presidente del C.S.M.

quale Commissario ad acta.

2. - Sulla base di due distinti motivi, ex artt. 105 e 104 della

Costituzione, il ricorrente rivendica l'integrità delle proprie

attribuzioni costituzionali, a suo avviso lese dall'ordine del

giudice amministrativo di nominare il dott. Cozzi all'Ufficio di

Procuratore della Repubblica presso la Pretura circondariale di

Napoli, rimuovendo l'attuale titolare, e, inoltre, dal provvedimento

con il quale il Vice Presidente del C.S.M. è stato nominato

Commissario ad acta; provvedimento che manifestamente inciderebbe

sull'autonomia e sull'indipendenza dell'organo.

Con il primo, e principale, motivo, il C.S.M., posto che in sede

di giudizio di ottemperanza il giudice amministrativo esercita

funzioni giurisdizionali di merito, ai sensi dell'art. 27, n. 4, del

t.u. sul Consiglio di Stato, sostiene che le proprie deliberazioni,

in virtù delle competenze costituzionalmente garantite dall'art. 105

della Costituzione, siano sottoponibili soltanto, ed esclusivamente,

alla generale giurisdizione di legittimità, e quindi sottratte alla

fase esecutiva imposta dal Consiglio di Stato; con il secondo, e

subordinato, motivo, il ricorrente lamenta anche la violazione

dell'art. 104 della Costituzione, in quanto la garanzia

costituzionale di indipendenza del C.S.M. escluderebbe che il suo

Vice Presidente sia trasformato, con la nomina a Commissario ad acta,

in organo del giudice amministrativo.

3. - Occorre innanzitutto esaminare in via definitiva

l'ammissibilità del conflitto di attribuzione, sulla quale questa

Corte si è già pronunciata, in linea di prima e sommaria

delibazione, con l'ordinanza n. 215 del 31 maggio 1995.

Sotto il profilo oggettivo ricorrono certamente i requisiti

previsti dall'art. 37 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla

costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), secondo

cui i conflitti tra poteri dello Stato devono avere ad oggetto "la

delimitazione della sfera di attribuzioni determinata fra i vari

poteri da norme costituzionali"; il ricorrente lamenta infatti la

lesione della sfera di attribuzioni costituzionalmente spettante al

Consiglio superiore della magistratura sullo status dei magistrati

(art. 105 della Costituzione) ad opera di un atto del potere

giudiziario.

Anche per quanto riguarda il profilo soggettivo del ricorso, va

innanzitutto confermata la legittimazione del Consiglio superiore

della magistratura a sollevare conflitto di attribuzione, in quanto,

come prima detto, organo direttamente investito delle funzioni

previste dall'art. 105 della Costituzione; del pari, in base alla

consolidata giurisprudenza di questa Corte, il Consiglio di Stato, in

quanto organo della giurisdizione amministrativa, cui spettano le

attribuzioni previste dall'art. 103 della Costituzione, deve essere

ritenuto legittimato a resistere.

4. - Vanno quindi esaminate, ancora in linea preliminare, le

eccezioni di inammissibilità del ricorso, sollevate dal Presidente

del Consiglio di Stato, costituitosi nel giudizio.

In primo luogo, ad avviso del resistente, il ricorso avrebbe

dovuto essere notificato al Presidente del Collegio che ha emesso la

decisione impugnata, e non al Presidente del Consiglio di Stato; in

secondo luogo, poiché al procedimento di nomina dei magistrati agli

uffici direttivi partecipa, nella forma del concerto, anche il

Ministro di grazia e giustizia, il conflitto avrebbe dovuto essere

sollevato da entrambi i soggetti dall'esercizio dei cui poteri

scaturiscono i provvedimenti di nomina dei magistrati, e non dal solo

C.S.M.

Entrambe le eccezioni devono essere disattese.

È ben vero che questa Corte ha in più occasioni affermato il

principio secondo cui, essendo il potere giurisdizionale un potere

diffuso, la legittimazione a sollevare conflitto o a resistervi

spetta a ciascun organo giurisdizionale, nondimeno, poiché nel caso

in esame il conflitto è sollevato in relazione ad atti compiuti dal

giudice amministrativo in sede di ottemperanza, il contraddittorio

può ritenersi correttamente instaurato ove il medesimo giudice sia

investito nelle stesse forme che l'art. 90 del regolamento di

procedura innanzi al Consiglio di Stato - come pacificamente

interpretato alla stregua delle leggi sopravvenute nella materia -

prevede per tale giudizio, e che appunto indica il Presidente del

Consiglio di Stato quale destinatario dei ricorsi diretti ad ottenere

l'esecuzione del giudicato amministrativo.

