Sentenza n. 45/1964

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge 15 febbraio

1963, n. 150, promosso con ordinanza emessa il 20 giugno 1963 dal

Tribunale di Modena nel procedimento civile vertente tra Zanasi Gino ed

il Comune di Modena, iscritta al n. 162 del Registro ordinanze 1963 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, n. 231 del 31

agosto 1963.

Visti l'atto di costituzione in giudizio di Zanasi Gino e l'atto di

intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 18 marzo 1964 la relazione del

Giudice Giovanni Cassandro;

uditi gli avvocati Alberto Casarini, Giuseppe Fabbrici e Guido

Viola, per lo Zanasi, e il vice avvocato generale dello Stato Dario

Foligno, per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Nel corso di un procedimento civile tra il Sig. Gino Zanasi

attore e il Comune di Modena convenuto, l'attore sollevò la questione

di legittimità costituzionale del primo comma dell'art. 18 della legge

16 settembre 1960, n. 1014, il quale dispone che "l'accertamento e la

determinazione della base imponibile per l'imposta di famiglia sono

distinti ed autonomi da quelli riguardanti i tributi erariali", e della

legge 15 febbraio 1963, n. 150, intitolata: "modifica dell'art. 18

della legge 16 settembre 1960, n. 1014, e interpretazione autentica

dell'art. 117 del T.U. per la finanza locale", sopravvenuta nelle more

del giudizio ed esattamente prima della udienza collegiale tenuta il 15

maggio dello scorso anno. Questa legge, nel suo unico articolo, dispone

l'aggiunta al primo comma dell'art. 18 citato della norma seguente: "il

primo comma del presente articolo costituisce interpretazione autentica

dell'art. 117 del T.U. per la finanza locale.. a seguito

dell'abrogazione dell'art. 119 dello stesso T.U. disposta dall'art. 19

del D.L.Lgt. 8 marzo 1945, n. 62".

Giova, per chiarire i termini della questione, ricordare che l'art.

117 del T.U. dispone che l'imposta di famiglia colpisca "l'agiatezza

della famiglia desunta dai redditi o proventi di qualsiasi natura e da

ogni altro indice apparente di agiatezza" e determina i criteri che

l'Amministrazione deve osservare per la determinazione della base

imponibile; e giova anche ricordare che l'abrogato art. 119 stabiliva

che "per i contribuenti assoggettati all'imposta complementare di

Stato, le aliquote dell'imposta di famiglia sono applicate agli

imponibili..., che servirono di base alla determinazione della

complementare, senza che occorrano ulteriori accertamenti da parte del

Comune".

Il Tribunale di Modena, davanti al quale verte il giudizio,

premesso che la questione era rilevante ai fini della decisione, in

quanto "l'accoglimento della qualifica di interpretazione autentica

comporterebbe il carattere retroattivo del citato art. 18 con

conseguente applicazione del medesimo nella specie", ha ritenuto,

peraltro, che la questione di legittimità dovesse limitarsi alla legge

15 febbraio 1963, n. 150, la quale assorbirebbe l'altra relativa al

citato primo comma dell'art. 18 della legge n. 1014 del 1960. Così

delimitata, la questione non sarebbe manifestamente infondata. Il

Tribunale prescinde dal punto che l'art. 119 della Costituzione

porrebbe il principio generale della coordinazione tra finanza statale

e finanza locale, principio nel caso non rispettato; né nega che nella

nostra Costituzione non sussiste il divieto della retroattività della

legge tributaria; ma ritiene che la retroattività conferita a una

legge tributaria, configuri un contrasto con le norme degli artt. 41,

42, 43 e 53 della Costituzione.

Il Tribunale, pertanto, con ordinanza 20 giugno 1963, sospendeva il

giudizio e trasmetteva gli atti a questa Corte perché giudicasse sulla

questione di legittimità della legge 15 febbraio 1963, n. 150, in

riferimento agli artt. 41, 42, 43 e 53 della Costituzione.

L'ordinanza, ritualmente notificata e comunicata, è stata

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale, n. 231 del 31 agosto 1963.

