Sentenza n. 44/1966

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale della legge 5

marzo 1963, n. 246, sulla istituzione di una imposta sugli incrementi

di valore delle aree fabbricabili, e dell'art. 8 della legge 5 gennaio

1957, n. 33, sull'ordinamento e le attribuzioni del Consiglio

nazionale dell'economia e del lavoro, promossi con le seguenti

ordinanze:

1) ordinanza emessa il 20 ottobre 1964 dal Pretore di Pisa nel

procedimento civile vertente tra la Società Fabbrica torinese

cioccolato e biscotti Federico Salza e Susini Remo, iscritta al n. 183

del Registro ordinanze 1964 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 26 del 30 gennaio 1965;

2) ordinanza emessa il 7 luglio 1964 dal Pretore di Salerno nel

procedimento penale a carico di Nicodemi Antonio, Ada e Giuseppe,

iscritta al n. 185 del Registro ordinanze 1964 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 26 del 30 gennaio 1965.

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri e di costituzione della Società Federico Salza e di Nicodemi

Antonio, Ada e Giuseppe;

udita nell'udienza pubblica del 15 dicembre 1965 la relazione del

Giudice Giuseppe Chiarelli;

uditi l'avv. Renato Tortorella, per la Società Salza, ed il vice

avvocato generale dello Stato Dario Foligno, per il Presidente del

Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Nel procedimento penale a carico di Nicodemi Antonio, Ada e

Giuseppe, imputati di concorso nella contravvenzione di cui agli artt.

6 e 42 della legge 5 marzo 1963, n. 246, istitutiva dell'imposta sugli

incrementi di valore delle aree fabbricabili, il Pretore di Salerno,

con ordinanza 7 luglio 1964, riteneva rilevante ai fini del giudizio e

non manifestamente infondate le seguenti questioni di legittimità

costituzionale, sollevate dalla difesa.

a) Illegittimità costituzionale della legge n. 246 del 1963, nel

suo procedimento di formazione, per non essere stato sentito il parere

del Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro, nonché dell'art. 8

della legge 5 gennaio 1957, n. 33, sull'ordinamento e le attribuzioni

del detto Consiglio, per asserita violazione dell'art. 99 della

Costituzione, il quale avrebbe qualificato come obbligatori i pareri

del C.N.E.L. nelle leggi concernenti materia ed indirizzo di politica

finanziaria ed economica.

b) Illegittimità costituzionale delle disposizioni della medesima

legge n. 246 del 1963, contenute negli artt. 1, 2, 5, 6, 13, 21, 25,

per violazione degli artt. 3, 23, 25, 41, 42, 53 e 70, 73, 76, 77,

della Costituzione, anche alla stregua e in relazione agli artt. 25

della Costituzione ed 11 delle disposizioni preliminari del Codice

civile.

Le questioni di legittimità costituzionale così dedotte venivano

specificate, nell'ordinanza, nei seguenti termini:

a) In relazione all'art. 6 della legge, illegittimità

costituzionale dell'art. 1 della stessa, per violazione dell'art. 3

della Costituzione, in quanto, essendo prevista per alcuni Comuni

l'istituzione dell'imposta come facoltativa, si produce una distinzione

tra i soggetti che possono essere colpiti, a seconda delle libere

determinazioni dei comuni anche in ordine al tempo; e per violazione

dell'art. 23 della Costituzione, in quanto, sempre nei predetti Comuni,

le prestazioni patrimoniali correlative all'istituzione del tributo non

sono fissate né imposte in base alla legge.

b) Sempre in relazione all'art. 6 della legge, illegittimità

costituzionale degli artt. 1, 5, 21 e 25, le cui disposizioni normative

attribuiscono ai Comuni il potere di determinare liberamente, entro un

periodo di 10 anni antecedenti alla deliberazione dell'imposta, la data

di riferimento per la determinazione dell'incremento tassabile (art.

5), con conseguente variazione non solo in assoluto del periodo a cui

si riferisce l'imposta, ma anche relativa all'aliquota, determinata nei

modi di cui all'art. 21. Tali disposizioni sarebbero in contrasto con

l'art. 23 della Costituzione, in quanto le prestazioni patrimoniali

vengono ad essere imposte alla stregua di parametri assunti liberamente

e discrezionalmente dai singoli Comuni, per cui lo stesso "oggetto"

dell'imposta viene ad essere rimesso alla loro libera determinazione;

con l'art. 3 della Costituzione, in quanto la predetta assoluta

libertà dei Comuni importa come conseguenza una diseguale applicazione

della legge in ordine ai vari soggetti colpiti dall'imposta, non

essendo fissato alcun principio-limite al riguardo; infine, con gli

artt. 41 e 42 della Costituzione, e con l'art. 3, risultando dalle

norme impugnate una serie di vincoli - limiti alla eguale libertà

delle iniziative economiche e alla eguaglianza del regime giuridico

della proprietà privata, dovuti ad atti amministrativi.

