Sentenza n. 457/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 4, settimo

comma, della legge 30 dicembre 1991, n. 412 (Disposizioni in materia

di finanza pubblica), promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 26 gennaio 1993 dal Pretore di Novara -

sezione distaccata di Borgomanero nel procedimento civile vertente

tra Boriolo Piero ed altri e la U.S.L. n. 54 di Borgomanero, iscritta

al n. 163 del registro ordinanze 1993 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 15, prima serie speciale, dell'anno

1993;

2) n. 4 ordinanze emesse il 18 febbraio 1993 dal Tribunale

amministrativo regionale della Calabria sul ricorso proposto da

Misasi Raffaele contro la U.S.L. n. 5 di Crotone e sui ricorsi

proposti da Vero Sergio ed altri contro la U.S.L. n. 7 di Catanzaro,

iscritte ai nn. 258, 440, 441 e 442 del registro ordinanze 1993 e

pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 24 e 36,

prima serie speciale, dell'anno 1993;

Visti gli atti di costituzione di Boriolo Piero, Misasi Raffaele,

Vero Sergio, Arcuri Vincenzo e della U.S.L. n. 7 di Catanzaro,

nonché gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 16 novembre 1993 il Giudice

relatore Mauro Ferri;

Uditi gli avvocati Lorenzo Bertaggia e Armando Montarsolo per

Boriolo Piero, Paolo Vaiano e Antonio Funari per Misasi Raffaele,

Antonio Funari per Vero Sergio e Arcuri Vincenzo, Raffaele Mirigliani

per la U.S.L. n. 7 di Catanzaro e l'Avvocato dello Stato Giuseppe O.

Russo per il Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1.1. - Il Tribunale amministrativo regionale della Calabria, con

ordinanza del 18 febbraio 1993 (r.o. n. 258/93), ha sollevato, in

riferimento agli artt. 3, 4, 32, e 35 della Costituzione, questione

di legittimità costituzionale dell'art. 4, settimo comma, della

legge 30 dicembre 1991, n. 412 "nella parte in cui stabilisce

l'incompatibilità, per il personale addetto al Servizio sanitario

nazionale, allo svolgimento di attività lavorativa presso strutture

private convenzionate con lo stesso Servizio sanitario nazionale".

Nel corso della fase cautelare di un giudizio promosso avverso un

provvedimento della U.S.L. competente, che aveva dichiarato

l'esistenza di una situazione di incompatibilità del ricorrente ai

sensi della norma sopra indicata, il giudice remittente - dopo aver

accolto l'istanza di sospensione del provvedimento "fino alla

comunicazione della pronunzia della Corte costituzionale" - osserva

che la legittimità della norma impugnata deve essere valutata sotto

un profilo di logicità giustificativa, poiché non può ritenersi

configurabile una preclusione della libera espressione della

personalità dell'individuo (in particolare sotto l'aspetto del

diritto al lavoro: artt. 4 e 35 della Costituzione) che non trovi una

idonea motivazione nell'intento di tutela di altro interesse o valore

di almeno equivalente rango costituzionale. La disciplina del

rapporto di pubblico impiego può certamente prevedere, prosegue il

giudice a quo, limitazioni all'esercizio di attività che il

legislatore ha ritenuto contrastare con la posizione rivestita dal

pubblico dipendente, e ciò in ossequio all'art. 98, primo comma,

della Costituzione, che fornisce quindi la ratio giustificativa delle

preclusioni legittimamente apponibili allo svolgimento di rapporti

suscettibili di inficiare il principio dell'"esclusivo servizio della

Nazione" che caratterizza il rapporto di pubblico impiego.

