Sentenza n. 455/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'articolo 7, primo

comma, della legge 30 dicembre 1991, n. 412 (Disposizioni in materia

di finanza pubblica), promossi con ordinanze emesse:

A) in procedimenti civili vertenti tra Fiore Amedeo ed altri,

contro l'Ente FF.SS.:

due, dal Pretore di Torino, entrambe il 13 gennaio 1992,

iscritte ai nn. 121 e 122 del registro ordinanze 1992 e pubblicate

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 11, prima serie

speciale, dell'anno 1992;

dal Pretore di Bari, sei, il 5 febbraio 1992, iscritte ai nn.

211, 212, 213, 215, 216 e 217 del registro ordinanze 1992; due, il 7

febbraio 1992, iscritte ai nn. 209 e 210 del registro ordinanze 1992;

una, il 14 febbraio 1992, iscritta al n. 214 del registro ordinanze

1992; tutte pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n.

19, prima serie speciale, dell'anno 1992;

dalla Pretura di Brindisi - Sezione distaccata di San Vito dei

Normanni, il 28 marzo 1992, iscritta al n. 356 del registro ordinanze

1992 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 29,

prima serie speciale, dell'anno 1992;

dal Tribunale di Genova, il 5 marzo 1992, iscritta, al n. 328

del registro ordinanze 1992 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 27, prima serie speciale, dell'anno 1992;

dal Pretore di Roma, il 14 febbraio 1992, iscritta al n. 224

del 1992 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, n.

19, prima serie speciale, dell'anno 1992;

B) Nel procedimento civile vertente tra Capasso Giuseppe ed

I.N.A.D.E.L.:

dal Pretore di Napoli, il 21 aprile 1992, iscritta al n. 336

del registro ordinanze 1992 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 27, prima serie speciale, dell'anno 1992;

Visti gli atti di costituzione di Fiore Amedeo, Floris Pietro

Francesco, Papadia Francesco Vincenzo e Solazzo Vito, nonché gli

atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 20 ottobre 1992 il Giudice

relatore Francesco Greco;

Uditi gli avv.ti Michele Abbatescianni per Floris Pietro Francesco

e Papadia Francesco Vincenzo; Luciano Ventura per Solazzo Vito e

l'Avvocato dello Stato Luigi Criscuoli per il Presidente del

Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Il Pretore di Torino, nei giudizi promossi da Fiore Amedeo e

Brancaccio Vincenzo nei confronti dell'Ente Ferrovie dello Stato, per

ottenere il riconoscimento dei benefici di cui all'art. 20 della

legge 24 dicembre 1986, n. 958, per il servizio militare prestato

rispettivamente dal 2 luglio 1962 al 2 dicembre 1963 e dal 25 marzo

1968 al 23 febbraio 1970, con ordinanza in data 13 gennaio 1992 (R.O.

n. 121 del 1992), ha sollevato questione di legittimità

costituzionale dell'art. 7, primo comma, della legge 30 dicembre 1991

n. 412, il quale ha disposto che i suddetti benefici operano

esclusivamente per il servizio militare in corso alla data di entrata

in vigore della citata legge n. 958 del 1986 e per quello prestato

successivamente.

Il giudice a quo ha osservato, in particolare che:

a) la questione è rilevante poiché soltanto la norma

censurata è d'ostacolo al riconoscimento, in favore dei lavoratori,

dei rivendicati benefici, concessi dalla precedente norma, dichiarata

espressamente applicabile al "settore pubblico", nel quale deve

ritenersi compreso anche l'Ente Ferrovie dello Stato;

b) che la limitazione dell'ambito temporale di efficacia di

detti benefici, disposta con la norma censurata, irragionevolmente

discrimina i lavoratori che hanno prestato servizio militare prima

del 30 gennaio 1987 e quelli che lo hanno prestato successivamente,

pur nell'identità della prestazione e dei sacrifici richiesti agli

uni ed agli altri, senza che i suddetti si possano considerare come

uno speciale compenso per una maggiore gravosità della leva militare

successiva alla data suddetta (violazione art. 3 della Costituzione);

che, peraltro, i detti benefici hanno la funzione di evitare che

la prestazione del servizio militare, obbligatorio ex art 52 della

Costituzione, comporti pregiudizio (reale o virtuale) per la vita

lavorativa onde, la intervenuta limitazione importa la violazione del

richiamato precetto costituzionale (art. 52 della Costituzione).

2. - L'ordinanza, ritualmente notificata e comunicata, è stata

altresì pubblicata nella Gazzetta Ufficiale.