c) Illegittimità costituzionale dell'art. 2, che assume a oggetto

dell'imposizione l'incremento di valore delle aree rilevabile alla data

dell'alienazione e della utilizzazione edificatoria, e dell'art. 3, che

per alcune categorie di soggetti colpisce anche la differenza di valore

raggiunta al compimento di ogni decennio decorrente dalla data di

riferimento assunta. L'illegittimità costituzionale è dedotta in

riferimento all'art. 3 della Costituzione, per la diversa applicazione

e operatività dell'imposizione con diversificazione dello stesso

oggetto dell'imposta a seconda del periodo assunto; all'art. 23,

essendo rimesso il criterio di determinazione dell'oggetto dell'imposta

alla determinazione dei Comuni; all'art. 53, in quanto è violato ogni

criterio di progressività, che necessariamente esige ed implica

l'identità dell'oggetto.

d) Illegittimità costituzionale degli artt. 5, 21 e 25, in quanto,

col consentire ai Comuni di fissare la data di riferimento, si

attribuisce ad essi un potere di imposizione retroattiva. La

illegittimità costituzionale è dedotta in riferimento all'art. 53

della Costituzione, in quanto le menzionate disposizioni escludono ogni

rapporto con la capacità contributiva; all'art. 11 disposizioni sulla

legge in generale, costituente principio generale dell'ordinamento

circa la validità e operatività degli atti legislativi e

amministrativi; alle norme costituzionali regolatrici della funzione

legislativa (artt. 70 e segg., 73, 76, 77).

e) Illegittimità costituzionale per violazione della riserva di

legge fissata dall'art. 23 della Costituzione, per l'attribuzione ai

Comuni di un potere imposizionale attraverso atti amministrativi.

f) Illegittimità costituzionale dell'art. 13, che attribuisce ai

Comuni il potere di promuovere l'espropriazione di aree, per violazione

dell'art. 42 della Costituzione.

L'ordinanza è stata regolarmente notificata, comunicata e

pubblicata.

Si sono costituiti in giudizio i sigg. Nicodemi, rappresentati e

difesi dagli avvocati Girolamo Bottiglieri e Vincenzo Sica. Nelle loro

deduzioni, depositate il 12 ottobre 1964, sono esposte e sviluppate le

indicate questioni di costituzionalità delle predette disposizioni

legislative, di cui si chiede la dichiarazione di illegittimità.

In data 14 novembre 1964 si è costituito in giudizio il Presidente

del Consiglio dei Ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale

dello Stato. Nelle deduzioni da questa presentate, e nella successiva

memoria, si osserva quanto segue:

a) Dall'art. 99 della Costituzione non si ricava, né in via

diretta, né in base ai principi, la necessità di prevedere come

obbligatori i pareri del C.N.E.L. Non può pertanto porsi in dubbio la

piena costituzionalità dell'art. 8 della legge 5 gennaio 1957, n. 33,

ed è conseguentemente da ritenere infondata la questione di

legittimità costituzionale della legge n. 246 del 1963.

b) Il carattere di obbligatorietà dell'imposta per talune classi

di Comuni, ad esclusione di altre per le quali l'istituzione è

facoltativa, non contrasta con l'art. 3 della Costituzione, perché

rispetto a situazioni diseguali il legislatore può procedere con norme

differenziate. Il fenomeno della speculazione del mercato di aree, che

la legge n. 246 ha voluto colpire, ha assunto proporzioni più vaste,

rispetto alle altre località, nei grossi centri urbani e nel loro

immediato retroterra. nonché in località di particolari attrattive

turistiche: a questa differenza di situazioni corrisponde la

distinzione dei Comuni posta dall'art. 1; distinzione che ha precedenti

nel nostro sistema tributario (imposta di soggiorno). Alla valutazione

delle condizioni particolari dei singoli ambienti economici si collega

la facoltà, attribuita ai Comuni, di stabilire il riferimento iniziale

del fenomeno dell'incremento e la conseguente applicazione

dell'aliquota a scaglioni. Né la libera istituzione dell'imposta

contrasta con l'art. 23 della Costituzione, essendo le prestazioni

puntualmente fissate dalla legge nei presupposti soggettivi e

oggettivi, nella determinazione quantitativa e nei controlli.

c) La libertà dei Comuni di determinare la data di riferimento

della base imponibile non viola l'art. 23 della Costituzione, in quanto

non l'oggetto dell'imposta ma la scelta del tempo in cui essa appare

più idonea a raggiungere gli scopi perequativi della legge viene

rimessa alla detta determinazione, che non è discrezionale ma

vincolata da elementi tecnici, in base ai quali il Comune dovrà

valutare in quale periodo di tempo si è maggiormente sviluppato nel

Comune il fenomeno della speculazione sulle aree fabbricabili.