2. - Davanti alla Corte si è costituito il sig. Gino Zanasi,

rappresentato e difeso dagli avvocati Alberto Casarini e Giuseppe

Fabbrici. Nelle deduzioni depositate il 1 agosto 1963, la difesa dello

Zanasi riferisce ampiamente la giurisprudenza della Corte di cassazione

in materia, secondo la quale "in un ordinato sistema della finanza

pubblica è inconcepibile la coesistenza di valutazioni diverse di un

unico reddito", nonché i lavori preparatori della legge 16 settembre

1960, n. 1014, per trarne la conseguenza che tanto questa legge, quanto

l'altra del 1963 hanno voluto modificare l'interpretazione del sistema

data dalla Cassazione, preponendo alla necessità di una coordinazione

tra finanza locale e finanza dello Stato il principio di una totale

autonomia comunale, dell'esercizio della quale, in questa materia,

illustra gli inconvenienti.

Passando al merito, la difesa dello Zanasi sostiene che la legge

impugnata - abbia essa carattere innovativo o interpretativo -, viola i

principi fondamentali della Costituzione. L'autonomia locale, che la

Costituzione pur garantisce nell'art. 5, non potrebbe tuttavia essere

considerata senza limiti fino al punto di creare, per restare nella

materia oggetto della controversia, disparità tra le valutazioni

statali e locali dei medesimi redditi, tanto più che, nel caso,

l'accertamento e la determinazione della base imponibile per l'imposta

di famiglia sarebbero lasciati, a differenza di quello che accade per i

tributi erariali, al discrezionale apprezzamento degli amministratori

comunali e delle commissioni tributarie, con conseguente violazione

anche della norma contenuta nell'art. 23 della Costituzione.

La disarmonia che la legge impugnata provoca tra le imposte sui

singoli redditi e l'imposta di famiglia, viola poi il principio della

coordinazione della finanza locale con quella statale, stabilita

dall'art. 119 della Costituzione e che non può intendersi limitata

soltanto alle Regioni. L'attività tributaria dovrebbe, secondo la

difesa dello Zanasi, svolgersi in maniera uniforme per tutto il

territorio nazionale, anche perché essa può incidere sull'attività

privata, tutelata, come si sa, dalla Costituzione (artt. 41, 42, 43 e

44), e dovrebbe rispettare il principio della capacità contributiva

(art. 53), il quale richiederebbe necessariamente il coordinamento dei

vari tributi e, nel caso, dei tributi personali locali con i tributi

erariali.

La difesa accenna poi alle molte ragioni esposte dalla dottrina

sulla illegittimità delle leggi tributarie retroattive in riferimento,

particolarmente, all'art. 53 della Costituzione, qualora si ritenesse

la legge impugnata una legge interpretativa.

3. - Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,

che ha depositato le sue deduzioni il 30 luglio dello scorso anno.

L'esame della legislazione emanata nella materia oggetto del

presente giudizio porta l'Avvocatura a concludere che, attualmente, non

sarebbe dubbio che vi sia distinzione ed autonomia tra l'accertamento e

la determinazione della base imponibile per l'imposta di famiglia e

l'accertamento e la determinazione dei corrispondenti elementi della

base imponibile per i tributi erariali, e che egualmente indubbio

sarebbe il carattere interpretativo del primo comma dell'art. 18, con

la conseguente applicabilità del principio della distinzione anche

agli accertamenti antecedenti all'entrata in vigore della legge n. 1014

del 1960.

L'Avvocatura, premessa l'eccezione di non rilevanza della

questione, per la quale, peraltro, si rimette alla Corte, sostiene nel

merito la sua infondatezza. E per i seguenti motivi:

1) la legge interpretativa non può essere qualificata, sic et

simpliciter, retroattiva. Giusta la più moderna dottrina, essa sarebbe

una norma dichiarativa-esplicativa del tipo "norma dispositiva".

