Sentenza n. 51/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Piemonte notificato

il 7 giugno 1990, depositato in Cancelleria il 16 giugno successivo,

per conflitto di attribuzione sorto a seguito dell'ordinanza del

Presidente della Giunta regionale della Valle d'Aosta del 15 marzo

1990, n. 342, con la quale è stato disposto il divieto di

introduzione nel territorio della Regione Valle d'Aosta di ovini e

caprini provenienti da altre regioni italiane ed iscritto al n. 19

del registro conflitti 1990;

Visto l'atto di costituzione della Regione Valle d'Aosta;

Udito nell'udienza pubblica del 13 novembre 1990 il Giudice

relatore Antonio Baldassarre;

Uditi gli Avvocati Valerio Onida per la Regione Piemonte e Mario

Alù per la Regione Valle d'Aosta;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato la Regione

Piemonte ha sollevato conflitto di attribuzione contro la Regione

Valle d'Aosta in relazione all'ordinanza del Presidente della Giunta

di quest'ultima Regione 15 marzo 1990, n. 342, con la quale è stato

disposto, limitatamente alla pratica della monticazione per l'anno

1990, il divieto di introduzione nel territorio della stessa Regione

di ovini e caprini provenienti da altre regioni italiane. Secondo la

ricorrente, l'ordinanza impugnata interferirebbe illegittimamente

sulle competenze ad essa costituzionalmente assicurate, violando

l'art. 120 della Costituzione sotto tre distinti profili.

Il provvedimento impugnato si porrebbe, innanzitutto, in contrasto

con l'art. 120 della Costituzione, in relazione all'art. 2 (recte:

1), ultimo comma, del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4, e agli artt. 27,

lett. l, e 66 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, nonché alla legge

23 dicembre 1978, n. 833, i quali, nell'ambito della sub-materia

della polizia veterinaria, hanno trasferito alle regioni le funzioni

di igiene e di assistenza veterinaria, ivi comprese la profilassi,

l'ispezione, la polizia e la vigilanza sugli animali e sulla loro

alimentazione, nonché sugli alimenti di origine animale. Ad avviso

della ricorrente, dal momento che l'art. 120, secondo comma, della

Costituzione porrebbe un divieto assoluto di adozione da parte delle

regioni di provvedimenti che ostacolino "in qualsiasi modo" la libera

circolazione delle persone e delle cose tra le regioni stesse,

l'ordinanza impugnata, oltre a violare testualmente la predetta norma

costituzionale (la quale sembra vietare qualsiasi provvedimento

limitativo della circolazione, comunque motivato e per qualsivoglia

ragione assunto), metterebbe nel nulla le richiamate competenze

regionali in materia di polizia veterinaria, competenze peraltro già

esercitate dalla Regione Piemonte con d.P.G.R. 21 marzo 1985, n.

2585, che ha confermato l'obbligatorietà della vaccinazione contro

la brucellosi e il divieto di transumanza delle greggi non indenni da

brucellosi.

In secondo luogo, l'ordinanza impugnata contrasterebbe con l'art.

120, secondo comma, della Costituzione, in quanto quest'ultimo

risulterebbe violato mediatamente per effetto della violazione di

numerose norme interposte, quali le disposizioni poste in materia di

polizia veterinaria dal d.P.R. 8 febbraio 1954, n. 320 (artt. 41, 42,

44, 105, 106, 107, 109, 110 e 111), gli artt. 6 e 7 della legge 23

dicembre 1978, n. 833, le norme di attuazione dello Statuto speciale

della Valle d'Aosta contenute nell'art. 38 del d.P.R. 22 febbraio

1982, n. 182, l'art. 2 della legge regionale della Valle d'Aosta 11

maggio 1981, n. 24 (che stabilisce norme sull'esercizio delle

funzioni amministrative in materia veterinaria ai sensi degli artt.

16 e 32 della legge n. 833 del 1978), e, infine, il "Piano nazionale

per la profilassi della brucellosi ovina e caprina" approvato con

decreto ministeriale 4 giugno 1968 e modificato con decreti

ministeriali 9 agosto 1971, 15 giugno 1976, 15 dicembre 1976, 28

aprile 1979, 15 aprile 1981 e 6 novembre 1981.