La difesa dello Stato ricorda inoltre che la retroattività della

legge non è vietata nel settore tributario, purché non si risolva in

una violazione del principio di eguaglianza; violazione che non

sussiste nella soggetta materia. A questo proposito la memoria

dell'Avvocatura dello Stato rileva che per i Comuni sottoposti

all'obbligatoria istituzione dell'imposta la delibera comunale si

risolve in una applicazione del tributo deliberato per legge: la

delibera è un atto di accertamento tecnico di mera esecuzione del

precetto legislativo e pertanto non è a parlarsi di retroattività

della norma istitutiva del tributo. Nei casi di applicazione

facoltativa, invece, la delibera comunale è effettivamente istitutiva

del tributo, ma anche in tale caso ha carattere di accertamento tecnico

collettivo, nel reperimento degli elementi di fatto costituenti

presupposto comune per i soggetti giuridici di imposta. Non attinente

è il riferimento agli artt. 41 e 42 della Costituzione, i quali non

escludono l'assoggettabilità delle libere attività economiche e della

proprietà privata a limiti e vincoli imposti dalla legge, per esigenze

di carattere generale.

d) Il contrasto con gli artt. 3 e 23 della Costituzione non

sussiste anche perché alla delibera del Comune non è rimessa la

determinazione dell'oggetto formale dell'imposta, ma la specificazione

dell'oggetto sostanziale, che si articola per situazioni diverse. Si

aggiunge che l'imposta viene applicata con aliquote fortemente

progressive.

e) Non sussiste la violazione dell'art. 53 della Costituzione, in

quanto la legge tributaria retroattiva non comporta per se stessa la

violazione del principio della capacità contributiva (sentenze nn. 9

del 1959 e 45 del 1964). Nella legge di cui trattasi, il riferimento

retrodatato per accertare l'incremento di valore risponde a un giusto

principio di etica tributaria, inteso a colpire gli sproporzionati

arricchimenti verificatisi nel periodo antecedente.

f) L'affermazione di una pretesa violazione della riserva di legge

di cui all'art. 23 è generica e non motivata; comunque, l'oggetto

dell'imposizione è stabilito dalla legge.

g) Infine l'art. 13 della legge non viola l'art. 42 della

Costituzione, in quanto prevede l'espropriazione da parte dei Comuni

per un fine di utilità generale, qual'è la formazione del patrimonio

comunale. Gli interessati potranno comunque avvalersi dei mezzi

consentiti dalla legge per tutelare i propri diritti e interessi.

La difesa dello Stato chiede, quindi, che sia dichiarata infondata

la dedotta questione di legittimità costituzionale.

2. - Nel giudizio pendente tra la Società Fabbrica torinese

cioccolato e biscotti Federico Salza e Susini Remo, il Pretore di Pisa,

con la seconda delle ordinanze in epigrafe indicata, su concorde

istanza delle parti, ha rimesso gli atti a questa Corte per l'esame di

legittimità costituzionale del primo capoverso dell'art. 25 della

legge 5 marzo 1963, n. 246, in relazione agli artt. 2 e 3 della stessa

legge. Nell'ordinanza si osserva che il primo comma del detto articolo

stabilisce che i Comuni possono fissare l'imposizione del tributo per

un periodo anteriore di un decennio all'anno in cui la deliberazione è

stata adottata. Il capoverso dello stesso articolo, però, mentre

considera gli alienanti delle aree fabbricabili, nulla dispone per

quanti, acquirenti di dette aree, abbiano, entro i limiti predetti,

già fabbricato, per cui essi sembrerebbero del tutto esonerati dal

pagamento del tributo, malgrado l'incremento di valore, dipendente

dall'edificazione. Non è pertanto manifestamente infondata l'eccezione

di illegittimità costituzionale, per contrasto col principio di

eguaglianza espresso nell'art. 3 della Costituzione. L'ordinanza

soggiunge che tale eguaglianza deve riferirsi anche alla commisurazione

del carico tributario in modo uniforme nei confronti dei vari soggetti

essendo tutti i cittadini tenuti a concorrere nella economia dello

Stato.