2.1 - Nel giudizio davanti alla Corte si sono costituite le parti

private ed è intervenuta l'Avvocatura Generale dello Stato, in

rappresentanza del Presidente del Consiglio dei Ministri.

La difesa delle prime ha insistito per la declaratoria

dell'illegittimità costituzionale della norma censurata, con

argomenti sostanzialmente identici a quelli esposti dal giudice

remittente.

L'Avvocatura Generale dello Stato ha, in particolare, rilevato

che:

l'art. 20 della legge n. 958 del 1986, attributiva dei

contestati benefici, non può trovare applicazione nei confronti dei

dipendenti di un ente pubblico i cui rapporti di lavoro si svolgono

in regime privatistico, come per l'Ente ferrovie. Ciò è reso palese

sia dalla mancanza di norme espresse che identifichino il "settore

pubblico", cui è commisurato l'ambito di operatività della norma,

con quello comprensivo, oltre che dallo Stato, anche di altri enti

pubblici minori; sia dal fatto che l'art. 20 della citata legge n.

958 del 1986 ha posto gli oneri da essa implicati sul bilancio dello

Stato, autonomo rispetto a quello dell'Ente ferrovie, con ciò

dimostrando che dette spese non possono che riguardare i dipendenti

statali;

in ogni caso, la norma censurata, in coerenza con il principio

della irretroattività, risolvendo una incertezza ermeneutica, e

perciò di interpretazione autentica, ha precisato che i benefici in

questione non possono applicarsi se non quando il fatto costitutivo

del diritto ai medesimi si sia avverato successivamente alla sua

entrata in vigore;

appartiene, poi, alla discrezionalità del legislatore che

accorda un particolare beneficio, stabilirne i limiti temporali,

anche in considerazione delle compatibilità finanziarie e degli

oneri che l'assenza di quei limiti comporterebbe;

inconsistente è il richiamo all'art. 52 della Costituzione,

posto che la mancata fruizione dei benefici in questione non si

risolve affatto in un pregiudizio per la posizione di lavoro

dell'interessato che abbia prestato servizio militare.

3. - Identica questione è stata proposta dal Pretore di Torino

con ordinanza della stessa data (R.O. n. 122 del 1992) nel

procedimento promosso da Luzzini Lucio ed altri contro l'Ente

Ferrovie.

Nel giudizio avanti questa Corte è intervenuta solo l'Avvocatura

Generale dello Stato, in rappresentanza del Presidente del Consiglio

dei ministri, cha ha svolto difesa identica a quella precedente.

4. - In termini sostanzialmente analoghi, la questione è stata

poi sollevata:

A) dal Pretore di Napoli, con ordinanza del 21 aprile 1992

(R.O. n. 336 del 1992), in procedimento Capano Giuseppe contro

I.N.A.D.E.L., che pone in riferimento solo l'art. 3, primo comma,

della Costituzione;

B) dal Pretore di Bari con sei ordinanze del 5 febbraio 1992

(R.O. nn. 211, 212, 213, 215, 216, 217/92), due del 7 febbraio 1992

(R.O. nn. 209 e 210/92) e una del 14 febbraio 1992 (R.O. n. 214/92);

C) dal Pretore di Roma (R.O. n. 224/92) con ordinanza del 14

febbraio 1992;

D) dal Pretore di Brindisi con ordinanza del 28 marzo 1992

(R.O. n. 356 del 1992):

E) dal Tribunale di Genova, con ordinanza del 5 marzo 1992

(R.O. n. 328 del 1992); tutte emesse in giudizi contro le FF.SS.

4.1 - Questa ultima ordinanza (R.O. n. 328 del 1992) contiene

ulteriori censure e profili particolari, rispetto alle altre.

Il giudice remittente, ponendo in riferimento, oltre gli artt. 3 e

52 della Costituzione, anche gli artt. 24, 53, 101 e 104, della

Costituzione, ha osservato che con la norma in esame:

a) è stata introdotta una limitazione a diritti soggettivi, il

cui rispetto, viceversa, appare uno dei fondamenti dello Stato "di

diritto", cui si ispira la vigente Costituzione; tale risultato si è

voluto conseguire mediante una disposizione indicata come

interpretativa, quindi con efficacia retroattiva (terzo comma

dell'art. 7), pur in assenza di rilevanti contrasti giurisprudenziali

sul punto, con l'effetto di privare i titolari del diritto già

conseguito e di creare nuove disuguaglianze fra soggetti che

rimangono beneficiari e soggetti privati del beneficio;