Sarebbe vero che caratteristica delle leggi interpretative è la

retroattività, ma si tratterebbe di una retroattività apparente,

stante che non è la legge interpretativa a regolare direttamente i

rapporti giuridici, ma quella anteriore, della quale il legislatore dà

un 'interpretazione vincolante. Nel caso in esame, tanto la norma del

1960, quanto quella del 1963 avrebbero soltanto valore di

interpretazione della vera norma precettiva, che è quella, e soltanto

quella, dell'art. 117 del T.U. per la finanza locale. Con che

mancherebbe la base stessa per configurare una questione di

legittimità per retroattività della legge che può porsi sì anche in

materia diversa da quella penale ed anche perciò in materia

tributaria, ma al presupposto che l'effetto retroattivo operi

sull'accertamento degli elementi e dei requisiti inerenti all'imposta;

2) una legge tributaria retroattiva non viola per se stessa il

principio della capacità contributiva. L'art. 53 della Costituzione

pone soltanto il principio che "tutti sono tenuti a concorrere alle

spese pubbliche in ragione della loro capacità contributiva",

principio che non avrebbe efficacia sul problema della successione

delle leggi nel tempo, essendo sufficiente che, al momento al quale si

riferisce l'obbligo contributivo - sia esso o no stabilito

retroattivamente -, vi sia corrispondenza tra l'obbligo e la capacità

di contribuzione dell'obbligato;

3) la pretesa necessaria coordinazione tra l'attività tributaria

dello Stato e quella degli enti locali sarebbe soltanto "un tendenziale

principio di politica legislativa". Né varrebbe addurre in contrario

l'art. 119 della Costituzione che contiene una norma relativa soltanto

ai limiti dell'autonomia finanziaria delle Regioni, che il Costituente

ha voluto non contrastante con la politica finanziaria dello Stato.

Comunque, il principio riguarderebbe la coordinata distribuzione del

complesso dei gravami fiscali tra tributi erariali e tributi locali,

non già una uniformità delle regole particolari relative ai diversi

tributi. Sarebbe anzi conforme al principio costituzionale

dell'autonomia degli enti locali riconoscere carattere di indipendenza

all'accertamento e alla determinazione della base imponibile

dell'imposta di famiglia rispetto all'accertamento dei corrispondenti

elementi della base imponibile per i tributi erariali, tanto più che

sussisterebbe nel nostro ordinamento, il principio dell'indipendenza

delle varie imposte tra di loro;

4) nessun contrasto esiste con gli artt. 41, 42 e 43 che pongono

norme all'iniziativa privata e pubblica, alla proprietà privata, ai

casi di espropriazione e via, che non hanno nulla in comune con la

questione sollevata dall'ordinanza.

4. - L'Avvocatura ha anche depositato, il 5 marzo scorso, una

memoria, nella quale ribadisce le tesi difensive proposte nell'atto di

intervento. Ai fini della discussione è sufficiente sottolineare due

punti:

a) che l'art. 18 della legge 16 settembre 1960, n. 1014,

ricaverebbe il suo carattere di norma interpretativa dalla sua stessa

natura e non già dalla successiva legge del 1963, in conseguenza,

cioè, dell'abrogazione dell'art. 119 del T.U. per la finanza locale,

attuata col ricordato decreto legislativo del 1945, che eliminava

l'unico legame esistente tra imposta di famiglia e imposta

complementare sul reddito;

