Sentenza n. 449/1999

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 8, primo comma,

della legge 11 luglio 1978, n. 382 (Norme di principio sulla

disciplina militare), promosso con ordinanza emessa il 2 giugno 1998

dal Consiglio di Stato sul ricorso proposto da Pallotta Ernesto e

altri contro il Ministero della difesa, iscritta al n. 837 del

registro ordinanze 1998 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 46, prima serie speciale, dell'anno 1998.

Visti gli atti di costituzione di Pallotta Ernesto e altri, nonché

l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 23 novembre 1999 il giudice

relatore Francesco Guizzi;

Uditi l'avvocato Carlo Rienzi per Pallotta Ernesto e altri e

l'avvocato dello Stato Giovanni Pietro de Figueiredo per il

Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Il Consiglio di Stato, IV sezione, investito dell'appello

presentato da alcuni militari avverso la sentenza 29 luglio 1994, n.

1217, del tribunale amministrativo regionale per il Lazio, ha

sollevato, in riferimento agli artt. 3, 52, terzo comma, e 39 della

Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 8,

primo comma, della legge 11 luglio 1978, n. 382 (Norme di principio

sulla disciplina militare), nella parte in cui vieta agli

appartenenti alle Forze armate di costituire associazioni

professionali a carattere sindacale e, comunque, di aderire ad altri

sindacati esistenti.

Vi sarebbe lesione degli artt. 39 e 52, terzo comma, della

Costituzione, perché non sussistono motivi plausibili per vulnerare,

nell'ambito dell'ordinamento militare, un diritto costituzionalmente

garantito. Né sarebbe ragionevole la disparità di disciplina

rispetto alle forze di polizia a ordinamento civile, le quali godono

della libertà sindacale. In base alla legge n. 382 del 1978,

prosegue il Collegio rimettente, la libertà di associazione è

consentita fra soli militari, con il consenso del Ministro, e risulta

confinata in un "limbo funzionale"; vi è infatti il divieto di

assumere iniziative che possano avere carattere sindacale, e sono

altresì previsti controlli dell'autorità militare. Al tempo stesso,

gli organi rappresentativi hanno compiti propositivi e di tutela

nelle materie che attengono al rapporto di servizio, ivi compresa la

partecipazione alla concertazione interministeriale in ordine al suo

contenuto.

La legge n. 382 del 1978, pur negando ai militari la libertà

sindacale, riconosce loro facoltà tipiche di essa, devolvendole a

specifici organi che si pongono in "posizione collaborativa", e non

antagonista, rispetto all'autorità militare. Tuttavia gli organi di

rappresentanza non coprono l'arco delle possibili istanze collettive,

come accade ad esempio in materia di contenzioso; e soprattutto gli

strumenti predisposti sacrificano i principi della libertà di

organizzazione e del pluralismo sindacale, ammettendo la mera

partecipazione dei rappresentanti alla concertazione

interministeriale, volta a determinare il contenuto del rapporto di

impiego, mentre per le forze di polizia a ordinamento civile vale il

più incisivo strumento dell'accordo sindacale (a questo proposito

l'ordinanza pone a confronto le lettere A) e B) dell'art. 2, comma 1,

del decreto legislativo 12 maggio 1995, n. 195). Né potrebbe

fondarsi l'esclusione della libertà sindacale sull'esigenza di non

indebolire la disciplina militare, le cui norme regolatrici non

subirebbero alcuna modifica; per cui si richiama la sentenza n. 126

del 1985 al fine di sottolineare come non vadano certo obliterate le

esigenze di coesione dei corpi militari che si esprimono nei valori

della disciplina e della gerarchia, senza per questo giustificare un

eccesso di tutela a danno delle libertà fondamentali e del carattere

democratico dell'ordinamento militare.

2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, che ha concluso

per l'infondatezza.

Considerando la specificità dell'istituzione militare,

l'Avvocatura osserva preliminarmente che il principio della libertà

sindacale non si può applicare integralmente al rapporto di lavoro

dei militari, perché in questo ambito rilevano altri principi

costituzionali, di pari rango. La legge n. 382 del 1978 istituisce

organi elettivi di rappresentanza articolati a vari livelli, ai quali

sono conferiti numerosi poteri di natura consultiva e promozionale;

il legislatore ha invero individuato, e assunto, un'accettabile

soluzione intermedia, tant'è che nel giudizio a quo - prosegue

l'Avvocatura - non si muovono specifiche doglianze, ma si prospetta

la questione in termini di astratto principio. Né si potrebbe

richiamare l'art. 3 della Costituzione con riguardo alla disparità

tra Forze armate e Polizia, giacché pure per quest'ultima il

legislatore ha previsto una libertà sindacale "controllata", che è

seguita alla smilitarizzazione del Corpo, operata dalla legge n. 121

del 1981. In ogni caso - così conclude la difesa del Governo - non

si può ipotizzare un'integrale applicazione ai militari dello stesso

quantum di libertà sindacale riconosciuto alla Polizia di Stato.