Ciò posto, mentre quanto all'unicità del rapporto di lavoro con

il Servizio sanitario nazionale il remittente rileva come non possano

nutrirsi riserve di carattere logico-giuridico, consistente è invece

il dubbio che la rigidità di tale assunto possa trovare legittima

specificazione in relazione ad "altri rapporti anche di natura

convenzionale con il Servizio sanitario nazionale". Un primo rilievo

di carattere sistematico riguarda la direzione soggettiva di un

siffatto divieto. Infatti, laddove i rapporti convenzionali vengano

intrattenuti con strutture private, la preclusione viene a colpire

indirettamente - con un inammissibile ampliamento delle ipotesi di

incompatibilità - i singoli prestatori di lavoro, i quali non sono

necessariamente essi stessi titolari di tali rapporti, bensì parti

di un rapporto di lavoro dipendente con altro soggetto privato, il

quale solo è il reale titolare del rapporto convenzionale con il

Servizio sanitario nazionale. Tali considerazioni trovano, prosegue

il remittente, un immediato punto di riferimento nell'ulteriore

principio, individuato dalla norma in esame, del possibile "conflitto

di interessi" che le attività ritenute incompatibili appaiono idonee

a suscitare con le attribuzioni del servizio pubblico, conflitto di

interessi che - secondo l'interpretazione fornita da una circolare

del Ministro della sanità del 24 novembre 1992 - può anche essere

meramente potenziale. Non può poi non osservarsi che il suddetto

principio del conflitto di interessi appare abbandonato dalla

sopravvenuta norma di cui all'art. 4, comma decimo, del decreto

legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, secondo cui all'interno dei

presidi ospedalieri devono essere riservati spazi adeguati per

l'esercizio della libera professione intramuraria. Un ulteriore

profilo di illegittimità costituzionale si pone in riferimento

all'art. 3 della Costituzione, in quanto per effetto della norma

impugnata vengono ad essere penalizzati i soli sanitari le cui

prestazioni di lavoro si svolgano presso private istituzioni aventi

regime di convenzionamento, mentre le altre esplicazioni

professionali, ancorché erogate in favore di soggetto parimenti

privato, trovano elementi limitativi nella sola coincidenza temporale

con l'attività svolta nell'ambito delle strutture pubbliche.

Infine, il giudice a quo denuncia anche la violazione dell'art. 32

della Costituzione, sia sotto il profilo della tutela della salute

del singolo cittadino (che ha diritto al trattamento sanitario presso

strutture sia pubbliche che private, senza che siano apposti limiti

all'attività dei sanitari), sia sotto quello dell'interesse della

collettività al bene salute, che la valorizzazione della

professionalità e delle esperienze appare in grado di concorrere a

conseguire al di fuori di modelli di prioritaria preminenza

dell'assistenza pubblica.

1.2. - Si è costituito nel presente giudizio il ricorrente nel

giudizio a quo Misasi Raffaele, il quale svolge argomentazioni

adesive all'ordinanza di rimessione, in particolare sotto il profilo

della violazione del principio di ragionevolezza.

1.3. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello

Stato, il quale ha concluso per l'infondatezza delle questioni.

Premesso che l'incompatibilità tra il rapporto di lavoro con il

Servizio sanitario nazionale e lo svolgimento di attività

professionale per conto di presidi privati convenzionati non

scaturisce da un'interpretazione estensiva del secondo e del terzo

periodo del comma settimo dell'impugnato art. 4, ma è esplicitamente

dichiarata dal legislatore nell'ottavo periodo del medesimo comma, il

Presidente del Consiglio osserva, quanto alla denunciata violazione

dell'art. 3 della Costituzione, che il divieto di cui trattasi trova

ampia e logica giustificazione nella valutazione del legislatore di

salvaguardare il perseguimento del superiore interesse dall'indubbio

conflitto che deriverebbe dallo svolgimento contemporaneo di altra

attività per conto di struttura privata: questa, infatti, in quanto

convenzionata con il Servizio sanitario nazionale, deve svolgere

verso il medesimo una funzione integrativa in caso di insufficienza

della struttura pubblica e non porsi in posizione di contrapposizione

o conflitto con essa, conflitto che fatalmente insorgerebbe laddove

il professionista operasse contemporaneamente per le due strutture,

per l'evidente interesse economico (sia della struttura sia

dell'operatore) a dirottare verso il privato il massimo della domanda

di prestazioni. Per quanto riguarda l'asserita violazione degli

artt. 4 e 35 della Costituzione, l'Avvocatura dello Stato osserva che

lo stesso remittente giustifica l'esistenza nell'ordinamento di norme

che vietano ai pubblici dipendenti lo svolgimento di determinate

attività a cagione della esclusività del servizio che essi devono

rendere alla Nazione. Circa, infine, il riferimento all'art. 32

della Costituzione, si rileva che non risulta chiaro come la norma

impugnata possa incidere negativamente sul sistema organizzativo

delineato nella legge n. 833 del 1978.

