Sentenza n. 501/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 2, secondo

comma, e 3 della legge 29 aprile 1976, n. 177 ("Collegamento delle

pensioni del settore pubblico alla dinamica delle retribuzioni.

Miglioramento del trattamento di quiescenza del personale statale e

degli iscritti alle casse pensioni degli istituti di previdenza");

dell'art. 18, secondo comma, della legge 21 dicembre 1978, n. 843

("Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale

dello Stato (legge finanziaria)"); dell'art. 14, quinto comma, del

decreto-legge 30 dicembre 1979, n. 663 ("Finanziamento del Servizio

sanitario nazionale nonché proroga dei contratti stipulati dalle

pubbliche amministrazioni in base alla legge 1° giugno 1977, n. 285,

sulla occupazione giovanile"), nel testo sostituito dall'art. 1 della

legge 29 febbraio 1980, n. 33; degli artt. 1, 3, primo comma, e 6

della legge 17 aprile 1985, n. 141 ("Perequazione dei trattamenti

pensionistici in atto dei pubblici dipendenti"), promossi con le

seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 5 giugno 1985 dalla Corte dei conti sui

ricorsi riuniti proposti da Ferruggia Carmelo ed altri, iscritta al

n. 637 del registro ordinanze 1985 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 267- bis dell'anno 1985;

2) ordinanza emessa il 1° ottobre 1986 dalla Corte dei conti sui

ricorsi proposti da Finocchi Francesco ed altri, iscritta al n. 820

del registro ordinanze 1986 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 3, prima serie speciale, dell'anno 1987;

Visti gli atti di costituzione di Pascasio Michelangelo ed altri,

di Ferruggia Carmelo ed altri, di Granito Fernando ed altro, di Geri

Vinicio ed altro, di Palermo Tommaso ed altri, di Cintolesi Cesare e

di Finocchi Francesco, nonché gli atti di intervento del Presidente

del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 12 gennaio 1988 il Giudice

relatore Francesco Paolo Casavola;

Uditi gli avvocati Michelangelo Pascasio e Filippo De Jorio per

Michelangelo Pascasio ed altri; l'avvocato Umberto Coronas per

Ferruggia Carmelo, Granito Fernando ed altri; l'avvocato Tommaso

Palermo per se stesso e per Finocchi Francesco ed altri, e l'Avvocato

dello Stato Giuseppe Nucaro per il Presidente del Consiglio dei

ministri.

Ritenuto in fatto

1. - La Corte dei conti a Sezioni riunite ha sollevato, con

ordinanza del 5 giugno 1985 (R.O. n. 637/1985), questione di

legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3 e 36, primo

comma, della Costituzione, degli artt. 2, secondo comma, e 3 della

legge 29 aprile 1976, n. 177 ("Collegamento delle pensioni del

settore pubblico alla dinamica delle retribuzioni. Miglioramento del

trattamento di quiescenza del personale statale e degli iscritti alle

casse pensioni degli istituti di previdenza"), dell'art. 18, secondo

comma, della legge 21 dicembre 1978, n. 843 ("Disposizioni per la

formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge

finanziaria)"), dell'art. 14, quinto comma, del decreto-legge 30

dicembre 1979, n. 663 ("Finanziamento del Servizio sanitario

nazionale nonché proroga dei contratti stipulati dalle pubbliche

amministrazioni in base alla legge 1° giugno 1977, n. 285, sulla

occupazione giovanile"), nel testo sostituito dall'art. 1 della legge

29 febbraio 1980, n. 33, degli artt. 1, 3, primo comma, e 6 della

legge 17 aprile 1985, n. 141 ("Perequazione dei trattamenti

pensionistici in atto dei pubblici dipendenti"), nella parte in cui

estendono ai pubblici dipendenti in pensione, e in particolare ai

magistrati, la normativa concernente la perequazione automatica delle

pensioni alla dinamica salariale del settore privato, secondo i

meccanismi dettati dalla legge 3 giugno 1975, n. 160, recidendo così

ogni collegamento tra la dinamica delle retribuzioni dei magistrati

in servizio e la dinamica dei trattamenti pensionistici dei

magistrati a riposo.

Il giudizio de quo trae origine da numerosi ricorsi proposti

davanti alla Corte dei conti da Ferruggia Carmelo ed altri, nella

loro qualità di magistrati ordinari ed amministrativi e di avvocati

dello Stato o loro superstiti, con i quali si chiede il

riconoscimento del diritto alla riliquidazione della pensione in

godimento, sulla base - e con le relative decorrenze - degli stipendi

previsti dalle tabelle annesse alla legge 2 aprile 1979, n. 97, e

dalle successive disposizioni di legge riguardanti la categoria,

oltre agli interessi corrispettivi e alla rivalutazione delle somme

non corrisposte.