Più in particolare, ad avviso della ricorrente, pur a non voler

ritenere che il divieto posto dall'art. 120 della Costituzione sia

assoluto e che esso debba esser bilanciato con altri interessi

costituzionalmente garantiti, si dovrebbe tuttavia riconoscere che in

ipotesi non si riscontrano altri interessi con cui bilanciare quel

divieto. In ogni caso, continua la ricorrente, non sembra che

l'ordinanza impugnata sia stata adottata legittimamente per il fatto

che gli artt. 106 e 107 del d.P.R. n. 320 del 1954 non contemplano

tra i possibili provvedimenti da adottare i divieti di spostamento di

animali e, tantomeno, divieti generici e generali come quello

impugnato, ma prevedono solamente provvedimenti profilattici, di

controllo e certificazione sanitaria, nonché divieti singoli e

motivati di circolazione. Inoltre, mentre il ricordato "Piano

nazionale per la profilassi della brucellosi", pur prevedendo

interventi cautelari relativamente al pascolo e alla circolazione

degli ovini e dei caprini, ne affida la competenza al Ministro della

sanità ove riguardino più province o l'intero territorio nazionale

(sempreché si riferiscano ad allevamenti che non risultino

"ufficialmente indenni" o "indenni" da brucellosi), la legge della

Valle d'Aosta n. 24 del 1981 affida alle Unità sanitarie locali le

funzioni in materia veterinaria non espressamente riservate allo

Stato o alla regione e, quindi, riguardanti questioni di portata

infraregionale.

In terzo luogo, sempre a giudizio della ricorrente, l'ordinanza

impugnata lederebbe l'art. 120 della Costituzione in relazione

all'art. 32 della legge n. 833 del 1978 e all'art. 4 della già

ricordata legge regionale della Valle d'Aosta n. 24 del 1981, i quali

comportano l'assoluta incompetenza del Presidente della Giunta

regionale ad adottare atti come l'ordinanza oggetto del presente

giudizio. Infatti, dovendo ritenere, in assenza di qualsiasi

indicazione espressa, che quest'ultima sia stata adottata

nell'esercizio del potere di emanare provvedimenti contingibili e

urgenti in materia di igiene e sanità pubblica e di polizia

veterinaria ai sensi dell'art. 32 della legge n. 833 del 1978 e

dell'art. 4 della legge regionale n. 24 del 1981, si dovrebbe

concludere che l'ordinanza impugnata non rientra nella competenza del

Presidente regionale, bensì in quella del Ministro della sanità,

dal momento che essa, nel vietare l'ingresso nel territorio regionale

agli ovini e ai caprini provenienti da altre regioni (ma in sostanza

dalla sola Regione Piemonte), riguarda in realtà la circolazione tra

una regione e un'altra o, più precisamente, un'attività relativa a

una parte del territorio nazionale comprendente più regioni. In

altre parole, poiché l'atto impugnato ha come destinatari coloro che

si trovano fuori del luogo rispetto al quale vige il divieto di

introduzione di animali, esso eccede l'ambito territoriale con

riferimento al quale possono essere adottate da parte del Presidente

della Giunta della Valle d'Aosta le ordinanze contingibili e urgenti.

In ogni caso, conclude la ricorrente, il provvedimento impugnato -

che appare viziato da eccesso di potere per carenza di presupposti,

incongruenza, irragionevolezza, difetto di istruttoria e di

motivazione - lederebbe le competenze della Regione Piemonte (la sola

confinante con la Valle d'Aosta) in quanto colpisce

indiscriminatamente gli ovini e i caprini provenienti da altre

regioni senza distinguere tra animali (o allevamenti) indenni da

brucellosi e quelli non indenni e senza dare piena e assoluta

certezza delle ragioni che hanno indotto l'autorità sanitaria a

operare nel modo censurato, tenendo conto che in Piemonte non si è

verificata alcuna epidemia di brucellosi.

La ricorrente chiede, dunque, l'annullamento dell'ordinanza

impugnata, previa sospensione della stessa.

2. - Si è regolarmente costituita in giudizio la Regione Valle

d'Aosta per eccepire l'inammissibilità del ricorso e, comunque, per

chiedere che ne sia dichiarata l'infondatezza.

Sotto il primo profilo, la resistente osserva che la Regione

Piemonte non rivendica a sé le competenze esercitate attraverso

l'atto impugnato, ma si limita a contestarne la legittimità. Più in

particolare, posto che la ricorrente pone l'alternativa in base alla

quale gli ordinari poteri di polizia veterinaria spettano alle Unità

sanitarie locali, se di portata infraregionale, ovvero al Ministro

della sanità, se di portata interregionale o nazionale, e posto che

nel primo caso non può ipotizzarsi un conflitto con la Regione Valle

d'Aosta trattandosi di Unità sanitarie locali valdostane, se ne

deduce che in realtà il conflitto dovrebbe essere sollevato dallo

Stato.