2.1. - Con altre tre ordinanze fra loro identiche emesse il 18

febbraio 1993 (r.o. nn. 440, 441 e 442 del 1993), il TAR della

Calabria ha nuovamente sollevato questione di legittimità

costituzionale dell'art. 4, settimo comma, della legge n. 412 del

1991, in riferimento agli artt. 3, 32 e 35 della Costituzione. Il

remittente svolge argomentazioni analoghe a quelle di cui

all'ordinanza sopra esaminata sub 1.1., aggiungendo, quanto al

riferimento all'art. 32 della Costituzione, che questa Corte deve

valutare se il legislatore, nel dettare la norma impugnata, abbia

operato un razionale bilanciamento degli interessi in gioco, nonché

una ragionevole gradualità di attuazione del diritto alla salute,

dipendente dalla obiettiva considerazione delle risorse organizzative

e finanziarie a disposizione (sent. n. 455 del 1990).

2.2. - Si sono costituiti Vero Sergio e Arcuri Vincenzo,

ricorrenti nei giudizi di cui alle ordinanze nn. 440 e 442 del 1993,

insistendo per l'accoglimento della questione e richiamando l'art. 6

del decreto-legge 14 giugno 1993, n. 187, ai sensi del quale le

incompatibilitàdi cui alla norma impugnata non si applicano ai

medici che svolgono attività nell'ambito degli istituti

penitenziari.

2.3. - Si è altresì costituita in tutti i giudizi la Unità

sanitaria locale n. 7 della Regione Calabria, parte resistente nei

giudizi a quibus, concludendo per l'infondatezza delle questioni.

Con atti di identico contenuto, la difesa della parte privata osserva

in sintesi che non esiste alcuna violazione dell'art. 3 della

Costituzione, in quanto le strutture private convenzionate presentano

una serie di rilevanti attribuzioni di carattere pubblicistico

(com'è dimostrato anche dagli artt. 25, 26, 33 e 36 della legge n.

833/78) che giustificano una diversa disciplina rispetto alle

strutture private semplici; né degli artt. 4 e 35 della

Costituzione, in quanto la limitazione di cui alla norma impugnata

risponde all'esigenza di assicurare un'efficiente organizzazione

sanitaria evitando il sorgere di conflitti; né, infine, dell'art. 32

della Costituzione, poiché, come già detto, la norma tende proprio

ad una migliore organizzazione del sistema sanitario.

2.4. - È intervenuto in tutti i giudizi il Presidente del

Consiglio dei ministri, il quale ha concluso per l'infondatezza delle

questioni, svolgendo argomentazioni identiche a quelle contenute

nell'atto di intervento relativo al giudizio introdotto con

l'ordinanza n. 258/93 (v. sopra, al punto 1.3.).

3.1. - Il Pretore di Novara - sezione distaccata di Borgomanero -

con ordinanza del 26 gennaio 1993 (r.o. 163/93) ha sollevato

questione di legittimità costituzionale dell'art. 4, comma settimo,

della legge 30 dicembre 1991, n. 412: a) in riferimento all'art. 3

della Costituzione, nella parte in cui la norma, "mentre accorda la

garanzia del passaggio anche in soprannumero al rapporto di lavoro a

tempo pieno al personale medico a tempo definito in servizio alla

data di entrata in vigore della legge che intenda far cessare in

questo modo la situazione di incompatibilità del doppio rapporto di

lavoro con il Servizio sanitario nazionale, non appresta alcuna

corrispondente garanzia al personale medico che, provenendo dalla

identica situazione di fatto, intenda optare invece per la

conservazione del solo rapporto convenzionale"; b) in riferimento

agli artt. 4 e 35 della Costituzione, nella parte in cui la norma

medesima, "prevedendo la garanzia del passaggio anche in soprannumero

al rapporto di lavoro a tempo pieno e quindi garantendo una

sostanziale intangibilità dello status giuridico-economico già

maturato dal medico che opti per questa modalità di cessazione

dell'incompatibilità stabilita dalla legge, e - per converso -

trascurando ogni analoga garanzia per il medico che intenda optare

per la conservazione del solo rapporto convenzionale con il Servizio

sanitario nazionale, provocando in tal modo una marcata e repentina

regressione nel trattamento retributivo complessivo, condiziona

gravemente, fino ad annullarla nei fatti, la libera scelta

formalmente accordata ai medici che abbiano con il Servizio sia un

rapporto di lavoro a tempo definito che un rapporto basato su

convenzione".