c) è stata limitata la tutela giurisdiziale dei cittadini

relativamente al proprio diritto, sorto contestualmente per tutti con

l'entrata in vigore dell'art. 20, anche se i presupposti concreti per

l'esercizio di esso in alcuni casi già erano esistenti, in altri

coesistevano ed in altri sono sorti successivamente, ma sempre

nell'ambito omogeneo di un rapporto lavorativo in corso;

d) è stata introdotta una differenza nell'entità della

contribuzione dei cittadini alla spesa pubblica perché alcuni

soltanto dei precedenti legittimati possono usufruire del beneficio,

mentre gli oneri contributivi sono a carico di tutti gli appartenenti

alla stessa categoria;

e) è stata introdotta una valenza differenziata di una

prestazione, quella del servizio militare, che la Costituzione

chiaramente prevede come un dovere imposto in misura uguale a tutti i

cittadini, con beneficio solo a favore di coloro che hanno adempiuto

a detto servizio in tempi in cui esso si era notevolmente

alleggerito;

f) tutto quanto sopra è stato realizzato in base a

considerazioni discriminatorie ed irragionevoli, mentre l'unica

soluzione corretta sarebbe stata l'abolizione del beneficio per tutti

se lo si fosse ritenuto troppo oneroso per le finanze dello Stato.

4.2. - In tutti i giudizi promossi con le sopra ( sub 4) elencate

ordinanze è intervenuta l'Avvocatura Generale dello Stato, in

rappresentanza del Presidente del Consiglio dei ministri, che ha

concluso per la declaratoria di inammissibilità o, comunque, di

infondatezza della questione con argomenti identici a quelli dianzi

ricordati.

4.3. - Si sono poi costituiti:

A) Floris Pietro Francesco, nel giudizio promosso dal Pretore

di Bari con ordinanza del 7 febbraio 1992 (R.O. n. 209/92);

B) Solazzo Vito, nel giudizio promosso dal Pretore di Bari con

ordinanza del 5 febbraio 1992 (R.O. n. 215/92);

C) Papada Francesco Vincenzo, nel giudizio promosso dal Pretore

di Bari con ordinanza del 5 febbraio 1992 (R.O. n. 216/92).

I loro atti difensivi non aggiungono elementi o profili nuovi

rispetto a quanto risultante dalla superiore esposizione e si

limitano a ribadire le censure svolte dai giudici remittenti.

Nell'imminenza della udienza hanno depositato memorie Solazzo Vito

e Floris Pietro Francesco.

La difesa del primo ha ribadito il proprio dubbio sulla natura di

norma interpretativa dell'art. 7 della legge n. 412 del 1991, onde la

esclusione della sua retroattività.

La difesa del Floris, premesso che i dipendenti delle Ferrovie

dello Stato sono destinatari della disposizione dell'art. 20 della

legge n. 258 del 1986, ha osservato che la norma censurata,

nell'interpretare autenticamente tale disposizione, appone un

elemento temporale quale unico discrimine di situazioni identiche,

non incidente sugli effetti di una legge, ma sui suoi presupposti di

fatto. Considerato in diritto

1. - Va disposta la riunione dei giudizi al fine della decisione

con una unica sentenza, per evidenti ragioni di connessione.

2. - La Corte deve verificare se l'art. 7, primo comma, della

legge 30 dicembre 1991, n. 412, nella parte in cui stabilisce che il

servizio militare valutabile ai sensi dell'art. 20 della legge 24

dicembre 1986, n. 958, ed ai fini della attribuzione dei benefici ivi

previsti, è esclusivamente quello in corso alla data di entrata in

vigore di tale ultima legge nonché quello prestato successivamente,

violi gli artt. 3, 24, 52, 53, 101, 104, della Costituzione perché:

a) irrazionalmente discrimina fra quanti, con pari o maggiori

sacrifici, hanno prestato servizio militare prima della entrata in

vigore della legge 412 del 1991 rispetto a quelli che lo hanno

prestato successivamente;

b) per la errata qualificazione di norma interpretativa,

sottrae retroattivamente un beneficio a coloro che l'hanno già

acquisito come destinatari della norma di previsione ed impedisce la

funzione interpretativa del giudice in ordine alla portata della

stessa;

c) limita il diritto dei cittadini soggetti a tale operazione

ablativa di agire in giudizio per la tutela di situazioni giuridiche

ad essi anteriormente attribuite;

d) non consente la compiuta eliminazione dei pregiudizi che la

prestazione del servizio militare ha arrecato a quei lavoratori che

siano stati assoggettati ad essa anteriormente alla entrata in vigore

della norma di previsione dei denegati benefici;

e) comporta ineguale contribuzione dei cittadini alla spesa

pubblica in danno di quanti non possono usufruire di tali benefici.