Del pari infondata risulta la seconda censura in quanto - a

prescindere da ogni altra considerazione sull'autonomia decisionale

del Ministro di grazia e giustizia nel sollevare conflitti tra poteri

dello Stato - ai sensi dell'articolo 11, terzo comma, della legge 24

marzo 1958, n. 195 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento del

Consiglio superiore della magistratura), come modificato dall'art. 32

del d.P.R. 22 ottobre 1988, n. 449, il Ministro guardasigilli non

partecipa al procedimento per il conferimento dell'Ufficio direttivo

di Procuratore della Repubblica presso le preture circondariali.

5. - Nel merito, con il primo motivo di ricorso il C.S.M.

ripropone all'esame di questa Corte sostanzialmente la medesima tesi

già sostenuta in altro analogo conflitto sollevato nei confronti del

T.A.R. del Lazio e deciso con sentenza n. 419 del 1995.

Anche nel ricorso in esame, infatti, il ricorrente non lamenta che

il Consiglio di Stato, in sede di giudizio di ottemperanza, abbia

travalicato il limite posto dal dovere di dare attuazione al

giudicato, invadendo così, nel caso concreto, le sue competenze

discrezionali, bensì contesta in radice l'esistenza stessa del

potere, in capo al giudice amministrativo, di dare esecuzione

coattiva alle decisioni giurisdizionali nei suoi confronti, anche in

caso di rifiuto o di attività elusiva della decisione stessa:

poiché detta fase esecutiva comporta l'esercizio di una

giurisdizione di merito, questa non sarebbe mai attuabile, risultando

il sindacato di merito precluso dall'art. 105 della Costituzione.

6. - La censura non è fondata.

Anche nel conflitto in esame devono essere integralmente

riaffermate le motivazioni già espresse nella citata sentenza n. 419

del 1995.

Occorre subito premettere che l'allegata non sottoponibilità

degli atti del C.S.M. alla giurisdizione estesa al merito che il

giudice amministrativo esercita in sede di ottemperanza non ha, di

per sé, alcun esplicito fondamento costituzionale; né la

titolarità delle specifiche competenze attribuite dall'art. 105

della Costituzione può comportare, quale conseguenza automatica,

franchigie dell'attività di detto organo dal sindacato

giurisdizionale, in quanto funzioni svolgentesi su piani diversi.

La posizione e le funzioni del Consiglio superiore della

magistratura, sotto il profilo dei rapporti generali tra

giurisdizione ed amministrazione, vanno invece esaminate alla luce dei

seguenti, fondamentali, principi espressi nella Carta costituzionale.

È evidente, in primo luogo, che tutti i soggetti di diritto, ivi

compresi gli organi di rilevanza costituzionale, sono egualmente

tenuti al rispetto della legge.

Coerentemente, per quanto qui rileva, il principio di legalità

dell'azione amministrativa (artt. 97, 98 e 28 Cost.), unitamente al

principio di effettività della tutela giurisdizionale (artt. 24,

101, 103 e 113 Cost.), se da una lato affermano l'indipendenza

dell'amministrazione, dall'altro comportano esplicitamente

l'assoggettamentodell'amministrazione medesima a tutti i vincoli

posti dagli organi legittimati a creare diritto, fra i quali,

evidentemente, gli organi giurisdizionali.

In breve, la Costituzione accoglie il principio in base al quale

il potere dell'amministrazione merita tutela solo sul presupposto

della legittimità del suo esercizio, demandando agli organi di

giustizia il potere di sindacato - pieno, ai sensi del secondo comma

dell'art. 113 della Costituzione - sull'esistenza di tale

presupposto.

A ciò si aggiunga che il contenuto tipico della pronuncia

giurisdizionale è proprio quello di esprimere la volontà concreta

della legge o, più esattamente, la "normativa per il caso concreto"

(come si è felicemente precisato in dottrina) che deve essere

attuata nella vicenda sottoposta a giudizio.