Il giudice a quo premette che i ricorrenti - medici titolari nei

confronti del Servizio sanitario nazionale di un rapporto di lavoro a

tempo definito e, contemporaneamente, di un rapporto in regime

convenzionale - hanno proposto ricorso ex art. 414 del codice di

procedura civile al Pretore in funzione di giudice del lavoro,

chiedendo la condanna della u.s.l. competente al pagamento di somme

di danaro ritenute di loro spettanza e l'accertamento della

illegittimità costituzionale dell'art. 4, settimo comma, della legge

n. 412 del 1991; contestualmente, hanno introdotto procedura

d'urgenza ex art. 700 del codice medesimo, chiedendo la sospensione

del termine del 31 dicembre 1992 stabilito dalla norma citata.

Successivamente, i ricorrenti hanno chiesto al Pretore la

disapplicazione della sopravvenuta deliberazione della U.S.L. con la

quale si disponeva che, in caso di mancata opzione entro il 31

dicembre 1992 per uno dei due rapporti di lavoro, si sarebbe

provveduto a confermare il rapporto di dipendenza e a risolvere

quello convenzionale.

Ciò posto, il giudice remittente, in punto di non manifesta

infondatezza, osserva quanto segue. Nel disporre che "con il

Servizio sanitario nazionale può intercorrere un unico rapporto di

lavoro", la norma in esame impone ai medici che abbiano più di un

rapporto, anche di natura convenzionale, con il Servizio sanitario di

far cessare tale situazione (definita di "incompatibilità") entro il

31 dicembre 1992. In particolare i medici che abbiano con il

Servizio sia un rapporto di dipendenza a tempo definito ex art. 47

della legge 833/1978 che, contestualmente, un rapporto convenzionale

ex art. 48 della stessa legge, entro il 31 dicembre 1992 devono

optare o per il primo oppure per il secondo di essi.

Senonché, lo status giuridico-economico del medico che esprima

l'opzione in favore del rapporto di dipendenza appare molto diverso,

e migliore, rispetto a quello del professionista che invece intenda

optare per il rapporto convenzionale.

Infatti, il medico che esprime l'opzione in favore del rapporto di

dipendenza gode della garanzia accordata dallo stesso art. 4, comma

settimo, della legge 412/91, secondo cui: "A decorrere dal primo

gennaio 1993, al personale medico con rapporto di lavoro a tempo

definito, in servizio alla data di entrata in vigore della presente

legge, è garantito il passaggio, a domanda, anche in soprannumero,

al rapporto di lavoro a tempo pieno". Questa garanzia comporta

inevitabilmente dei riflessi sul piano del trattamento economico.

Comparando, sotto quest'ultimo aspetto, la situazione del medico

titolare del rapporto di dipendenza a tempo definito, nonché del

rapporto convenzionale con un massimo di cinquecento assistiti, con

la situazione del medico titolare soltanto del rapporto di dipendenza

a tempo pieno, non si riscontrano delle differenze retributive di

spessore tanto marcato da poter essere ritenuto rilevante ai fini qui

in esame.

Se questo è lo status di cui godrebbe il medico che scelga il

rapporto di dipendenza a tempo pieno, molto diversa, e ben deteriore,

è la condizione del professionista che intenda, invece, esprimere

l'opzione in favore del solo rapporto di medico convenzionato.

Questi subirebbe un'immediata decurtazione di più del cinquanta per

cento del trattamento retributivo complessivo fino ad oggi ricevuto,

di talché l'invito fatto dal legislatore alla scelta tra due

opportunità appare in realtà una sorta di "costrizione" di fatto a

transitare dai rapporti a tempo definito e convenzionale al rapporto

a tempo pieno. Tutto questo è conseguenza del fatto che, mentre si

assicura al medico il "passaggio anche in soprannumero al rapporto di

lavoro a tempo pieno", la legge non esprime alcuna garanzia di

mantenimento del rapporto convenzionale, e ancor meno assicura - a

chi opti per il mantenimento del solo rapporto convenzionale -

l'attribuzione di un numero di assistiti tale da compensare quel

notevole minor introito retributivo, che sarebbe sicura conseguenza

della cessazione del rapporto dipendente a tempo definito. A parte

ogni altra considerazione sotto i profili previdenziali, ritiene

pertanto il remittente che l'aspetto strettamente economico della

nuova situazione nella quale repentinamente i ricorrenti si

troverebbero conduce da solo a rimettere la questione alla Corte

costituzionale, posto che l'unico accenno a possibili variazioni del

quadro retributivo appena evidenziato si rinviene in termini generici

nell'ultima parte dell'art. 4, comma settimo, della legge 412/91,

laddove il testo reca: "In sede di definizione degli accordi

convenzionali di cui all'art. 48 della legge 23 dicembre 1978, n.

833, è definito il campo di applicazione del principio di unicità

del rapporto di lavoro a valere tra i diversi accordi convenzionali".