3. - La questione non è fondata.

L'art. 20 della legge 24 dicembre 1986, n. 958, ha previsto la

validità del servizio militare a tutti gli effetti per

l'inquadramento economico e per la determinazione dell'anzianità

lavorativa ai fini del trattamento previdenziale per i dipendenti del

settore pubblico.

L'art. 7, primo comma, della legge 30 dicembre 1991, n. 412,

contenente disposizioni in materia di finanza pubblica, stabilisce

che il servizio militare valutabile ai sensi del predetto articolo è

esclusivamente quello in corso alla data della sua entrata in vigore

nonché quello prestato successivamente.

4. - Preliminarmente deve essere esaminata la eccezione di

inammissibilità sollevata dall'Avvocatura Generale dello Stato,

secondo cui la disposizione impugnata non sarebbe applicabile ai

dipendenti dell'Ente ferrovie in quanto al momento della entrata in

vigore della legge n. 958 del 1986 l'Azienda autonoma delle ferrovie

dello Stato si era trasformata, per effetto della legge 17 maggio

1985, n. 210, in ente pubblico economico, il quale non fa parte del

"settore pubblico".

La eccezione è destituita di fondamento.

A parte la considerazione che sulla nozione di settore pubblico

non vi è accordo, in quanto in esso, secondo alcuni, ai fini che

interessano, si comprenderebbero anche gli enti pubblici economici,

si osserva che la detta riforma si è attuata in concreto

successivamente alla entrata in vigore della citata legge n. 210 del

1985 e solo con la emanazione dei previsti regolamenti di

organizzazione.

Invero, l'art. 14 ha fatto salve tutte le leggi e i regolamenti

vigenti alla suddetta epoca ed afferenti alla organizzazione, sempre

che fossero stati compatibili con la disciplina dettata dalla stessa

legge.

L'art. 21 poi ha previsto la trasformazione del rapporto di lavoro

dei dipendenti da pubblico in privato solo al momento della

stipulazione dei contratti collettivi, il primo dei quali ha avuto

effetto dal 5 febbraio 1988. E la disposizione in esame incide,

direttamente e profondamente, sul rapporto di lavoro in quanto

modifica l'inquadramento economico e l'anzianità lavorativa del

personale ai fini del trattamento previdenziale.

Peraltro, è oggetto di controversia l'attribuzione del beneficio

accordato dalla disposizione denunciata proprio a coloro che hanno

prestato servizio anteriormente alla riforma, quando l'Ente faceva

parte dell'amministrazione pubblica e il rapporto di lavoro era

pubblico.

5. - La questione va, quindi, esaminata nel merito.

Deve accertarsi e precisarsi la natura della legge n. 412 del

1991; se, cioè, essa sia interpretativa, con la conseguente

efficacia retroattiva o sia innovativa e, quindi, senza efficacia

retroattiva.

La Corte ha più volte deciso (sentt. nn. 155, 390 del 1990) che

non ha alcun rilievo la qualifica che della legge ha fatto il

legislatore; che va riconosciuto il carattere interpretativo a una

legge, la quale, fermo restando il testo della norma interpretativa,

ne chiarisca il significato normativo e privilegi una delle tante

interpretazioni possibili, di guisa che il contenuto precettivo sia

espresso dalla coesistenza di due norme, quella precedente e quella

successiva, che ne esplicita il significato, e che rimangono entrambe

in vigore.

Le due norme si sovrappongono e l'una, la successiva, non elimina

l'altra, la precedente.

Il legislatore, con una operazione ermeneutica introduce nello

ordinamento un quid novi che rende obbligatorio per tutti il

significato da lui dato alla norma precedente che resta in vigore.

L'intervento del legislatore è legittimato dai dubbi

interpretativi, sorti specialmente nei giudizi che della norma hanno

fatto applicazione nelle fattispecie di volta in volta esaminate.

In particolare, la natura interpretativa della legge in esame è

desumibile dal terzo comma dell'art. 7, che però non è stato

impugnato ma è utilizzabile ai suddetti fini.

Esso regola la sorte degli eventuali maggiori trattamenti comunque

in godimento al momento della entrata in vigore della legge, concessi

a seguito di interpretazioni difformi da quelle indicate nel primo

comma dello stesso articolo che fissa i limiti temporali dell'art. 20

della legge n. 958 del 1986, il quale in proposito non contiene

alcuna indicazione.