3. - Si sono costituite in giudizio le parti private, sostenendo la

fondatezza della questione.

In memoria, esse sottolineano che le conclusioni cui giunge oggi il

Consiglio di Stato dimostrano come sia ormai superata la decisione 4

febbraio 1966, n. 5, che affermò, ai sensi dell'art. 98, terzo

comma, della Costituzione, il divieto di iscrizione dei militari ai

partiti politici, estendendolo alle organizzazioni sindacali.

L'attuale ordinanza di rimessione prende dunque atto della diversità

dei ruoli, e rileva che nessuna delle organizzazioni maggiormente

rappresentative a livello nazionale trova proiezione in un singolo

partito politico. Il divieto di iscrizione ai partiti di alcune

categorie di dipendenti pubblici, sancito dalla norma costituzionale,

deve perciò essere applicato alla lettera, e l'istituzione di

modelli alternativi (per vero inadeguati) non soddisfa il diritto dei

militari a godere della libertà sindacale.

Per quanto attiene al rapporto d'impiego, la legge n. 382 prevede

non un confronto fra le parti, ma la semplice consultazione, sì che

alla carenza del diritto di sciopero si aggiunge l'impossibilità di

contrastare le determinazioni della parte pubblica. E mentre le

organizzazioni sindacali del personale della Polizia, seppur private

del diritto di sciopero, possono comunque respingere le proposte

negoziali della parte pubblica, medesima opportunità non è data

alle rappresentanze militari.

Il sistema di tutela degli interessi introdotto dalla legge del

1978 non garantisce, secondo le parti private, alcuna libertà di

organizzazione, né di proselitismo, perché la rappresentanza

militare resta vicenda interna all'apparato: i membri di essa fanno

parte delle istituzioni militari e percepiscono, in occasione di ogni

riunione, i compensi previsti dal d.P.R. n. 5 del 1956, essendo

espletate nell'esercizio di funzioni istituzionali. L'applicazione di

tale modello organizzativo a qualsiasi altro settore rievocherebbe i

"sindacati gialli" artificialmente sostenuti dalle classi

imprenditoriali; la commistione di interessi fra datore di lavoro e

sindacati vietata dall'art. 17 dello Statuto dei lavoratori -

prosegue la memoria delle parti private - costituisce per il

personale militare la regola.

Il sistema di selezione dei rappresentanti militari esclude, poi,

la contrapposizione fra liste. Secondo l'art. 18 della legge n. 382,

essi sono eletti presso le unità di base mediante voto diretto,

nominativo e segreto. Gli eletti designano quindi i componenti degli

organi intermedi (COIR) e centrali (COCER): sistema, questo, che

impedisce il collegamento fra i candidati sulla base di un programma

comune noto agli elettori. I vari organi di rappresentanza, inoltre,

non sono fra loro coordinati in senso gerarchico, sì che il COCER,

quale organo centrale, non può esercitare alcun potere di indirizzo

verso il COIR o i COBAR. Ad avviso delle parti private, tale sistema

non riflette il principio di pluralismo sindacale, onde i membri dei

singoli organismi appaiono come monadi incapaci di assicurare agli

elettori che il loro voto sia coerentemente speso.

4. - In una memoria presentata nell'imminenza dell'udienza,

l'Avvocatura dello Stato ricorda che il "dovere militare" ha precisa

tutela costituzionale, come questa Corte ha sottolineato nella

sentenza n. 16 del 1973; e osserva che la legge n. 382 del 1978 è lo

strumento con cui il legislatore ha salvaguardato le ragioni

funzionali delle Forze armate e, al tempo stesso, ha dato attuazione

al precetto costituzionale secondo cui l'ordinamento militare "si

informa allo spirito democratico della Repubblica".

Le facoltà tipiche della libertà sindacale sarebbero, ad avviso

dell'Avvocatura, inconciliabili con i principi dell'ordinamento

militare, giacché il potere di autorganizzazione, ove riconosciuto,

darebbe vita ad accordi fra gli associati che non sembrano

compatibili con il rapporto gerarchico. Né varrebbe osservare che

l'attività sindacale si svolgerebbe al di fuori delle condizioni in

cui, ai sensi dell'art. 5 della legge n. 382, è applicabile il

regolamento di disciplina: i militari, ricorda l'Avvocatura, sono

comunque tenuti all'osservanza delle norme che concernono il

giuramento prestato e il grado. Verrebbe così intaccato il prestigio

della figura del superiore che partecipi a un'associazione presieduta

da un subordinato; nel corso delle attività sindacali i rapporti

gerarchici si invertirebbero; e anche se qui rilevano competenze

diverse da quelle attinenti al servizio, si determinerebbe comunque

una confusione di ruoli.