In sostanza, viene rinviata alla contrattazione collettiva la

definizione del nuovo rapporto convenzionale, ma la legge non impone

che tale definizione avvenga entro il 31 dicembre 1992, né

stabilisce un collegamento temporale tra l'avvenuta contrattazione

collettiva e la scadenza del termine per effettuare la scelta: la

legge, quindi, non rende possibile alcuna valutazione sugli effetti

concreti che conseguirebbero all'opzione espressa in favore del

rapporto convenzionale.

Dopo aver risolto in senso positivo il problema della possibilità

di adottare, nella fattispecie, il richiesto provvedimento di

urgenza, ed aver osservato che la rilevanza della questione di

costituzionalità appare evidente sia con riferimento alla procedura

d'urgenza, sia al già pendente giudizio di merito, la cui competenza

funzionale appartiene allo stesso giudice, il remittente solleva la

anzidetta questione di costituzionalità contestualmente adottando il

provvedimento cautelare, e previa sospensione del giudizio di merito.

3.2. - Si è costituito dinanzi a questa Corte Boriolo Piero,

ricorrente nel giudizio a quo. La parte privata sottolinea, in

particolare, che la norma in esame viola la parità di trattamento

complessivo giuridico ed economico che era sempre esistita tra medici

a tempo pieno da un lato e medici a tempo definito con rapporto

convenzionato dall'altro; se si opta per il solo rapporto

convenzionato, infatti, si verifica un marcato peggioramento del

trattamento retributivo e previdenziale con perdita anche del

punteggio acquisito per i pubblici concorsi. Risulta, pertanto,

evidente che la scelta in favore del passaggio al rapporto a tempo

pieno diventi in realtà coattiva, in violazione, oltre che dell'art.

3, anche degli artt. 4 e 35 della Costituzione.

3.3. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, il quale

conclude per l'infondatezza della questione, osservando che la

situazione del medico che diventa dipendente a tempo pieno della

U.S.L. è del tutto diversa da quella del medico che abbandona il

rapporto di pubblico impiego per assumere la veste di medico

convenzionato e quindi autonomo.

4. - Hanno depositato identiche memorie Misasi Raffaele, Vero

Sergio e Arcuri Vincenzo (r.o. nn. 258, 440, e 442/93), i quali,

oltre a ribadire le argomentazioni svolte negli atti di costituzione,

richiamano in particolare la sentenza di questa Corte n. 355 del

1993, la quale ha riconosciuto la legittimità costituzionale

dell'art. 4, decimo comma, del decreto legislativo n. 502/92, che ha

fatto obbligo alle strutture pubbliche di garantire l'esercizio della

libera professione intramuraria.

5. - Ha altresì depositato memoria

il Presidente del Consiglio dei Ministri in ordine al giudizio

introdotto con l'ordinanza del Pretore di Novara (r.o. 163/93).

L'Avvocatura dello Stato eccepisce innanzitutto l'inammissibilità

della questione: in primo luogo in quanto il giudizio a quo avrebbe

come esclusivo oggetto la questione di legittimità costituzionale

dell'art. 4, settimo comma, della legge n. 412/91, anche perché la

successiva richiesta di disapplicazione della deliberazione della

U.S.L. costituirebbe domanda nuova, come tale inammissibile ex art.

420 c.p.c.; in secondo luogo, in quanto il remittente ha ormai

pronunciato il provvedimento ex art. 700 c.p.c. e quindi non è più

legittimato a sollevare questioni di costituzionalità attinenti al

merito della causa.

Nel merito, l'Avvocatura insiste per l'infondatezza della questione.

Si osserva che la norma impugnata persegue il fine evidente di

evitare, da un lato, che uno stesso soggetto possa instaurare, con lo

stesso datore di lavoro e sotto forme diverse, una pluralità di

rapporti di lavoro, con dispendio di risorse economiche e diminuzione

di posti di lavoro, e, dall'altro, che tra l'una e l'altra parte del

rapporto pubblico insorga un conflitto di interessi.