L'ordinanza è stata regolarmente notificata e comunicata.

Si sono costituiti in giudizio la Società Federico Salza, difesa

dall'avv. Renato Tortorella, con atto 17 febbraio 1965, e il Presidente

del Consiglio dei Ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale

dello Stato, con atto 19 febbraio dello stesso anno.

Nelle deduzioni contenute in tale atto, e in successiva memoria, la

difesa dello Stato sostiene che la differente situazione in cui viene a

trovarsi, in base all'art. 25, primo capoverso, della legge, colui che

abbia alienato l'area rispetto a chi l'abbia utilizzata, corrisponde a

una diversità di situazione "obbiettiva", in quanto è sostanzialmente

diversa la posizione di coloro che hanno lucrato sulla vendita di aree,

da quella di coloro che hanno invece acquistato aree allo scopo,

realizzato, di edificazione. Tale diversità ha determinato il

legislatore, nella sua libera valutazione economico-sociale del

fenomeno, a colpire solo i primi, e non pure gli altri, senza con ciò

violare il principio sancito dall'art. 3 della Costituzione.

Nella memoria 1 dicembre 1965 la difesa della Società Salza ha

svolto, invece, la tesi dell'illegittimità del primo capoverso

dell'art. 25, sostenendo che la norma ivi contenuta ha creato una

situazione di assoluto privilegio (esentivo) a favore degli

utilizzatori, nei confronti degli alienanti; situazione che non trova

alcuna spiegazione in fattori o dati o ragioni obbiettive, né si

collega a implicazioni organiche o di coordinamento legislativo.

Con successiva istanza la difesa della Società ha chiesto che la

causa sia riunita, nella discussione, all'altra instaurata con

ordinanza del Pretore di Salerno nel procedimento penale a carico di

Nicodemi Antonio.

3. - All'udienza di trattazione le due cause sono state discusse

congiuntamente e i rappresentanti delle parti hanno ribadito i

rispettivi argomenti. Considerato in diritto :

1. - L'oggetto della questione di legittimità costituzionale

rimessa a questa Corte dal Pretore di Pisa, con l'ordinanza 20 ottobre

1964, è comune a una delle questioni dedotte, con l'ordinanza 7 luglio

1964, del Pretore di Salerno. Le due cause, congiuntamente trattate,

possono perciò essere decise con unica sentenza.

2. - La prima questione di legittimità costituzionale sollevata

nella causa Nicodemi, in riferimento all'art. 99 della Costituzione,

riguarda il procedimento di formazione della legge 5 marzo 1963, n.

246, per non essere stato sentito il Consiglio nazionale dell'economia

e del lavoro, e l'art. 8 della legge 5 gennaio 1957, n. 33,

sull'ordinamento e le attribuzioni del detto Consiglio, per aver

configurato i pareri di esso come meramente facoltativi.

La questione non ha fondamento, perché dalla definizione del

Consiglio come "organo di consulenza delle Camere", contenuta nell'art.

99 della Costituzione, non si desume che la Costituzione abbia voluto

la obbligatorietà dei suoi pareri.

È vero che nel vigente ordinamento il Consiglio dell'economia e

del lavoro ha una rilevanza costituzionale, ed è palese l'opportunità

che sia sentito il suo parere nelle questioni di particolare rilevanza

economica e sociale; ma l'attribuzione al Consiglio di funzioni

incidenti sul procedimento legislativo e sulle funzioni del Parlamento

avrebbe richiesto una espressa previsione della Costituzione, in

mancanza della quale ai suoi pareri non può attribuirsi altro

carattere che facoltativo.

Deve pertanto ritenersi l'infondatezza della questione.

3. - Le altre questioni di legittimità costituzionale, sollevate

nel presente giudizio, investono disposizioni della legge 5 marzo 1963,

considerate nel loro specifico contenuto e nelle loro connessioni, in

riferimento a varie norme della Costituzione.

In relazione all'art. 1 della legge, si assume che esso violerebbe

gli artt. 3 e 23 della Costituzione: l'art. 3, perché la distinzione

fra Comuni per i quali l'istituzione dell'imposta è obbligatoria e

Comuni per i quali è, invece, facoltativa, importerebbe una

distinzione tra i soggetti colpiti dall'imposta, a seconda delle

determinazioni lasciate alla libertà dei Comuni non obbligati alla

istituzione dell'imposta; l'art. 23, perché in tali Comuni si

avrebbero prestazioni patrimoniali non fissate né imposte in base alla

legge.