Quanto all'attività negoziale, si nota che la posizione

dell'organizzazione sindacale è di contrapposizione a quella del

vertice dell'amministrazione: l'assunzione di un ruolo antagonista

non si concilierebbe con i doveri che derivano dal rapporto

gerarchico e dall'obbedienza, presupposti essenziali dell'efficienza

militare. E richiamata la decisione n. 5 del 1966, resa dal

Consiglio di Stato in adunanza plenaria, l'Avvocatura fa presente che

la disciplina militare, intesa quale regola fondamentale per i

cittadini alle armi, come fattore di coesione e di efficienza (art.

2 del d.P.R. 18 luglio 1986, n. 545), verrebbe irrimediabilmente

incisa dall'accoglimento della questione.

Si aggiunge, poi, che la natura di organismo interno del COCER

(l'organo centrale a carattere nazionale e interforze) e degli organi

intermedi e di base, è la più idonea a conciliare le istanze

rappresentative con la necessaria coesione delle Forze armate.

D'altra parte, anche i sindacati delle forze di polizia a ordinamento

civile incontrano significative limitazioni (artt. 82 e 83 della

legge 1 aprile 1981, n. 121), e non possono esercitare il diritto di

sciopero (art. 84 della legge citata). In ogni caso, il diverso

status del personale giustifica l'esistenza di due differenti

sistemi.

Nella memoria si ricorda, infine, la disciplina presente negli

ordinamenti stranieri, e si rileva come in molti di essi siano

previste significative limitazioni (o addirittura l'esclusione) della

libertà sindacale per i militari. Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale sollevata dal

Consiglio di Stato ha ad oggetto quella parte dell'art. 8, primo

comma, della legge 11 luglio 1978, n. 382 (Norme di principio sulla

disciplina militare), che vieta agli appartenenti alle Forze armate

di costituire associazioni professionali a carattere sindacale e,

comunque, di aderire ad altre associazioni sindacali. Vi sarebbe

lesione degli artt. 39 e 52, terzo comma, della Costituzione, nonché

del principio di eguaglianza e di ragionevolezza, dal momento che

nella Polizia di Stato - la quale svolge anch'essa un servizio

essenziale - sono ammessi i sindacati, sebbene in forme circoscritte

dal legislatore.

Il dubbio di legittimità costituzionale verte quindi sul mancato

riconoscimento della libertà sindacale in seno alle Forze armate:

questione che il Consiglio di Stato ritiene prioritaria, e

preliminare, rispetto a ulteriori specifici profili concernenti la

composizione e il funzionamento degli organi di rappresentanza

istituiti dalla legge del 1978.

Secondo l'ordinanza di rimessione, l'art. 39 della Costituzione si

imporrebbe anche per gli appartenenti alle Forze armate, attesa la

sua valenza generale. Perché non sarebbe sufficiente la garanzia di

alcune singole facoltà, tipiche di detta libertà, non coprendo gli

organi di rappresentanza l'intero arco delle istanze collettive; e in

ogni caso - sottolinea il Consiglio di Stato - la legge del 1978

sacrifica la libertà di organizzazione e il pluralismo sindacale.

Appare dunque chiaro che l'accoglimento della questione, come

prospettata, porterebbe alla cancellazione del divieto posto dalla

legge n. 382 del 1978: è questo il fine perseguito dal Collegio

rimettente, il quale invoca la piena estensione della libertà

sindacale, concepita sia come potere di costituire autonome

associazioni professionali - legittimate a farsi portatrici degli

interessi collettivi dei militari - sia come facoltà di adesione ad

associazioni già esistenti, sia come principio pluralistico di

concorrenza fra le associazioni stesse, fermo restando il divieto di

sciopero.

2. - La questione non è fondata.

L'ordinanza di rimessione fa leva sull'art. 39, letto in sistema

con l'art. 52, terzo comma, della Costituzione. E qui va innanzitutto

rilevato che manca nella prospettazione del Consiglio di Stato una

considerazione - pur limitata - delle esigenze di organizzazione,

coesione interna e massima operatività che distinguono le Forze

armate dalle altre strutture statali. Significativamente l'art. 52,

terzo comma, della Costituzione parla di "ordinamento delle Forze

armate", non per indicare una sua (inammissibile) estraneità

all'ordinamento generale dello Stato, ma per riassumere in tale

formula l'assoluta specialità della funzione. Coerentemente, questa

Corte ha messo in luce le esigenze funzionali e la peculiarità

dell'ordinamento militare (sentenze nn. 113 del 1997, 197 del 1994,

17 del 1991, ordinanza n. 396 del 1996), pur ribadendo più volte che

la normativa non è avulsa dal sistema generale delle garanzie

costituzionali: nella sentenza n. 278 del 1987, in cui vi è l'eco

dei risultati cui è pervenuta la dottrina, la Corte ha infatti

osservato che la Costituzione repubblicana supera radicalmente la

logica istituzionalistica dell'ordinamento militare, giacché

quest'ultimo deve essere ricondotto nell'ambito del generale

ordinamento statale "rispettoso e garante dei diritti sostanziali e

processuali di tutti i cittadini" (in senso analogo, v. altresì la

successiva sentenza n. 78 del 1989).