Inoltre, le situazioni cui l'opzione potrà dar luogo sono

totalmente diverse tra loro, non solo per le forme riguardanti il

sorgere, l'esplicarsi e l'estinguersi dei rapporti, ma anche per il

contenuto degli stessi, per cui solo ex post potrà affermarsi se la

scelta operata è stata, sotto i vari profili, la più opportuna. Considerato in diritto

1.1. - Il Tribunale amministrativo regionale della Calabria, con

quattro ordinanze di contenuto sostanzialmente identico, solleva

questione di legittimità costituzionale dell'art. 4, settimo comma,

della legge 30 dicembre 1991, n. 412, nella parte in cui stabilisce,

per i medici dipendenti del Servizio sanitario nazionale,

l'incompatibilità col rapporto d'impiego dell'esercizio

dell'attività libero-professionale presso strutture private

convenzionate con il Servizio medesimo.

Ad avviso dei remittenti, la norma viola in primo luogo gli artt. 4

e 35 della Costituzione, in quanto pone una preclusione alla libera

espressione della personalità dell'individuo - sotto il profilo

dell'attività lavorativa -, preclusione che non trova adeguata ratio

giustificativa nell'intento di tutela di altro interesse o valore di

pari rango costituzionale. Premesso che non possono nutrirsi riserve

di carattere logico-giuridico in ordine al principio di unicità del

rapporto di lavoro con il Servizio sanitario (anche in relazione

all'art. 98, primo comma, della Costituzione), si osserva che appare

invece di dubbia legittimità l'estensione di tale principio alle

situazioni dianzi indicate, tenuto conto del rilievo che il divieto

in esame viene a colpire indirettamente i singoli prestatori di

lavoro, i quali non sono essi stessi titolari del rapporto

convenzionale, rispetto al quale si trovano in posizione di

terzietà.

Sarebbe altresì violato l'art. 3 della Costituzione, poiché la

norma impugnata discrimina irrazionalmente i soli sanitari che

svolgono prestazioni presso istituzioni private aventi regime di

convenzionamento, mentre le altre esplicazioni professionali,

ancorché erogate in favore di soggetto parimenti privato, non

subiscono limitazioni, salvo quella generale della coincidenza

temporale con l'attività svolta nell'ambito delle strutture

pubbliche.

Infine, risulterebbe violato l'art. 32 della Costituzione, in

quanto la norma in esame lede sia il diritto alla salute del singolo

cittadino (il quale deve potersi rivolgere indifferentemente a

strutture pubbliche o private, senza che siano posti limiti

all'attività dei medici), sia l'interesse della collettività al

bene della salute, poiché si limita la valorizzazione e la crescita

della professionalità e delle esperienze lavorative degli operatori

sanitari.

1.2. - Con ordinanza del 26 gennaio 1993, il Pretore di Novara -

sezione distaccata di Borgomanero - solleva anch'esso questione di

legittimità costituzionale dell'art. 4, settimo comma, della legge

n. 412 del 1991, in riferimento agli artt. 3, 4 e 35 della

Costituzione.

Il giudice a quo non censura di per sé il regime di

incompatibilità stabilito dalla norma anzidetta, bensì la

disciplina relativa alle modalità di cessazione delle posizioni di

incompatibilità, in base alla quale i medici titolari di un rapporto

di lavoro dipendente a tempo definito e contemporaneamente di un

rapporto di natura convenzionale con il Servizio sanitario nazionale

dovevano far cessare tale situazione - optando per l'uno o per

l'altro rapporto - entro il 31 dicembre 1992. Premesso che il medico

che opta in favore del rapporto di dipendenza gode della garanzia del

passaggio, a domanda, anche in soprannumero al rapporto di lavoro a

tempo pieno con sostanziale intangibilità dello status giuridico ed

economico già maturato, la disciplina impugnata viola, ad avviso del

remittente, i menzionati parametri costituzionali, in quanto non

appresta in favore del medico che (provenendo dalla identica

situazione di fatto) opti per il solo rapporto convenzionale alcuna

corrispondente garanzia, né in ordine al mantenimento del rapporto

convenzionale, né soprattutto all'attribuzione di un numero di

assistiti tale da compensare la marcata e repentina regressione nel

trattamento retributivo conseguente a tale scelta: la definizione del

nuovo rapporto convenzionale viene, infatti, rinviata alla

contrattazione collettiva, ma la legge non stabilisce alcun

collegamento temporale tra tale contrattazione e la scadenza del

termine per effettuare l'opzione. Ne consegue, in definitiva - conclude il remittente - che la norma de qua condiziona gravemente, fino

ad annullarla, la libera scelta formalmente accordata ai medici, che

si vedono di fatto costretti a transitare al rapporto a tempo pieno.

1.3. - I giudizi, concernendo questioni identiche o strettamente

connesse, vanno riuniti e decisi con unica sentenza.

2.1. - La questione sollevata dal TAR della Calabria non è

fondata.