A sostegno della domanda giudiziale i ricorrenti hanno dedotto che

la legge 24 maggio 1951, n. 392, posta a presidio della libertà e

della indipendenza dei magistrati, ne ha disciplinato il trattamento

economico in modo autonomo rispetto a quello degli altri dipendenti

statali, stabilendo fra l'altro, in favore dei primi, la regola -

desumibile dai principi d'ordine costituzionale ai quali si ispira

quella speciale normativa e codificata nell'art. 11, secondo comma,

della stessa legge n. 392 del 1951 - del permanente adeguamento del

trattamento economico dei magistrati a riposo alla retribuzione

corrisposta ai colleghi in attività di servizio con pari qualifica

ed anzianità.

Detta tesi, invero, non è condivisa dal giudice a quo in quanto

il citato art. 11, secondo comma, aveva lo scopo di estendere ai

magistrati cessati dal servizio anteriormente alla data di decorrenza

dei nuovi stipendi, stabiliti dalla legge stessa, il trattamento di

pensione derivante dalla sua applicazione, e non può, quindi,

trattandosi di disposizione confinata in precisi limiti temporali,

avere una vigenza in via permanente, né può essere invocata come

norma-guida, perché, anche ammesso che esistano nel sistema norme

ordinarie di rango superiore, la stessa formulazione della

disposizione non avalla una tesi del genere. Tanto è vero che i

miglioramenti dei trattamenti pensionistici dei magistrati sono stati

disposti di volta in volta con apposite leggi di riliquidazione.

Non si vede perciò - prosegue l'ordinanza - come la legge n. 177

del 1976, che aveva lo scopo di sostituire al complicato meccanismo

della riliquidazione quello di un adeguamento automatico, proprio per

accelerare la rivalutazione dei trattamenti economici più colpiti

dal processo inflattivo allora in atto, non dovesse applicarsi anche

alle pensioni dei magistrati. Allo stato della normativa, comunque,

l'interpretazione autentica dell'art. 1 della legge n. 177, operata

dall'art. 3 della legge 141 del 1985, ha eliminato ogni dubbio,

confermando l'orientamento delle Amministrazioni interessate.

Anche sul piano costituzionale nessuna garanzia - sostiene il

giudice a quo - assicura al lavoratore né un trattamento di

quiescenza coincidente con lo stipendio fruito all'atto del

collocamento a riposo (sentt. n. 124 del 1968 e n. 185 del 1981), né

una automatica estensione ai pensionati dei miglioramenti retributivi

attribuiti al personale in servizio, così che la misura della

pensione ben può risultare differenziata in ragione della data di

cessazione dal servizio (sent. n. 92 del 1975).

Circa i profili di illegittimità costituzionale delle norme

impugnate l'ordinanza - dopo aver escluso che si possa prospettare

una "non adeguatezza" dei trattamenti pensionistici in questione alle

esigenze di vita dei magistrati (art. 38 Cost.) o ad assicurare loro

un'esistenza libera e dignitosa (art. 36 Cost.) - individua la

violazione del citato art. 36, primo comma, piuttosto nella mancata

previsione di criteri che garantiscano trattamenti di quiescenza

proporzionati alla quantità e qualità del lavoro prestato.

Il contrasto poi con il principio di uguaglianza, il cui ambito di

applicazione è caratterizzato dalla omogeneità delle situazioni,

discende, secondo il giudice a quo, dal fatto che le norme impugnate

hanno irrazionalmente disciplinato con eguali regole fattispecie

intrinsecamente differenziate.

Circa la rilevanza della questione sollevata, osserva il giudice a

quo che se le disposizioni censurate venissero dichiarate

incostituzionali ne deriverebbe il riconoscimento del diritto dei

ricorrenti all'adeguamento della pensione nei termini indicati

nell'art. 2, primo comma, della legge n. 177 del 1976, reso

inoperante dalle disposizioni successive, della cui costituzionalità

si dubita, ovvero sulla base di indici che il legislatore,

nell'esercizio del suo potere discrezionale, riterrà di fissare, nel

rispetto ovviamente del principio della proporzionalità della

retribuzione differita, al pari di quella in costanza del rapporto

d'impiego, alla quantità e qualità del lavoro prestato.