Riguardo al merito delle contestazioni sollevate, premesso che la

brucellosi è una malattia grave e molto diffusa tra il bestiame

ovino e caprino, la quale è di facile contagio e il cui controllo

richiede terapie di lunga durata, la resistente osserva che, come ha

affermato questa Corte nella sentenza n. 12 del 1963, il divieto

posto dall'art. 120 della Costituzione non è assoluto e, pertanto,

non lo si può ritenere violato di fronte all'esistenza di gravi e

urgenti ragioni giustificative di limiti e divieti alla circolazione

di persone e cose tra regione e regione, tanto più quando questi,

come nel caso, non hanno alternative sanitariamente idonee onde

evitare i gravi pericoli di diffusione della malattia in conseguenza

della usuale pratica della monticazione e tanto più che la stessa

difesa della Regione Piemonte ammette che il 24 per cento del

bestiame esistente nel proprio territorio non è indenne da

brucellosi.

3. - La trattazione dell'istanza di sospensione dell'efficacia

dell'atto impugnato veniva fissata per la Camera di Consiglio del 26

settembre 1990, in prossimità della quale le parti hanno presentato

memorie. Poiché la Regione Piemonte ha rinunziato alla istanza di

sospensiva e poiché la Regione Valle d'Aosta ha riconosciuto che

l'eventuale sospensione dell'atto sarebbe stata inidonea ad arrecare

alcun beneficio alla ricorrente, considerato che il provvedimento

impugnato ha efficacia solo per l'anno 1990 e la pratica della

monticazione si svolge unicamente d'estate, la Corte ha rinviato il

giudizio all'udienza del 13 novembre 1990 per la discussione pubblica

del conflitto di attribuzione.

4. - In prossimità dell'udienza le parti hanno presentato

ulteriori memorie difensive.

4.1. - La Regione Piemonte, in replica all'eccezione di

inammissibilità della resistente, afferma che il conflitto proposto

non ha ad oggetto una vindicatio potestatis, ma un cattivo esercizio

del potere spettante alla Regione Valle d'Aosta (sempreché questo

sia ritenuto esistente), che si assume lesivo delle proprie

competenze sotto un duplice profilo.

Innanzitutto, ad avviso della ricorrente, occorre considerare che

in uno Stato regionale il territorio non viene in questione soltanto

come sfera spaziale entro la quale le regioni possono esercitare le

loro funzioni, ma anche come ambito che non può mai costituire un

limite alla libertà di circolazione delle persone e delle cose.

Quest'ultimo aspetto - il quale è garantito per i profili qui

interessanti dall'art. 120, secondo comma, della Costituzione -

comporta in capo a ogni regione la titolarità di una situazione

soggettiva costituzionalmente tutelata a che un'altra regione non

adotti nei suoi confronti provvedimenti limitativi della libera

circolazione di persone e cose. E, poiché l'art. 120 della

Costituzione è norma applicativa dei principi posti dall'art. 5

della Costituzione, esso costituisce una situazione soggettiva a

favore dello Stato e, nello stesso tempo, di ogni singola regione,

per la cui tutela, quindi, sia lo Stato che le regioni sono abilitati

a ricorrere. Infatti, soggiunge la ricorrente, l'unità dello Stato

dev'esser, certo, considerata interesse dello Stato stesso, ma

costituisce anche un'ineliminabile e imprescindibile componente

dell'autonomia regionale, in mancanza della quale sarebbe messo in

pericolo lo stesso assetto unitario dello Stato sotto il profilo

solidaristico.

Per altro aspetto, poi, la lesione delle competenze della

ricorrente deriverebbe dal fatto che il provvedimento impugnato

porrebbe nel nulla i risultati dei controlli sulle malattie degli

animali, che la Regione Piemonte esercita in virtù delle competenze

che l'art. 117 della Costituzione ha conferito ad essa in materia di

agricoltura, materia nella quale, grazie al d.P.R. n. 616 del 1977,

sono ricomprese la zootecnia e la polizia veterinaria.

