Sentenza n. 446/1990

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2 della legge

30 novembre 1955, n. 1335 (Ratifica ed esecuzione della Convenzione

tra gli Stati partecipanti al Trattato Nord Atlantico sullo Statuto

delle loro Forze armate, firmata a Londra il 19 giugno 1951), e

dell'art. 2 (rectius: art. 1) del regolamento approvato con d.P.R. 2

dicembre 1956, n. 1666 (Approvazione del regolamento relativo

all'applicazione dell'art. VII della Convenzione fra gli Stati

aderenti al Trattato del Nord Atlantico sullo "status" delle loro

Forze armate, firmata a Londra il 19 giugno 1951), promosso con

ordinanza emessa il 30 dicembre 1989 dal Giudice istruttore presso il

Tribunale di Roma nel procedimento penale a carico di Lee Nance

Reginald, iscritta al n. 205 del registro ordinanze 1990 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 18, prima serie

speciale, dell'anno 1990;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 26 giugno il Giudice

costituzionale Mauro Ferri.

Ritenuto in fatto

1. - Il Giudice istruttore presso il Tribunale di Roma, con

ordinanza del 30 dicembre 1989, ha giudicato rilevante, e non

manifestamente infondata in riferimento agli artt. 25, 101, 102, 104

e 112 della Costituzione, la questione di legittimità costituzionale

dell'art. 2 della legge 30 novembre 1955 n. 1335, e dell'art. 2

(rectius: art. 1) del regolamento approvato con d.P.R. 2 dicembre

1956 n. 1666, nella parte in cui conferiscono al Ministro di Grazia e

Giustizia la facoltà di rinuncia alla giurisdizione nei confronti di

militari appartenenti a Corpi Armati della NATO di stanza in Italia.

2. - Nel corso di un procedimento penale nei confronti del

militare della NATO Lee Nance Reginald, ritenuto responsabile dei

reati di detenzione di eroina, resistenza a pubblico ufficiale, uso

abusivo di uniforme e rifiuto di indicazioni sulla propria identità

personale, il Giudice istruttore provvedeva ad interrogare l'imputato

e ad informare il Dipartimento della marina militare degli Stati

Uniti, che manifestava la volontà di perseguire esso stesso il

militare; detto Dipartimento domandava inoltre, in base all'art. VII

della Convenzione di Londra istitutiva del Patto Atlantico (reso

esecutivo in Italia con legge 30 novembre n. 1335 ed applicato

mediante il regolamento di cui al d.P.R. 2 dicembre 1956 n. 1666), al

Ministro di Grazia e Giustizia di rinunciare alla giurisdizione:

quest'ultimo, in data 16 giugno 1989, concedeva il suo assenso.

3. - Dopo aver rammentato che la questione è stata già

affrontata dalla Corte con sent. n. 96 del 1973, il giudice a quo

ritiene che gli argomenti allora portati per pervenire ad una

dichiarazione di infondatezza non possano definirsi soddisfacenti, se

esaminati alla luce del divenire dei rapporti internazionali.

Secondo una secolare e consolidata tradizione, afferma l'ordinanza

di rimessione, le norme internazionali vanno distinte in due

principali categorie: le consuetudini e le norme pattizie; le

consuetudini prevalgono su queste ultime, data la particolare

struttura dell'ordinamento internazionale nell'attuale fase storica.

L'art. 10 della Costituzione stabilisce l'automatico adeguamento

dell'ordinamento italiano alle norme internazionali generalmente

riconosciute: è evidente che tale articolo intende riferirsi

esclusivamente alle consuetudini, che pertanto non necessitano del

c.d. ordine di esecuzione per operare in Italia: non altrettanto può

dirsi riguardo alle norme pattizie, che sottostanno al regime

ordinario.

Tutto ciò premesso - prosegue il giudice remittente - appare

problematico affermare l'esistenza, a tutt' oggi, di una consuetudine

che sancisca la giurisdizione esclusiva di uno Stato sui propri Corpi

Armati di stanza all'estero. Tale principio, che pure ha avuto

applicazione fino al secondo conflitto mondiale, risulta nell'ultimo

quarantennio praticamente ignorato dalle Convenzioni che hanno

istituzionalizzato la presenza di Corpi di truppa stranieri negli

Stati aderenti a singoli accordi difensivi. Al contrario, nella

prassi internazionale più recente si assiste alla formazione di una

consuetudine diretta ad affermare, in modo sempre più radicato, il

principio del "locus regit actum", con rigorose limitazioni delle

ipotesi eccezionali.