In proposito è da premettere che scopo della legge è stato di

colpire gli incrementi di valore delle aree fabbricabili, verificatisi,

in un certo periodo di tempo, per effetto dello sviluppo edilizio.

Nello stabilire per quali Comuni l'istituzione dell'imposta è

obbligatoria, il legislatore ha tenuto presenti degli elementi che ha

considerato per se stessi sufficienti a indicare l'esistenza del

fenomeno che si voleva colpire: e precisamente, la popolazione

superiore a 30 mila abitanti, la qualifica del Comune come capoluogo di

provincia o come luogo di soggiorno o di cura, la vicinanza a un Comune

con popolazione superiore ai 300 mila abitanti. Per gli altri Comuni ha

lasciato alle Amministrazioni la valutazione dell'esistenza del

presupposto dell'imposta.

La differenza che ne risulta tra i soggetti colpiti o non

dall'imposta, secondo la loro appartenenza all'una o all'altra

categoria di Comuni e secondo che i Comuni facoltizzati alla

imposizione abbiano o non fatto uso del loro potere, non è in

contrasto col principio di eguaglianza di cui all'art. 3 della

Costituzione, perché corrisponde a una distinzione posta dal

legislatore in relazione a situazioni obbiettive diverse, valutate

dallo stesso legislatore in modo non irrazionale, e secondo criteri

pertinenti al fenomeno che si voleva individuare.

Né dalla libertà di istituire o no l'imposta, lasciata ai Comuni

per i quali non ricorrono le condizioni dell'imposizione obbligatoria,

deriva una violazione del principio di eguaglianza, giacché

l'attribuzione ad enti locali di una discrezionalità nell'usare o non

il potere imposizionale loro conferito, quando non ricorrano ragioni

generali di imposizione obbligatoria, è conforme al principio di

autonomia degli enti locali, costituzionalmente garantito (artt. 5 e

128 della Costituzione).

Non ha maggior fondamento l'affermazione che, con l'attribuzione

della detta facoltà ad alcuni Comuni, si sarebbe violato l'art. 23

della Costituzione. La legge, infatti, non ha lasciato i detti Comuni

liberi nelle loro determinazioni, come si assume nell'ordinanza di

rimessione. Essi, invece, in ordine al periodo assumibile per la

determinazione dell'incremento tassabile, sono vincolati alla norma

dell'art. 5 della legge stessa; in ordine all'aliquota, sono vincolati,

come tutti gli altri Comuni, alle norme dell'art. 21. Pertanto,

l'esercizio da parte loro del potere ad essi conferito, trovando i suoi

limiti nelle predette norme, dà luogo ad una imposizione di

prestazioni patrimoniali fondata sulla legge.

4. - La violazione dell'art. 23 della Costituzione viene inoltre

dedotta in relazione agli artt. 1, 5, 21 e 25 della legge. Si assume in

proposito che, con l'attribuire ai Comuni il potere di stabilire la

data di riferimento dell'incremento tassabile, si è rimesso alle loro

libere determinazioni l'oggetto dell'imposta, con la conseguenza che le

corrispondenti prestazioni patrimoniali vengono ad essere stabilite,

non in base a criteri fissati dalla legge, ma alla stregua dei

parametri assunti dai singoli Comuni.

Nel sistema adottato si è scorto, inoltre, una violazione

dell'art. 3 della Costituzione, perché da esso deriverebbe una

diseguale applicazione della legge, e una violazione degli artt. 41 e

42 della Costituzione, in quanto la lamentata disuguaglianza si

verificherebbe in relazione alla libertà delle iniziative economiche e

al regime della proprietà privata, risultandone altresì dei vincoli e

dei limiti, dovuti ad atti amministrativi.

Ma le questioni così proposte non hanno fondamento.

L'oggetto dell'imposta è, infatti, stabilito dalla legge e

consiste nell'incremento di valore realizzatosi nelle aree

fabbricabili. La stessa legge stabilisce tassativamente quali aree si

considerano fabbricabili (art. 1, commi 2-6), e pone le norme per la

determinazione dell'incremento di valore. L'attribuzione ai Comuni del

compito di fissare la data per determinare il cosiddetto valore

iniziale o di base corrisponde alla natura stessa del tributo e del

fenomeno economico-sociale che ha prodotto l'aumento dei valori. È ben

noto, infatti, che l'incremento di valore delle aree fabbricabili è

connesso a condizioni locali di sviluppo urbanistico, di investimenti

produttivi e di modificazioni sociali, che possono essere accertate

solo localmente, e di cui solo localmente si può determinare l'arco di

tempo in cui le condizioni stesse si sono avverate. Sta in ciò la

ragione per la quale la legge ha attribuito al Comune la determinazione

della data da assumere come termine di riferimento per stabilire

l'incremento tassabile del valore delle aree, nel territorio dello

stesso Comune: determinazione che non si prestava ad essere compiuta

con legge.