E proprio per effetto di tale omissione erano sorti dubbi in

ordine alla sua applicabilità a rapporti di lavoro ancora in vita

alla data della entrata in vigore della legge, ma che riguardavano

servizi militari prestati in epoca anteriore e alcuni, come quelli in

controversia, molto remota (1962, 1963 ecc.); nonché in ordine ai

riscatti già avvenuti ai fini della indennità di buonuscita.

Tanto che le amministrazioni interessate avevano richiesto pareri

alle autorità competenti.

Erano intervenuti pareri del Consiglio di Stato, (Adunanza III

Sez. 12 luglio 1988; risposta al quesito della Presidenza del

Consiglio in data 5 aprile 1989, n. 1598) e una decisione della Corte

dei conti in sede di controllo (n. 2049 in data 19 dicembre 1988).

Sicché, come si evince anche dalla relazione in sede di lavori

parlamentari, si è resa necessaria la emanazione della legge

chiarificatrice, anche perché il legislatore si è preoccupato dei

rilevanti aggravi sul bilancio dello Stato derivanti da una

interpretazione estensiva.

6. - In verità, per i dipendenti statali il servizio militare di

leva svolto prima della instaurazione del rapporto di impiego

rientrava già nel computo della anzianità utile ai fini del

trattamento di quiescenza (artt. nn. 8, terzo comma, e 145 del d.P.R.

n. 1092 del 1973); non produceva effetti ai fini del trattamento

previdenziale ma il dipendente aveva facoltà di riscattarlo a

domanda e a proprio totale carico (art. 15 del d.P.R. n. 1032 del

1973).

Se era svolto durante il rapporto di impiego, il dipendente era

collocato in aspettativa e il tempo trascorso era computato per

intero ai fini della progressione di carriera, della attribuzione

degli aumenti periodici di stipendio e del trattamento di quiescenza

e di previdenza (art. 67 del d.P.R. n. 3 del 1957). Il servizio

prestato era utile ai fini della buonuscita.

L'art. 20 in esame ha consentito ai dipendenti pubblici di

ottenere il riconoscimento del servizio militare ai fini della

anzianità di servizio con il conseguente trattamento economico e

dell'incremento dell'anzianità utile ai fini del trattamento di

previdenza (buonuscita) senza oneri di riscatto.

L'art. 7, primo comma, della legge n. 412 del 1991, ora impugnato,

ha solo fissato i limiti temporali, cioè la decorrenza del beneficio

accordato.

7. - In tale situazione non sussistono le denunciate violazioni

dei precetti costituzionali invocati.

Non si è creata alcuna ingiustificata discriminazione tra i

dipendenti presi in esame dalla disposizione denunciata e quelli ai

quali precedentemente è stato concesso il beneficio con limitati

oneri a loro carico. Né il legislatore ha compensato in maniera

difforme il sacrificio derivante dalla prestazione del servizio

militare di leva, che, peraltro, è obbligatorio ai sensi dell'art.

52 della Costituzione.

Si riafferma, inoltre, che rientra nella discrezionalità del

legislatore prevedere particolari trattamenti di favore per i servizi

prestati; stabilire i limiti temporali della concessione, specie per

la necessaria considerazione degli aggravi finanziari sul bilancio

statale che ne derivano.

E ciò anche nell'ambito di una stessa categoria di soggetti,

giacché lo stesso fluire del tempo costituisce elemento

differenziatore.

La legge in esame, inoltre, può trovare adeguata giustificazione

nella incidenza finanziaria e negli aggravi che certamente si

sarebbero potuti verificare per effetto della difforme

interpretazione, oltremodo estensiva.

Non si è verificata lesione degli artt. 24, 101 e 104 della

Costituzione.

Il legislatore ha operato sul piano delle fonti e non ha né

escluso né compresso la tutela giudiziale delle posizioni giuridiche

dei soggetti titolari. Limitandosi l'esame alla disposizione

denunciata (art. 7, primo comma, della legge n. 412 del 1991), non

risultano lesi i giudicati formatisi precedentemente, né sono

vulnerate le attribuzioni giudiziarie, in quanto il legislatore ha

agito su un piano diverso da quello del giudice. Nemmeno è leso

l'art. 53 della Costituzione, siccome esso riguarda i criteri di

proporzionalità che devono presiedere alle prestazioni fiscali

imposte ai soggetti passivi nella fase che attiene alla provvista di

fondi e non a quella della erogazione della spesa. Non sussiste

alcuna ingiustificata differenziazione di aggravi contributivi per la

già rilevata discrezionalità del legislatore nell'accordare

trattamenti particolari, subordinandoli alla partecipazione dei

cittadini in diversa misura a seconda dei momenti in cui li accorda.