Se quindi la norma immessa nell'ordinamento con l'art. 2 della

legge 30 novembre 1955 n. 1335 ha natura pattizia, al pari del

regolamento emanato con d.P.R. 2 dicembre 1956 n. 1666, entrambe non

possono trovare tutela costituzionale nell'art. 10 della

Costituzione, e nemmeno nell'art. 11 della Costituzione, in quanto

quest'ultimo fa esclusivo riferimento alle c.d. organizzazioni

generali, mentre la NATO è pur sempre un'organizzazione a carattere

particolare.

Anche in ordine all'art. 25 della Costituzione ed al principio del

"giudice naturale precostituito per legge", ad avviso del giudice

remittente, non appaiono condivisibili le argomentazioni svolte nella

citata sentenza n. 96 del 1973.

Ciò in quanto la norma impugnata non attuerebbe il trasferimento

del processo da una giurisdizione ad un'altra, ma soltanto una

rinuncia all'azione penale, con eventuale riinizio della stessa. Vi

sarebbe quindi un'incidenza solo in senso negativo sulla competenza

dell'organo giurisdizionale procedente e designato in via generale,

senza che vi sia individuazione dell'organo che dovrà giudicare.

Inoltre la sottrazione al giudice naturale avverrebbe in modo

estremamente arbitrario, per la facoltà, data al Ministro di Grazia

e Giustizia, di scegliere l'organo più idoneo a "jurisdicere". Tale

disciplina violerebbe quindi altri articoli della Costituzione: gli

artt. 101 e 104, primo comma, in quanto il procedimento viene

sottratto al giudice naturale con un atto del potere esecutivo, senza

che l'organo giurisdizionale possa sindacare il merito del

provvedimento, e inoltre l'art. 112, che introduce nell'ordinamento

il principio dell'obbligatorietà dell'azione penale.

4. - È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato; ad

avviso dell'Avvocatura non sussiste alcuna violazione del principio

del giudice naturale precostituito per legge in quanto il precetto

costituzionale invocato presiede alla disciplina delle competenze dei

giudici all'interno dell'ordinamento e non anche al coordinamento fra

le giurisdizioni di diversi Stati.

Ad analoghe conclusioni d'infondatezza l'Avvocatura perviene in

ordine alle adombrate violazioni degli artt. 101, 102, 104, primo

comma, della Costituzione.

Il meccanismo attuativo dell'art. VII della Convenzione di Londra,

afferma l'Avvocatura, si sostanzia in una rinuncia alla

giurisdizione, ma tale situazione non integra di per sé alcuna

violazione delle indicate norme, né, di quella dettata dall'art. 25

cpv. della Costituzione, le quali, prescrivendo il principio di

stretta legalità, statuendo l'autonomia ed indipendenza dell'ordine

giudiziario e la soggezione dei giudici soltanto alla legge, e

riservando ai magistrati la funzione giurisdizionale, inibiscono

interventi di organi del potere esecutivo che siano destinati a

integrare o a sovrapporsi al precetto di legge, ovvero trasferiscano

dal giudice al potere politico o amministrativo decisioni pertinenti

all'esercizio della giurisdizione.

Il potere di rinunciare alla giurisdizione esula completamente

dall'area di operatività delle predette disposizioni e non può

quindi essere censurata la scelta legislativa di rimettere tale

potere al Ministro di Grazia e Giustizia, quale organo cui è

funzionalmente affidata la rappresentanza dello Stato nei rapporti

internazionali in materia di giustizia (e per le ineliminabili

valutazioni di opportunità che l'esercizio di tale potere richiede).

L'atto con cui il Ministro della Giustizia si avvale di tale

facoltà incide sul regime di procedibilità del fatto-reato e, più

precisamente, determina l'insorgere di un ostacolo a perseguire lo

stesso; ostacolo che si configura nel nostro ordinamento come causa

di improcedibilità (o improseguibilità) dell'azione penale. La

relativa richiesta di declaratoria di non doversi procedere da parte

del pubblico ministero costituisce, per il nostro sistema, esercizio

dell'azione penale, con la conseguenza che dovrebbero ritenersi del

tutto infondate le perplessità concernenti la pretesa violazione del

principio dell'obbligatorietà dell'azione penale.