Con ciò non è stato però attribuito al Comune un potere

illimitato, in quanto è stato posto un termine, anteriormente al quale

tale data non può essere fissata: termine stabilito in via generale

in tre anni (art. 5, secondo comma), e in dieci anni per i Comuni

obbligati all'imposizione e per quelli ubicati in prossimità di un

Comune con più di 30 mila abitanti e compresi in zona di espansione

urbanistica o in un piano intercomunale (art. 25). È stato inoltre

fissato in un anno dall'entrata in vigore della legge il termine entro

il quale i detti Comuni possono applicare l'imposta; è stato stabilito

(artt. 25 e 44) il procedimento da seguire; è stata prevista (art. 43,

secondo comma) una particolare pubblicità per le deliberazioni del

Consiglio comunale, le quali sono soggette al controllo della G.P.A. o

dei corrispondenti organi delle Regioni a statuto speciale, da

esercitare entro 90 giorni, ed al successivo controllo di legittimità,

a norma della legge comunale e provinciale e del testo unico per la

finanza locale, richiamato dal primo comma dell'art. 43. È superfluo

aggiungere che contro la deliberazione comunale sono esperibili i

comuni rimedi giurisdizionali.

Va pertanto riconosciuto che la legge in esame, pur nella

peculiarità del suo congegno, dovuta alla materia che ne forma

oggetto, non ha conferito agli enti impositori un potere illimitato,

per il quale sia da considerare violata la riserva di legge relativa,

posta dall'art. 23 della Costituzione.

Dalle esposte considerazioni deriva, inoltre, che egualmente

infondata è la questione di legittimità costituzionale per pretesa

violazione del principio di eguaglianza. Il sistema della legge è

infatti diretto ad assicurare che nei singoli Comuni l'imposizione del

tributo avvenga su la base della situazione in ciascuno di essi

effettivamente esistente. La diversità delle rispettive determinazioni

non dà quindi luogo a una diseguale applicazione della legge, ma dà

luogo a una applicazione di essa conforme a situazioni obbiettivamente

diverse, come si richiede perché sia attuato il principio di

eguaglianza. Può soggiungersi che una maggiore determinazione, in via

generale, dei criteri per stabilire l'incremento dei valori tassabili

avrebbe prodotto disuguaglianze e sperequazioni, col ricondurre sotto

norme comuni situazioni diverse.

La stessa previsione, da parte del legislatore, di un arco di tempo

di dieci anni, per i Comuni obbligati all'imposizione e per quelli

compresi in zone di espansione urbanistica, va considerata nella sua

funzione di evitare simili disuguaglianze, in quanto, avendo il

legislatore ritenuto, nella sua discrezionale valutazione, che il

fenomeno dell'incremento dei valori delle aree, e la connessa

speculazione edilizia, abbia cominciato a manifestarsi in alcuni Comuni

almeno da un decennio, la previsione di un obbligo per i Comuni di

fissare la data di riferimento in un periodo più ristretto avrebbe

portato ad eguagliare situazioni diverse, con conseguente non equa

distribuzione del carico contributivo.

Escluso che la legge abbia violato il principio generale di

eguaglianza, resta anche escluso che ci sia stata violazione del

principio della eguale libertà delle iniziative economiche e

dell'eguaglianza del regime della proprietà privata. Dalle esposte

considerazioni risulta infatti che l'imposizione tributaria di cui

trattasi è stata prevista e regolata dalla legge in modo che essa

corrisponda alle diverse situazioni obbiettive nelle quali, nei singoli

Comuni, si è sviluppata l'iniziativa economica e si è incrementato il

valore della proprietà.

5. - Le disposizioni degli artt. 2 e 3 della legge sono state

impugnate anch'esse per violazione degli artt. 3 e 23 della

Costituzione, e inoltre per violazione dell'art. 53 della

Costituzione.

L'art. 3 della legge stabilisce che le società di capitali, e gli

altri soggetti che, al compimento di un decennio dalla data di

riferimento o dall'ultima data rispetto alla quale fu applicata la

imposta, siano intestatari di aree fabbricabili per un valore globale

superiore a 100 milioni di lire, sono soggetti all'imposta al

compimento del detto decennio e per ogni decennio successivo.