Né la rilevanza viene meno - secondo il giudice a quo - alla luce

della legge 17 aprile 1985, n. 141, in quanto: a) le nuove

disposizioni che riguardano specificamente la magistratura hanno un

preciso ambito temporale; b) non tengono conto dei miglioramenti

concessi dopo il 1979; c) "disvelano intuitivamente il limitato

intendimento di attenuare le conseguenze negative derivanti

dall'applicazione della precedente normativa che aveva dato luogo

alle c.d. pensioni di annata"; d) non riguardano infine i magistrati

cessati dal servizio dopo il 1° gennaio 1979, per i quali continuano

a valere gli indici di incremento del settore privato.

2. - Con una seconda ordinanza del 1° ottobre 1986 la stessa Corte

dei conti a Sezioni riunite (R.O. n. 820/1986) solleva identica

questione di legittimità costituzionale nel corso di un procedimento

originato da una serie di ricorsi, aventi lo stesso oggetto, proposti

da Finocchi Francesco e altri magistrati a riposo.

Ai profili di incostituzionalità prospettati con la prima

ordinanza del 5 giugno 1985 a) violazione dell'art. 36, primo comma,

della Costituzione, per mancato rispetto della proporzionalità tra

retribuzione e qualità e quantità del lavoro prestato, prescrivendo

per tutte le pensioni incrementi indifferenziati, che non tengono

alcun conto delle retribuzioni spettanti ai lavoratori in servizio;

b) violazione dell'art. 3 della Costituzione, per aver dato

un'identica disciplina a situazioni giuridicamente differenziate), la

Corte dei conti ne aggiunge un altro, ravvisando nelle norme

impugnate un'ulteriore lesione del principio di eguaglianza, laddove

dispone "trattamenti pensionistici macroscopicamente differenziati in

ragione della data del collocamento a riposo".

3. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, che,

assumendo l'infondatezza della questione proposta, osserva anzitutto

che il criterio di proporzionalità, stabilito dall'art. 36, primo

comma, della Costituzione, non esclude che possano essere

disciplinati in modo vario dal legislatore i singoli ordinamenti per

meglio adeguarli in concreto alle particolari situazioni, soprattutto

in vista dei mezzi finanziari ed organizzativi necessari; né il

dettato dell'art. 3 della Costituzione impedisce di adottare

disposizioni diverse per regolare situazioni considerate per vario

aspetto differenti.

Proporzionalità ed adeguatezza della retribuzione - secondo

l'Avvocatura - non comportano la coincidenza automatica, nel momento

della liquidazione, del trattamento di quiescenza con la retribuzione

goduta all'atto di cessazione dal servizio, ovvero con le sue

successive variazioni (sent. Corte cost. n. 26 del 1980). D'altra

parte il legislatore ha uniformato la sua linea di tendenza in

funzione di questo obiettivo ottimale (dalla legge n. 177 del 1976

alla n. 141 del 1985), cosicché si è operata una modificazione del

trattamento pensionistico relativo alle situazioni pregresse ed

esaurite sulla base pensionabile determinata con riferimento al

momento del collocamento a riposo. E l'Avvocatura nega che magistrati

e avvocati dello Stato possano vantare una specifica autonomia del

loro trattamento di quiescenza, in presenza di una normativa comunque

perequativa, avente forza cogente per la generalità dei pensionati

statali, nel cui ambito la categoria suddetta non ha mai assunto una

veste peculiare.

Lo stesso principio della proporzionalità è finalizzato ad

assicurare al lavoratore e alla sua famiglia un minimo di condizioni

che permettano un'esistenza "libera e dignitosa". Non possono quindi

considerarsi contrarie a detto principio le norme censurate, che,

nell'intento di assicurare a tutti i pubblici dipendenti a riposo un

"minimo vitale", differenziano, al fine dichiaratamente perequativo,

la base pensionabile e il conseguente trattamento economico, in

stretta correlazione con la data di cessazione dal servizio attivo;

donde logicamente discende una diversità di trattamento, senza con

ciò intaccare il principio di uguaglianza. La tutela del lavoro e

della giusta retribuzione - afferma l'Avvocatura - è posta a

salvaguardia della persona del lavoratore e dei suoi bisogni

fondamentali, non a garanzia di un perfetto equilibrio tra la

prestazione del datore di lavoro e quella del lavoratore, che, una

volta in quiescenza, mantenga il diritto ad una retribuzione

differita sorretta dalla sinallagmaticità del cessato rapporto di

lavoro.

4. - Si sono costituite nel giudizio davanti a questa Corte le

parti, che hanno approfondito le argomentazioni sviluppate nelle

ordinanze di rimessione. Considerato in diritto

1. - La Corte dei conti a Sezioni riunite, con ordinanze del 5

giugno 1985 (R.O. n. 637/1985) e del 1° ottobre 1986 (R.O. n.