L'Avvocatura in conclusione rileva che i termini della questione

non sono sostanzialmente diversi, oggi, da quelli già esaminati

nella sentenza n. 96 del 1973 della Corte. Considerato in diritto

1. - Il Giudice istruttore presso il Tribunale di Roma dubita

della legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 25, 101,

102, 104 e 112 della Costituzione, dell'art. 2 della legge 30

novembre 1955 n. 1335, nella parte in cui dà esecuzione all'art. VII

della Convenzione di Londra del 1951 tra gli Stati aderenti al

Trattato Nord Atlantico, e dell'art. 2 del regolamento approvato con

d.P.R. 2 dicembre 1956 n. 1666, nella parte in cui "attribuisce al

Ministro di Grazia e Giustizia la facoltà di rinuncia alla priorità

nell'esercizio della giurisdizione nei confronti di militari

appartenenti a corpi armati N.A.T.O. di stanza in Italia".

Giova rammentare che l'articolo VII della citata Convenzione,

disciplinando la materia dei possibili conflitti di giurisdizione tra

autorità dello Stato di origine e di soggiorno, delimita i casi di

giurisdizione esclusiva e di giurisdizione concorrente, specificando,

in quest'ultima ipotesi, le fattispecie rimesse alla priorità

giurisdizionale dell'uno o dell'altro Stato.

In relazione a tale diritto primario di giurisdizione, appartenga

esso allo Stato di soggiorno o di origine, è prevista (al paragrafo

3, lettera c) la facoltà di rinuncia che può essere esercitata

dallo Stato che è titolare della priorità, o di sua iniziativa o su

espressa richiesta da parte dell'autorità dell'altro Stato.

Con d.P.R. 2 dicembre 1956 n. 1666 è stata approvata la

disciplina applicativa del citato articolo VII ed è stato attribuito

al Ministro di Grazia e Giustizia, inteso il Ministro degli Esteri,

il potere di esercitare la detta facoltà di rinuncia.

2. - Per un evidente errore materiale il giudice a quo ha indicato

tale ultima disposizione nell'art. 2 del d.P.R. n. 1666 del 1956, che

disciplina invece l'ipotesi in cui il Ministro guardasigilli chieda

alle competenti autorità dello Stato di origine del militare di

stanza in Italia, di rinunciare alla propria giurisdizione in favore

dello Stato italiano, anziché nell'art. 1 del medesimo d.P.R. che,

regolando l'ipotesi inversa, attribuisce, come già detto, al

Ministro la facoltà di accogliere le istanze di rinuncia presentate

dalle autorità dello Stato di origine.

Nondimeno il provvedimento di rimessione è inequivoco nel

delineare correttamente la fattispecie oggetto della questione (nella

quale si discute appunto della rinunciabilità da parte dello Stato

italiano al diritto di priorità nell'esercizio della giurisdizione),

nell'esporre il contenuto normativo della disposizione impugnata e

nel motivare la rilevanza della questione di legittimità

costituzionale ai fini della decisione finale; tanto basta per

ritenere la questione inequivocabilmente riferita alla disposizione

di cui all'art. 1 del citato d.P.R. n. 1666 del 1956 e, pertanto,

l'indicazione della ordinanza può essere corretta dalla Corte (cfr.

sentt. nn. 47 del 1962, 138 del 1986, 115 del 1990).

3. - La prima questione sottoposta all'esame della Corte riguarda

la compatibilità con l'art. 25, primo comma, della Costituzione,

della norma di cui all'art. VII, par. 3, lett. c della Convenzione

(resa esecutiva dall'art. 2 della citata legge n. 1335 del 1955), che

prevede specificamente, in caso di concorso di giurisdizione tra lo

Stato di soggiorno e quello di origine, la facoltà di rinuncia dello

Stato cui è riconosciuto il diritto prioritario, dietro richiesta

dell'altro Stato.

La questione è già stata esaminata da questa Corte, e dichiarata

non fondata con la sent. n. 96 del 1973; ma il giudice a quo, dopo

aver diffusamente argomentato sulla non applicabilità della tutela

di cui all'art. 10, primo comma, della Costituzione alla norma

impugnata, ritiene ora di riproporla sotto un differente profilo.