b) che l'imposta di famiglia non sarebbe un duplicato dell'imposta

complementare progressiva sul reddito: in primo luogo, perché la base

imponibile di questa imposta è il reddito complessivo del

contribuente, laddove quella per l'imposta di famiglia è l'agiatezza

della famiglia stessa; in secondo luogo, perché v'è una diversa

progressività in relazione ai fini delle due imposizioni; in terzo

luogo, perché il soggetto passivo dell'imposta è, per l'imposta

complementare, ogni persona fisica per i suoi redditi e per quelli di

altre persone, dei quali esso abbia la libera disponibilità o

l'amministrazione senza obbligo di rendiconto; viceversa, l'imposta di

famiglia è applicata con riguardo al nucleo familiare considerato

sotto un particolare profilo e alle unioni di individui conviventi per

fini di istruzione, di educazione o di cultura; in quarto e ultimo

luogo, perché il fatto che l'art. 117 preveda tra gli indici ai quali

occorre far riferimento i redditi o i proventi di qualsiasi natura e

quindi la loro determinazione secondo una valutazione assimilabile a

quella richiesta per l'applicazione dell'imposta erariale, non esclude

- a prescindere dal fatto che il reddito sarebbe assunto, nel caso

dell'imposta di famiglia, in senso economico, tale cioè da essere

avvicinato ai "proventi" o agli "indici apparenti di agiatezza" -, che

l'identità di base imponibile, limitatamente ai redditi, riguarda non

codesti redditi in sé, ma i cespiti dai quali essi si possono

ricavare, cespiti "che ciascuna delle due potestà tributarie può

assumere con criteri disuguali".

5. - La difesa del sig. Zanasi ha depositato una memoria fuori

termine.

6. - Nell'udienza del 18 marzo 1964 le difese delle parti hanno

illustrato le tesi contenute negli scritti difensivi ed insistito nelle

già prese conclusioni. Considerato in diritto :

1. - Il problema sottoposto all'esame della Corte è quello, come

si esprime testualmente l'ordinanza, della "costituzionalità della

retroattività tributaria". Vero è che nel testo è profilato anche un

contrasto tra la legge impugnata e il principio, che si trarrebbe

dall'art. 119 della Costituzione, per il quale finanza locale e finanza

statale devono essere coordinate fra loro, ma la questione di

costituzionalità che ne discende, non è stata esplicitamente proposta

dal giudice a quo, che sembra anzi volerne prescindere, sicché

un'interpretazione coerente dell'ordinanza porta ad escludere che essa

sia stata sottoposta al giudizio di questa Corte.

A maggior ragione devono essere considerate fuori dei limiti del

presente giudizio le numerose questioni che la difesa della parte

privata ha sollevato nelle deduzioni e, ampiamente, nella discussione

orale, in relazione a numerosi precetti costituzionali (artt. 3, 5, 23,

25, ecc.).

2. - Il Tribunale di Modena non ignora la giurisprudenza di questa

Corte, secondo la quale una legge tributaria retroattiva (come ogni

altra legge non penale), non è di per sé viziata di

incostituzionalità, e che il carattere retroattivo di una legge

siffatta può comportare un'illegittimità costituzionale soltanto se

porti, come sua conseguenza, la violazione di un precetto o di un

principio contenuti nella Costituzione. In conseguenza, l'ordinanza

propone la questione nei confronti dell'art. 53 della Costituzione, e

precisamente della norma contenuta nel primo comma di esso, la quale

afferma che "tutti sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche in

ragione della loro capacità contributiva". A rafforzare questa

impostazione della questione, l'ordinanza aggiunge che la

retroattività della legge impugnata conduce anche alla violazione

delle norme contenute negli artt. 41, 42 e 43 della Costituzione.

3. - Il problema della "retroattività della legge tributaria"

sorge non soltanto quando la legge ponga a base della prestazione un

fatto verificatosi nel passato, ma anche quando essa alteri, modifichi

o trasformi, con effetto retroattivo, gli elementi essenziali

dell'obbligazione tributaria e i criteri di valutazione che vi sono

connessi, quali risultano da una precedente normativa. Se, infatti, per

capacità contributiva s'intende l'idoneità del contribuente a

corrispondere la prestazione coattivamente imposta e se tale idoneità

deve porsi in relazione, non già con la concreta capacità di ciascun

contribuente, ma col presupposto al quale la prestazione stessa è

collegata e con gli elementi essenziali dell'obbligazione tributaria,

si deve anche ritenere che, quando la legge assuma a presupposto un

fatto o una situazione passati - non più esistenti, perciò, al

momento in cui essa entra in vigore -, ovvero innovi, estendendo i suoi

effetti al passato, gli elementi dai quali la prestazione trae i suoi

caratteri essenziali, il rapporto che deve sussistere tra imposizione e

capacità contributiva può risultare spezzato e il precetto

costituzionale ("in ragione della capacità contributiva") violato.