Con tale norma il legislatore non ha assoggettato a discipline

diverse situazioni identiche, ma, anche qui sulla base di situazioni

obbiettivamente diverse, ha distinto dagli altri una categoria di

soggetti, sui quali ha ritenuto dovesse gravare l'imposta anche secondo

l'indicato sistema di periodicità decennale. Né può ritenersi che

sia incorso in irrazionalità nell'individuazione delle categorie

colpite o nella determinazione dell'obbligo tributario periodico.

La dedotta violazione dell'art. 3 della Costituzione, pertanto, non

sussiste, come non sussiste la violazione dell'art. 23, in riferimento

al quale non sono addotti argomenti diversi da quelli innanzi

esaminati.

Privo di fondamento, sotto il profilo in esame, è anche il

riferimento all'art. 53 della Costituzione, giacché non si vede in che

modo l'aver assoggettato determinate categorie di contribuenti,

obbiettivamente determinate, al pagamento decennale dell'imposta violi

il principio di progressività.

6. - La violazione dell'art. 53 della Costituzione, insieme a

quella dell'art. 11 delle disposizioni preliminari del Codice civile e

degli artt. 70 e seguenti, 73, 76, 77, viene anche dedotta in relazione

agli artt. 5, 21 e 25 della legge n. 246 del 1963, in quanto con le

norme ivi contenute la legge avrebbe disposto retroattivamente e

avrebbe attribuito ai Comuni un potere di imposizione retroattiva.

In proposito è preliminarmente da escludere l'ammissibilità della

questione di legittimità costituzionale in riferimento all'art. 11

delle disposizioni preliminari del Codice civile, la cui norma non ha

una corrispondente disposizione nella Costituzione, la quale, come

questa Corte ha già rilevato (sentenza n. 81 del 1958), all'art. 25

pone il divieto della retroattività limitatamente alla legge penale.

Non pertinente è anche il richiamo agli artt. 70 e seguenti della

Costituzione, i quali riguardano la formazione della legge e non i

limiti di tempo della sua efficacia.

Più ampio discorso richiede la dedotta violazione dell'art. 53

delle Costituzione.

Questa Corte ha già avuto modo di affermare che, anche al di fuori

della materia penale, l'emanazione di una legge retroattiva, e in

particolare di una legge finanziaria retroattiva, può rivelarsi in

contrasto con qualche specifico principio o precetto costituzionale

(sentenza n. 118 del 1957; n. 81 del 1958). Quanto all'art. 53 della

Costituzione, la Corte ha affermato che una legge tributaria

retroattiva non comporta per se stessa la violazione del principio

della capacità contributiva (sentenza n. 9 del 1959), e ha

successivamente precisato che deve essere verificato di volta in volta,

in relazione alla singola legge tributaria, se questa, con l'assumere a

presupposto della prestazione un fatto o una situazione passati, o con

l'innovare, estendendo i suoi effetti al passato, gli elementi dai

quali la prestazione trae i suoi caratteri essenziali, abbia spezzato

il rapporto che deve sussistere tra imposizione e capacità

contributiva e abbia così violato il precetto costituzionale (sentenza

n. 45 del 1964).

Alla stregua di questi principi vanno esaminate le disposizioni di

cui trattasi.

Va ricordato che, nel sistema della legge, l'oggetto

dell'imposizione' è l'incremento di valore delle aree fabbricabili,

realizzatosi in un determinato periodo di tempo.

Il compito attributo ai Comuni dagli artt. 5 e 25 di fissare la

data di riferimento, per stabilire il valore iniziale, non si concreta

in un potere impositivo retroattivo dei Comuni stessi, ma consiste

nella determinazione di un elemento per calcolare l'incremento di

valore effettivamente verificatosi. Certo quest'elemento si riferisce

al passato, e non potrebbe essere altrimenti, perché, essendo

l'imposta destinata a colpire un aumento di valore già avvenuto, tale

aumento non può, logicamente, essere calcolato che assumendo un

termine di riferimento nel passato; ma l'imposta colpisce l'aumento di

valore che si realizza nel momento dell'alienazione o

dell'utilizzazione dell'immobile, o che è esistente nella sfera

patrimoniale dell'intestatario dell'area fabbricabile al momento della

deliberazione istitutiva (imposta straordinaria di cui al terzo comma

dell'art. 25).

Non si può pertanto considerare insussistente, nel momento della

prestazione, il rapporto tra imposizione, basata su aliquote

corrispondenti all'aumento di valore accertato nel momento predetto, e

capacità contributiva.