In particolare, secondo il giudice remittente, la disciplina in

esame non attuerebbe il trasferimento del processo da una

giurisdizione all'altra ma soltanto una rinuncia all'azione penale

con "riinizio eventuale" della stessa; vi sarebbe quindi un'incidenza

solo in senso negativo sulla competenza dell'organo giurisdizionale

procedente, e designato in via generale, senza che vi sia

individuazione dell'organo che dovrà giudicare.

Da qui la denunciata lesione del principio del giudice naturale

precostituito per legge.

4. - La questione non è fondata.

Occorre rilevare che l'invocato principio costituzionale è posto

essenzialmente a garanzia della assoluta imparzialità degli organi

giudiziari ed esige che la loro competenza venga sottratta ad ogni

possibile arbitrio attraverso la precostituzione per legge del

giudice in base a criteri generali fissati in anticipo e non in vista

di singole controversie già insorte (cfr. sentt. nn. 77 del 1977 e

127 del 1979).

Detto principio, presiedendo quindi alla disciplina delle

competenze dei giudici all'interno dell'ordinamento, è del tutto

estraneo ad una fattispecie, quale quella in esame, che si propone

invece di regolare il coordinamento tra le giurisdizioni di diversi

Stati e dalla cui applicazione dipende non già quale giudice debba

procedere, ma se vi debba essere un processo nello Stato italiano.

Né può ipotizzarsi che il potere di rinunciare alla

giurisdizione, in sé considerato, o, per altro verso, di stabilire

che determinate condizioni concorrano perché l'azione penale possa

essere promossa o proseguita, sia vietato da alcun principio

costituzionale o precluso al legislatore ordinario. Al contrario la

Costituzione afferma agli artt. 10, 11 e 26 (ad es. circa le deroghe

alla giurisdizione derivanti dall'immunità diplomatica, alle

limitazioni di sovranità in condizioni di parità con altri Stati,

all'estradizione del cittadino: cfr. sentt. nn. 48 del 1979 e 14 del

1964) significativi esempi della disponibilità dell'ordinamento alla

cooperazione tra Stati sia in materia penale sia in ogni altro campo.

5. - Le ulteriori censure prospettate nel provvedimento di

rimessione sono tutte rivolte avverso la norma contenuta nell'art. 1

del d.P.R. n. 1666 del 1956: sostiene infatti il giudice a quo che la

sottrazione del procedimento avverrebbe "in modo estremamente

arbitrario, in quanto è conferita al Ministro di Grazia e Giustizia

la facoltà di scegliere l'organo più idoneo a jurisdicere".

Si verificherebbe quindi un'intromissione del potere esecutivo nel

procedimento per mezzo di un atto non sindacabile da parte

dell'organo giurisdizionale, in violazione degli artt. 101 e 104,

primo comma, della Costituzione, nonché del principio

dell'obbligatorietà dell'azione penale sancito dall'art. 112 della

Costituzione (la violazione dell'art. 102, indicata nel solo

dispositivo dell'ordinanza, non è argomentata nella motivazione).

6. - La questione è inammissibile, in quanto sollevata nei

confronti di norma avente natura regolamentare.

Tutti i suddetti rilievi sono infatti rivolti nei confronti non

già dell'istituto della rinuncia alla giurisdizione (introdotto

nell'ordinamento dall'ordine di esecuzione della Convenzione, e nei

cui confronti è stato prospettato specificamente il solo contrasto

con l'art. 25 della Costituzione, prima esaminato) ma verso le

disposizioni regolamentari che disciplinano il procedimento relativo

all'applicazione dell'articolo VII della Convenzione di Londra.

È del tutto evidente come sia solo il regolamento in questione ad

individuare l'organo competente a formare e manifestare l'intento di

rinunciare, ed è sempre e soltanto il regolamento che prevede

l'obbligo del giudice penale italiano di emettere una sentenza di non

luogo a procedere per intervenuta rinuncia.

Ciò comporta che il riscontro della legittimità di dette norme

regolamentari non spetta a questa Corte ma è riservato, alla stregua

di quanto è stabilito per ogni atto amministrativo, al giudice

chiamato ad applicarle.