7. - Tutto ciò comporta innegabilmente (e nemmeno il ricorrente

ne dubita) che, una volta intervenuta una pronuncia giurisdizionale

la quale riconosca come ingiustamente lesivo dell'interesse del

cittadino un determinato comportamento dell'amministrazione, incombe

su quest'ultima l'obbligo di conformarsi ad essa; ed il contenuto di

tale obbligo consiste appunto nell'attuazione di quel risultato

pratico, tangibile, riconosciuto come giusto e necessario dal

giudice.

Ma proprio in base al già ricordato principio di effettività

della tutela deve ritenersi connotato intrinseco della stessa

funzione giurisdizionale, nonché dell'imprescindibile esigenza di

credibilità collegata al suo esercizio, il potere di imporre, anche

coattivamente in caso di necessità, il rispetto della statuizione

contenuta nel giudicato e, quindi, in definitiva, il rispetto della

legge stessa. Una decisione di giustizia che non possa essere portata

ad effettiva esecuzione (eccettuati i casi di impossibilità

dell'esecuzione in forma specifica) altro non sarebbe che un'inutile

enunciazione di principi, con conseguente violazione degli artt. 24 e

113 della Costituzione, i quali garantiscono il soddisfacimento

effettivo dei diritti e degli interessi accertati in giudizio nei

confronti di qualsiasi soggetto: e quindi anche nei confronti di

qualsiasi atto della pubblica autorità, senza distinzioni di sorta,

pur se adottato da un organo avente rilievo costituzionale qual è il

C.S.M.

In questi termini la previsione di una fase di esecuzione coattiva

delle decisioni di giustizia, in quanto connotato intrinseco ed

essenziale della stessa funzione giurisdizionale, deve ritenersi

costituzionalmente necessaria.

8. - Se quindi l'esercizio di poteri autoritativi al fine della

effettiva realizzazione della tutela garantita dalla Costituzione è

una fase (pur se eventuale) intrinsecamente complementare e

necessaria all'esercizio della giurisdizione, ne deriva, quale logico

corollario, l'impossibilità di operare distinzioni di sorta tra

funzioni giurisdizionali di natura diversa (ordinaria,

amministrativa, di legittimità, di merito, esclusiva) per inferirne

(come sostiene il ricorrente) che solo in alcune, e non in altre,

detti poteri sarebbero legittimamente esercitabili.

La tesi non può essere condivisa: in linea di principio non sono

configurabili giurisdizioni passibili di esecuzione ed altre in cui

il dovere di attuare la decisione si arresti di fronte alle

particolari competenze attribuite al soggetto il cui operato è

sottoposto a giudizio. Al contrario, la garanzia della competenza

cede a fronte della contrapposta garanzia di ogni cittadino alla

tutela giurisdizionale, la quale rappresenta e dà contenuto

concreto, in definitiva, alla garanzia della pari osservanza della

legge: da parte di tutti ed in egual misura.

9. - Con il secondo motivo il C.S.M. lamenta sotto un diverso

profilo la lesione della garanzia d'indipendenza sancita dall'art.

104 della Costituzione, in quanto la nomina da parte del Consiglio di

Stato del Vice Presidente del C.S.M. quale commissario ad acta

avrebbe alterato il funzionamento dell'organo ed inciso sulla sua

autonomia organizzativa.

La censura risulta formulata in modo sostanzialmente generico e,

pertanto, non è fondata.

Il ricorrente, infatti, non chiarisce in che termini e con che

effetti la nomina del Vice Presidente del C.S.M. quale commissario ad

acta abbia concretamente inciso sull'indipendenza e sull'autonomia

dell'organo, e, d'altronde, nessuna interferenza può configurarsi

tra l'attività del commissario ad acta e le funzioni

istituzionalmente spettanti al Vice Presidente del C.S.M.; come

questa Corte ha avuto occasione di affermare fin dalla sentenza n. 75

del 1977, l'attività

commissariale, pur essendo, praticamente, la medesima che avrebbe

dovuto essere prestata dall'amministrazione, ne differisce tuttavia

giuridicamente perché si fonda sull'ordine contenuto nella decisione

del giudice amministrativo, alla quale è legata da uno stretto nesso

di strumentalità. In breve, poiché i provvedimenti del commissario

ad acta risultano disposti dal giudice e specificamente

predeterminati nel contenuto, sono da ritenersi meramente esecutivi

ed a questi direttamente riferibili, con esclusione quindi di ogni

possibilità di interferenza nelle altre attività, quali che siano,

della persona fisica chiamata a svolgere le funzioni commissariali.