820/1986), chiede a questa Corte di verificare se contrastino o meno

con gli artt. 3 e 36, primo comma, della Costituzione, gli artt. 2,

secondo comma, e 3 della legge 29 aprile 1976, n. 177; 18, secondo

comma, della legge 21 dicembre 1978, n. 843; 14, quinto comma, del

decreto-legge 30 dicembre 1979, n. 663 (come modificato dall'art. 1

della legge 29 febbraio 1980, n. 33); 1, 3, primo comma, e 6 della

legge 17 aprile 1985, n. 141.

In primo luogo, le norme impugnate non prevederebbero "criteri

che garantiscano trattamenti proporzionati alla quantità e alla

qualità del lavoro prestato" in ottemperanza all'art. 36, primo

comma, della Costituzione.

In secondo luogo, disciplinerebbero "irrazionalmente con eguali

regole fattispecie intrinsecamente differenziate", e disporrebbero

"trattamenti pensionistici macroscopicamente differenziati in ragione

della data del collocamento a riposo", in violazione rispettivamente

del principio di ragionevolezza e di eguaglianza di cui all'art. 3

della Costituzione.

2. - La questione è fondata, nei limiti di cui appresso.

Con la legge 29 aprile 1976, n. 177 ("Collegamento delle pensioni

del settore pubblico alla dinamica delle retribuzioni. Miglioramento

del trattamento di quiescenza del personale statale e degli iscritti

alle casse pensioni degli istituti di previdenza"), il legislatore

all'art. 2, primo comma, ha formulato una dichiarazione di intenti:

"Con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del

Presidente del Consiglio dei ministri di concerto con il Ministro per

il tesoro, sentite le organizzazioni sindacali, saranno stabiliti i

criteri per la determinazione annuale dell'indice di incremento delle

retribuzioni da applicare sulle pensioni avendo riguardo al confronto

tra due periodi consecutivi di dodici mesi ciascuno dei trattamenti

economici fondamentali ed accessori, fissi e continuativi, dovuti con

carattere di generalità per le categorie del personale in attività

di servizio".

Sulla base di siffatto indice annuale di incremento delle

retribuzioni, si sarebbe dovuto realizzare per perequazione

automatica il collegamento delle pensioni alla dinamica delle

retribuzioni, ai sensi dell'art. 1 della stessa legge n. 177 del

1976. Che tuttavia l'art. 2, primo comma, innanzi citato, non fosse

nulla più che la indicazione di un programma da attuare in futuro,

è dimostrato dal consecutivo secondo comma: "Sino a quando non sarà

determinato l'indice di cui al precedente comma e comunque non oltre

l'anno 1978, sarà applicato sulle pensioni l'indice valevole per

l'aggancio alla dinamica salariale del settore privato". Il

successivo art. 3 stabilisce le percentuali di aumento delle pensioni

per l'anno 1976 e per l'anno 1977.

Si tratta, come è evidente, di norme a carattere transitorio, che

il legislatore si propone di superare, fissando un termine temporale

"non oltre l'anno 1978".

Senonché questo dies ad quem si consuma senza il raggiungimento

del programma prefissato, e sopraggiunge la legge 21 dicembre 1978,

n. 843 "Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e

pluriennale dello Stato (legge finanziaria)", che all'art. 18

stabilisce la misura percentuale degli aumenti per l'anno 1979 "in

attesa della legge di riordino del sistema pensionistico", e nel

secondo comma estende la disposizione alle pensioni di cui all'art. 1

della legge n. 177 del 1976.

Alla fine dello stesso anno, con decreto-legge 30 dicembre 1979,

n. 663 ("Finanziamento del Servizio sanitario nazionale nonché

proroga dei contratti stipulati dalle pubbliche amministrazioni in

base alla legge 1° giugno 1977, n. 285, sulla occupazione giovanile")

convertito con modificazioni nella legge 29 febbraio 1980, n. 33,

all'art. 14, quinto comma, l'applicazione dell'aumento percentuale di

cui al primo comma dell'art. 10, legge 3 giugno 1975, n. 160, si

estende anche alle pensioni di cui all'art. 1 della legge n. 177 del

1976. Codeste pensioni sono ancora una volta richiamate per ricevere

incrementi percentuali dalla legge 17 aprile 1985, n. 141

("Perequazione dei trattamenti pensionistici in atto dei pubblici

dipendenti") all'art. 1 e all'art. 3. Gli aumenti previsti dal

secondo comma dell'art. 1 sono, ai sensi del successivo art. 6,

maggiorati del 20 per cento dal 1° luglio 1985, del 55 per cento dal

1° gennaio 1986 e del 100 per cento dal 1° luglio 1987.