L'art. 4, settimo comma, della legge n. 412 del 1991 stabilisce,

all'inizio, che "con il Servizio sanitario nazionale può

intercorrere un unico rapporto di lavoro. Tale rapporto è

incompatibile con ogni altro rapporto di lavoro dipendente, pubblico

o privato, e con altri rapporti anche di natura convenzionale con il

Servizio sanitario nazionale"; prevede poi (all'ottavo periodo) che

"l'esercizio dell'attività libero-professionale dei medici

dipendenti del Servizio sanitario nazionale è compatibile col

rapporto unico d'impiego, purché espletato fuori dall'orario di

lavoro all'interno delle strutture sanitarie o all'esterno delle

stesse, con esclusione di strutture private convenzionate con il

Servizio sanitario nazionale". La norma sancisce, innanzitutto, il

principio generale della unicità del rapporto di lavoro con il

Servizio sanitario nazionale: tale principio era già contenuto in

un disegno di legge di riforma del Servizio medesimo all'esame del

Parlamento in quello stesso periodo e si ritenne di anticiparlo -

inserendolo nella legge n. 412 (legge finanziaria per il 1992) - in

quanto considerato, come emerge dai lavori preparatori,

particolarmente qualificante e significativo. Dal principio di

unicità (che i remittenti, come s'è detto, non contestano

minimamente) deriva l'incompatibilità non solo con altri rapporti di

lavoro dipendente (pubblico o privato), ma anche con ogni altro

rapporto con il Servizio sanitario, anche di natura convenzionale.

Per quanto concerne, poi, più specificamente, il personale medico

dipendente, la norma in esame conferma, in linea di principio, la

facoltà dell'esercizio dell'attività libero-professionale - pur

subordinandola ad una serie di condizioni di tempo e di luogo -, ma

la esclude in linea assoluta con riferimento a strutture private

convenzionate con il Servizio sanitario.

Al riguardo appare evidente come il legislatore abbia inteso

attribuire al suddetto principio di unicità del rapporto di lavoro

la più ampia accezione, estendendolo fino a ricomprendervi anche i

casi in cui il rapporto stesso potesse, a suo giudizio, ugualmente

configurarsi, sia pure in maniera indiretta.

2.2. - Ciò posto, tale

scelta del legislatore non può ritenersi viziata da

irragionevolezza, ove si considerino la particolare natura e le

funzioni svolte dalle istituzioni sanitarie private convenzionate.

Queste ultime, invero, a seguito della stipula delle convenzioni

vengono ad assumere indubbiamente una funzione integrativa e

sussidiaria della rete sanitaria pubblica (cfr., in tal senso, sent.

n. 173 del 1987), come emerge da numerose disposizioni della legge 23

dicembre 1978, n. 833 (cfr. artt. 25, 33, 36), e, soprattutto,

dall'art. 43 della legge medesima, ai sensi del quale le istituzioni

in esame possono ottenere dalle regioni che i loro ospedali siano

considerati, ai fini dell'erogazione dell'assistenza sanitaria,

presidi delle unità sanitarie locali. Le indicate peculiari

caratteristiche delle istituzioni convenzionate, che valgono

certamente a differenziarle da quelle non convenzionate, appaiono

sufficienti a far ritenere che la norma impugnata costituisca frutto

di una non irragionevole valutazione discrezionale di politica

sanitaria. Con essa si è inteso garantire la massima efficienza e

funzionalità operativa al servizio sanitario pubblico, sulle quali

il legislatore ha ritenuto (anche, evidentemente, in base a dati di

esperienza) che potesse spiegare effetti negativi il contemporaneo

esercizio da parte del medico dipendente di attività professionale

presso strutture convenzionate, con conseguente pericolo di

incrinamento della funzione ausiliaria che esse sono chiamate a

svolgere; e ciò si è voluto evitare in via generale ed astratta,

con apprezzamento anch'esso insindacabile in questa sede.

2.3. - Sulla base delle considerazioni svolte, tutte le censure

prospettate dai remittenti vengono a cadere.

Una volta accertato, infatti, che la scelta operata dal

legislatore non può ritenersi irrazionale ed anzi appare ispirata

dall'intento di assicurare la maggior possibile efficienza

dell'organizzazione sanitaria pubblica in attuazione del principio

sancito dall'art. 32 della Costituzione, è evidente come non

sussista la violazione di alcuno dei parametri invocati: non degli

artt. 4 e 35 della Costituzione, in quanto la denunciata limitazione

all'esercizio della libera professione - che, del resto, concerne

solo uno dei possibili modi dell'esercizio medesimo - è posta a

tutela di altri interessi ed esigenze fatti oggetto di tutela

costituzionale (cfr. sentt. nn. 103 del 1977, 175 del 1982, 109 del

1983); non dell'art. 3 della Costituzione, data la evidente accertata

diversità delle situazioni poste a raffronto; non, infine, dell'art.