La garanzia dei diritti fondamentali di cui sono titolari i singoli

"cittadini militari" non recede quindi di fronte alle esigenze della

struttura militare; sì che meritano tutela anche le istanze

collettive degli appartenenti alle Forze armate (v. le sentenze,

richiamate pure dal Consiglio di Stato, nn. 24 del 1989 e 126 del

1985), al fine di assicurare la conformità dell'ordinamento

militare allo spirito democratico.

3. - Il rilievo che la struttura militare non è un ordinamento

estraneo, ma costituisce un'articolazione dello Stato che in esso

vive, e ai cui valori costituzionali si informa attraverso gli

strumenti e le norme sopra menzionati, non consente tuttavia di

ritenere illegittimo il divieto posto dal legislatore per la

costituzione delle forme associative di tipo sindacale in ambito

militare. Se è fuori discussione, infatti, il riconoscimento ai

singoli militari dei diritti fondamentali, che loro competono al pari

degli altri cittadini della Repubblica, è pur vero che in questa

materia non si deve considerare soltanto il rapporto di impiego del

militare con la sua amministrazione e, quindi, l'insieme dei diritti

e dei doveri che lo contraddistinguono e delle garanzie (anche di

ordine giurisdizionale) apprestate dall'ordinamento. Qui rileva nel

suo carattere assorbente il servizio reso in un ambito speciale come

quello militare (art. 52, primo e secondo comma, della Costituzione).

Orbene, la declaratoria di illegittimità costituzionale dell'art. 8,

nella parte denunciata, aprirebbe inevitabilmente la via a

organizzazioni la cui attività potrebbe risultare non compatibile

con i caratteri di coesione interna e neutralità dell'ordinamento

militare.

D'altra parte, lo stesso Consiglio di Stato ammette che la legge n.

382, pur negando ai militari la libertà sindacale, conferisce loro

facoltà tipiche di essa per salvaguardare le istanze collettive. E

invero, l'ordinamento deve assicurare forme di salvaguardia dei

diritti fondamentali spettanti ai singoli militari quali cittadini,

anche per la tutela di interessi collettivi, ma non necessariamente

attraverso il riconoscimento di organizzazioni sindacali.

A tal proposito, questa Corte non può non ricordare che il

legislatore mostra attenzione verso le istanze avanzate dagli organi

di rappresentanza delle Forze armate con riguardo a una più compiuta

definizione degli spazi di intervento e di autonomia ad essi

riservati; del che costituisce testimonianza l'esame, da parte delle

Camere, di alcuni progetti di riforma della legge n. 382. E, certo,

non a caso la legge 28 luglio 1999, n. 266, all'art. 18 delega il

Governo a emanare, entro il 31 marzo 2000, un decreto legislativo che

integri e corregga il d.lgs. n. 195 del 1995, prima citato a

proposito della procedura di concertazione, al fine di adeguarne il

contenuto ai principi desumibili dalle disposizioni di riforma della

pubblica amministrazione, che hanno successivamente trovato ingresso

nell'ordinamento, e di valorizzare gli organismi di rappresentanza

per quanto attiene al confronto sulle questioni che concernono il

rapporto d'impiego.

4. - Il Consiglio di Stato invoca l'art. 3 della Costituzione,

denunciando la disparità di trattamento fra gli appartenenti alle

Forze armate e quelli della Polizia di Stato, ai quali il legislatore

ha invero riconosciuto, per quanto entro precisi limiti, la libertà

sindacale, escludendo non solo il diritto di sciopero, bensì anche

le azioni che, effettuate durante il servizio, possano pregiudicare

le esigenze di tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica o le

attività di polizia giudiziaria (artt. 82, 83, 84 della legge n.

121 del 1981).

Osserva conclusivamente la Corte che - perseguendo un delicato

bilanciamento tra beni di rilievo costituzionale - il legislatore ha

sì riconosciuto una circoscritta libertà sindacale, ma ciò ha

disposto contestualmente alla smilitarizzazione del corpo di polizia,

il quale ha, oggi, caratteristiche che lo differenziano nettamente

dalle Forze armate. Non può quindi invocarsi la comparazione con la

Polizia di Stato per la diversità delle situazioni poste a

confronto, sì che pure la censura mossa con riferimento all'art. 3

deve essere disattesa, al pari di quelle riguardanti gli artt. 39 e

52, terzo comma, della Costituzione.