Ove invece tale rapporto risulta spezzato è nella disposizione che

consente ai Comuni di applicare l'imposta a carico di coloro che

abbiano alienato le aree posteriormente alla data di riferimento, ma

prima dell'entrata in vigore della legge (secondo comma dell'art. 25).

In questo caso si ha l'applicazione dell'imposta a rapporti esauriti,

senza che questa efficacia retroattiva della norma sia sorretta da

alcuna razionale presunzione che gli effetti economici

dell'alienazione, e del valore realizzato con essa, permangono nella

sfera patrimoniale del soggetto, data anche la possibilità che

l'alienazione sia avvenuta in un tempo notevolmente remoto, in cui non

era neanche prevedibile l'istituzione dell'imposta.

È pertanto da riconoscere che la retroattività dell'imposizione,

così com'è prevista dal secondo comma dell'art. 25, contrasta col

precetto costituzionale relativo alla capacità contributiva, ed è

quindi da dichiarare illegittima.

7. - Infine, è stata dedotta la violazione dell'art. 42 della

Costituzione in relazione alla facoltà concessa ai Comuni dal l'art.

13 della legge di promuovere l'espropriazione delle aree.

Il detto articolo stabilisce che i Comuni, anche ai fini di

formarsi un patrimonio di aree fabbricabili per favorire lo sviluppo

edilizio, urbanistico ed economico del loro territorio, hanno facoltà

di acquistare le aree, oggetto della dichiarazione a cui è tenuto

l'intestatario di esse, al valore dichiarato agli effetti dell'imposta,

maggiorato degli interessi legali. In mancanza di adesione degli aventi

diritto, il Comune può, nei successivi sei mesi, promuovere

l'espropriazione, al valore dichiarato.

Quest'ultima norma forma oggetto della sollevata questione di

legittimità costituzionale, in quanto la formula adottata sarebbe

generica, mancando la determinazione legislativa, alla stregua

dell'interesse generale, del rapporto tra patrimonio comunale di aree

fabbricabili e sviluppo urbanistico ed economico del territorio

comunale.

La questione non è fondata. L'art. 42 della Costituzione, com'è

noto, stabilisce che la proprietà privata può essere espropriata per

motivi di interesse generale. Nel caso presente i motivi di interesse

generale sono chiaramente indicati, come si è visto, nel fine di

formare un patrimonio comunale di aree fabbricabili per favorire lo

sviluppo edilizio, urbanistico ed economico del territorio: finalità,

queste, il cui perseguimento indubbiamente rientra tra i più

importanti compiti economici e sociali a cui oggi, nell'interesse

generale, i Comuni sono chiamati a provvedere. La norma non è pertanto

in contrasto col precetto costituzionale, dal quale è arbitrario

dedurre che, nella specie, il legislatore avrebbe dovuto determinare il

rapporto tra patrimonio comunale delle aree fabbricabili e sviluppo

edilizio.

Va tenuto presente che lo stesso art. 13, nell'ultimo comma,

richiama, per quanto non è in esso diversamente stabilito, le norme

vigenti in materia di espropriazione, per cui è da escludere che il

Comune possa promuovere l'espropriazione per fini diversi da quelli

indicati dall'art. 13, che non siano, secondo queste ultime norme, di

interesse generale.

8. - Passando all'esame della questione sollevata nella causa

Società Salza-Susini Remo, si osserva che essa investe l'art. 25,

comma secondo, della legge, in riferimento all'art. 3 della

Costituzione, in quanto, col considerare, nella detta disposizione,

coloro che, nel periodo ivi indicato, avevano alienato l'area, e non

coloro che l'avevano utilizzata, si è creata una disparità di

trattamento in contrasto col principio di eguaglianza.

Ma essendosi innanzi rilevata l'illegittimità costituzionale del

detto comma secondo dell'art. 25, la questione resta assorbita.

9. - Dalla dichiarazione di illegittimità costituzionale del

secondo comma dell'art. 25 della legge deriva come conseguenza la

illegittimità della norma di cui al primo e secondo comma dell'art. 27

e al terzo comma dell'art. 43, in cui si prevedono obblighi di denuncia

a carico di chi abbia alienato o acquistato aree successivamente alla

data di riferimento di cui agli artt. 5 e 25: obblighi che, nel

sistema della legge, riguardano soltanto i casi di alienazione previsti

dal secondo comma dell'art. 25. Pertanto anche le dette norme sono da

dichiarare costituzionalmente illegittime, ai sensi dell'art. 27 della

legge 11 marzo 1953, n. 87.