32 della Costituzione, essendo la disciplina censurata volta proprio,

come s'è visto, a dare attuazione al principio contenuto in detto

precetto.

3.1. - Passando alla questione sollevata dal Pretore di Novara,

vanno in primo luogo esaminate le eccezioni di inammissibilità

proposte dall'Avvocatura dello Stato nella memoria illustrativa. La

questione sarebbe inammissibile in primo luogo perché la rilevanza

della medesima si fonderebbe su una domanda da qualificarsi "nuova",

come tale inammissibile ai sensi delle norme che disciplinano il

processo del lavoro. L'eccezione deve essere respinta, in quanto essa

attiene strettamente al giudizio a quo e soltanto in quella sede è

pertanto opponibile (cfr. sent. n. 97 del 1991). Ulteriore motivo di

inammissibilità della questione deriverebbe, ad avviso

dell'Avvocatura, dal fatto che il remittente ha sollevato la

questione in sede cautelare, dopo aver pronunciato il provvedimento

ex art. 700 c.p.c., e quando non era ancora legittimato a sollevare

questioni attinenti al merito della causa. Anche tale eccezione non

può essere accolta, considerata la particolarità del caso di specie.

È ben vero, infatti, che, secondo la costante giurisprudenza di

questa Corte (che va qui ribadita: cfr. ad es. ord. n. 286 del 1983,

sentt. nn. 186 del 1976, 579 del 1989, 444 e 498 del 1990),

l'emanazione del provvedimento d'urgenza, determinando - di regola -

la conclusione della fase cautelare, da un lato esaurisce ogni

potestà del giudice in quella sede, e, dall'altro, comporta che ogni

ulteriore potere decisionale competa al giudice della successiva fase

di merito. Ma va osservato che nella fattispecie in esame il giudizio

di merito era già pendente ed assegnato al medesimo giudice: tanto

basta per escludere che sussistano gli estremi per una dichiarazione

di inammissibilità della questione.

3.2. - Nel merito la questione non è fondata. Si è già avuto modo

di osservare come il legislatore, nel dettare la normativa in esame,

abbia sancito con rigore il principio di unicità del rapporto di

lavoro con il Servizio sanitario nazionale, avendolo ritenuto

particolarmente valido al fine di soddisfare l'esigenza,

costituzionalmente protetta, di restituire massima efficienza ed

operatività alla rete sanitaria pubblica. Va ora aggiunto che appare

altresì conforme alla detta finalità l'aver voluto incentivare la

scelta per il rapporto di lavoro dipendente, assicurando in tal caso,

a semplice domanda, il passaggio dal "tempo definito" al "tempo

pieno" anche in soprannumero.

Ciò posto, il fatto che la norma impugnata non preveda, invece,

per il medico che opti per la conservazione del rapporto di natura

convenzionale, specifiche garanzie, in particolare in ordine al

mantenimento di un trattamento retributivo sostanzialmente

corrispondente a quello percepito in costanza del doppio rapporto

(rinviando alla disciplina prevista nei futuri accordi

convenzionali), non determina la violazione di alcuno dei parametri

costituzionali invocati: basta considerare al riguardo, in aggiunta a

quanto già sopra rilevato, che la situazione in cui il medico si

verrà a trovare è comunque frutto di una sua libera scelta, che

tale resta, ovviamente, pur in presenza di elementi di diversità tra

le due alternative, naturalmente collegati alle differenti

caratteristiche sostanziali dei due tipi di rapporto con il Servizio

sanitario nazionale. Né a diversa conclusione può condurre il

fatto che alla scadenza del termine per esercitare l'opzione non

fossero ancora intervenuti i nuovi accordi convenzionali ex art. 48

della legge n. 833 del 1978: anche se sarebbe stato auspicabile che

ciò fosse avvenuto al fine di fornire ai soggetti interessati il

quadro normativo dettagliato della materia, non può tuttavia

certamente ritenersi che detta circostanza abbia comportato una

coartazione della scelta e tanto meno, di per sé, una violazione

degli artt. 4 e 35 della Costituzione.