Può, non risulta necessariamente spezzato: il che vuol dire che il

venir meno di questo rapporto non può essere affermato in via generale

e in astratto, ma deve essere verificato di volta in volta, in

relazione alla singola legge tributaria. Sono questi i motivi per i

quali la Corte ha affermato che una legge tributaria retroattiva non

comporta per se stessa la violazione del principio della capacità

contributiva (sentenza n. 9 del 1959), respingendo, con ciò, e la tesi

che codesta violazione si verifichi in ogni caso, e l'altra, opposta,

che essa non abbia mai luogo.

4. - Se si tengono presenti queste ragioni, la questione sollevata

dal Tribunale di Modena deve essere dichiarata non fondata.

La legge 15 febbraio 1963, n. 150, si è limitata, infatti, a

conferire all'art. 18, primo comma, della legge 16 settembre 1960, n.

1014, valore di legge interpretativa e, con ciò, efficacia

retroattiva. Ora, la norma, alla quale tale efficacia è stata

conferita, stabilisce che "l'accertamento e la determinazione della

base imponibile per l'imposta di famiglia sono distinti ed autonomi da

quelli riguardanti i tributi erariali". Essa fu emanata dopo che si era

disputato a lungo in dottrina e in giurisprudenza sugli effetti che

comportava l'abrogazione dell'art. 119 del T.U. per la finanza locale,

approvato con R.D. 14 settembre 1931, n. 1175, il quale stabiliva,

invece, che, per la determinazione della base imponibile dell'imposta

di famiglia, dovessero essere assunti gli imponibili "che servirono di

base alla determinazione della complementare". Non occorre qui decidere

quale fosse la esatta interpretazione da dare all'intervenuta

abrogazione, ad opera del D.L.L. 8 marzo 1945, n. 62, della norma ora

ricordata, se quella, cioè, sostenuta dalla Commissione centrale delle

imposte e in un primo tempo anche dalla Cassazione, o, viceversa,

quella successiva della Cassazione medesima, che divenne prevalente. Ai

fini del giudizio di legittimità della legge, è sufficiente accertare

che la facoltà, riconosciuta agli uffici accertatori del Comune, di

valutare, in guisa autonoma dagli uffici erariali, la base imponibile

dell'imposta di famiglia, non ha violato la capacità contributiva nel

senso in cui è stata definita. A prescindere dalla tesi che i redditi

possono essere assunti e valutati diversamente in relazione ad imposte

diverse per oggetto e per struttura, la legge impugnata non ha

modificato l'oggetto dell'imposta, che è rimasto "l'agiatezza della

famiglia desunta dai redditi o proventi di qualsiasi natura e da ogni

altro indice apparente di agiatezza" (art. 117 del cit. T.U. per la

finanza locale), né gli elementi che devono essere tenuti presenti

nella determinazione dell'imponibile e il modo come devono essere

assunti in questa determinazione (lett. a, b, c, e d del medesimo art.

117). L'effetto retroattivo della legge si è limitato a un punto non

essenziale della figura del tributo, e ad eliminare intorno ad esso

dubbi e incertezze. E così operando non ha al certo violato il

principio della capacità contributiva.

5. - Da ciò discende anche che deve essere dichiarata la non

fondatezza delle questioni di legittimità costituzionale sollevate nei

confronti delle norme contenute negli artt. 41, 42 e 43 della

Costituzione, e ciò non soltanto perché contrasto non sorge

necessariamente tra una legge che ponga norme tributarie con efficacia

retroattiva e le norme costituzionali che regolano la libera iniziativa

economica, il regime della proprietà privata e la riserva originaria o

la espropriazione di talune imprese o gruppi di imprese (come del resto

la Corte ha già avuto occasione di affermare - sentenza n. 9 del

1959), ma anche e soprattutto perché è evidente che una violazione di

queste norme in tanto può essere configurata (come pare ammettere, del

resto, la stessa ordinanza di rimessione), in quanto si ponga come

conseguenza di una violazione del principio della capacità

contributiva, che, nel caso in esame, non sussiste.