Tutte codeste norme, per prassi delle Amministrazioni competenti

confermata da interpretazione autentica del legislatore con l'art. 3,

secondo comma, della legge n. 141 del 1985, sono state applicate

anche al personale di magistratura e assimilato.

Con legge 14 novembre 1987, n. 468, di conversione del

decreto-legge 16 settembre 1987, n. 379, il legislatore, nel

provvedere a miglioramenti economici per il personale militare e alla

riliquidazione delle pensioni dei dirigenti civili e militari dello

Stato e del personale ad essi collegato ed equiparato, non ha

ricompreso tra queste le pensioni dei magistrati.

3. - La sequenza delle norme in argomento dimostra che il

legislatore non ha realizzato il programma, prefissosi nel 1976, di

collegare il trattamento di quiescenza agli incrementi del

trattamento del personale in attività di servizio.

In proposito la Corte non può che ribadire gli orientamenti più

volte già espressi: "Dal carattere retributivo delle pensioni deriva

che il trattamento di quiescenza deve essere proporzionale alla

qualità e alla durata del lavoro prestato; non deriva che tale

trattamento debba essere necessariamente e in ogni caso inferiore al

trattamento di servizio attivo. L'applicazione al trattamento

pensionistico dell'art. 36 della Costituzione, che si connette al

carattere retributivo della pensione, richiede che sia assicurata al

pensionato e alla sua famiglia, come all'impiegato in servizio

attivo, 'un'esistenza libera e dignitosa'. Appartiene alle

valutazioni del legislatore ordinario disporre i mezzi per attuare

tale principio, applicando in ogni caso il criterio della

proporzionalità rispetto alla qualità e quantità del lavoro

prestato durante il servizio attivo; né la discrezionalità del

legislatore trova un limite nelle richiamate norme costituzionali,

nel senso che egli non possa prevedere che, in casi determinati, il

trattamento pensionistico venga economicamente a eguagliarsi al

trattamento di servizio attivo, ed eventualmente, sempre in relazione

alla quantità e qualità del lavoro prestato, possa essere migliore

di quello goduto al momento della cessazione del servizio" (sent. n.

124 del 1968).

La proporzionalità ed adeguatezza "non devono sussistere soltanto

al momento del collocamento a riposo, ma vanno costantemente

assicurate anche nel prosieguo, in relazione ai mutamenti del potere

d'acquisto della moneta" (sentt. n. 26 del 1980 e n. 173 del 1986).

4. - Per il personale di magistratura il divario tra trattamenti

di pensione e di servizio si è accentuato a seguito della legge 6

agosto 1984, n. 425, che ha introdotto una radicale innovazione nella

struttura della retribuzione, stabilendo che lo stipendio dei

magistrati in servizio alla data del 1° luglio 1983 fosse

incrementato di un "beneficio", costituito da quantificazioni

corrispettive dei servizi prestati dall'ingresso in carriera sino al

30 giugno 1983.

Dato che, secondo il richiamato costante indirizzo della

giurisprudenza di questa Corte, la pensione deve intendersi come

retribuzione differita, ne consegue l'esigenza di una costante

adeguazione del trattamento di quiescenza alle retribuzioni del

servizio attivo.

Pertanto il legislatore, intervenuto con legge 17 aprile 1985, n.

141, avrebbe dovuto perequare le pensioni dei magistrati ordinari,

amministrativi, contabili, militari, nonché dei procuratori e degli

avvocati dello Stato alle retribuzioni disposte con la suddetta legge

n. 425 del 1984, e non invece stabilire rivalutazioni percentuali di

pensioni pregresse del tutto estranee ai criteri adottati per la

strutturazione dei nuovi trattamenti retributivi, con conseguente

vulnus degli artt. 3 e 36 della Costituzione.

La ratio della legge n. 141 del 1985 era quella di riequilibrare

un sistema pensionistico che nella sua massima estensione temporale

va dal 1976 a tutto il 1987.

Poiché la legge n. 141 del 1985 ha esaurito la sua funzione

perequatrice al 31 dicembre 1987, gli effetti della presente

decisione che, dichiarando la parziale incostituzionalità della

legge suddetta, ne integra il contenuto normativo limitatamente alla

perequazione delle pensioni del personale di magistratura e

dell'Avvocatura dello Stato innanzi elencato, hanno inizio dal 1°

gennaio 1988.