Quanto al merito del conflitto, la ricorrente sottolinea

innanzitutto che l'ordinanza impugnata si pone in diretto e palmare

contrasto con l'art. 120, secondo comma, della Costituzione, in

quanto con provvedimento generico e generalizzato impedisce

l'introduzione di ovini e caprini nella Regione Valle d'Aosta. Né si

potrebbe dire, sempre ad avviso della ricorrente, che gravi e urgenti

ragioni di carattere sanitario giustificherebbero l'esercizio di un

potere di deroga al divieto sancito dall'art. 120 della Costituzione,

dal momento che la rigorosa formulazione di quest'ultimo articolo

(divieto di provvedimenti che ostacolino "in qualsiasi modo" la

libera circolazione) induce a ritenere che solo lo Stato potrebbe

eventualmente emanare provvedimenti derogatori, essendo la regione

nient'altro che la destinataria di quel divieto e non potendo un atto

limitativo della circolazione tra regione e regione riguardare altro

che un ambito interregionale. Né, secondo la ricorrente, avrebbe

valore invocare la tesi dottrinale secondo cui la regione potrebbe

limitare la circolazione delle persone e delle cose in nome di altri

interessi costituzionalmente garantiti e, in particolare, per ragioni

di carattere sanitario, sia perché tale tesi si richiamerebbe

palesemente all'art. 16 della Costituzione sulla libertà di

circolazione delle persone, libertà che significativamente potrebbe

essere limitata per motivi sanitari solo dallo Stato e con legge

generale, sia perché si appoggerebbe su una decisione di questa

Corte (n. 12 del 1963), che sarebbe mal invocata poiché in quel caso

il temporaneo divieto di circolazione del bene proveniva dal

proprietario dello stesso bene.

Sull'asserita illegittimità dell'ordinanza impugnata la

ricorrente aggiunge che, per costante insegnamento giurisprudenziale,

le ordinanze di necessità abbisognano di una rigorosa motivazione e

devono essere fondate su dati di fatto certi, conosciuti e resi

palesi: di tutto ciò, sostiene la ricorrente, non vi sarebbe traccia

in tal caso. Infine, la Regione Piemonte ricorda le norme comunitarie

sulla libera circolazione fra regione e regione e sulla eradicazione

della brucellosi, sottolineando in particolare, come sostenuto nella

recente decisione del Consiglio delle Comunità Europee n. 90/242 del

21 maggio 1990, che i provvedimenti di divieto in tema di libera

circolazione delle cose non possono essere generici.

4.2. - Nelle proprie memorie la Regione Valle d'Aosta insiste,

innanzitutto, sulla inammissibilità del ricorso, sottolineando che

nel caso non sussisterebbe né una vindicatio potestatis, né una

menomazione delle competenze regionali di ordine costituzionale:

circostanza, quest'ultima, ammessa dalla stessa ricorrente quando

afferma che l'ordinanza impugnata sarebbe di competenza dell'Unità

sanitaria locale valdostana ovvero del Ministro della sanità.

Nel merito del conflitto, la resistente, ribadendo che gravi e

urgenti ragioni, sorrette da interessi costituzionalmente

apprezzabili, permettono di porre limiti e divieti alla circolazione

di persone e cose tra regione e regione, ricorda che in dottrina si

è vista un'applicazione di tale tesi in una decisione di questa

Corte (n. 12 del 1963), che ha ritenuto legittimi atti che, pur

sottraendo determinati beni economici al libero movimento, sono stati

considerati tali da non aver ripercussioni dannose sulla produzione

nazionale. Nel caso, continua la resistente, l'interesse

costituzionale giustificativo di limiti alla libera circolazione di

animali sarebbe dato da una grave situazione sanitaria, tale da

richiedere un'intervento tempestivo e urgente diretto a prevenire i

pericoli di diffusione della brucellosi. Né si può dire, conclude

la resistente, che il provvedimento impugnato sia generico e

indiscriminato, poiché, considerato il suo carattere preventivo, non

poteva essere adottato che in via generale, non potendosi determinare

con sicurezza i capi e le greggi portatori del morbo ed essendo

impossibile un controllo dettagliato a fronte di un rilevante

ingresso di animali per la monticazione. Sotto tale aspetto, dunque,

non potrebbe dubitarsi della ragionevolezza e della congruenza

dell'ordinanza impugnata. Considerato in diritto

1. - La Regione Piemonte ha sollevato conflitto di attribuzione

nei confronti della Regione a statuto speciale Valle d'Aosta per

avere il Presidente della Giunta di quest'ultima Regione adottato

l'ordinanza 15 marzo 1990, n. 342, con la quale è stato disposto,

limitatamente alla pratica della monticazione per l'anno 1990, il

divieto di introduzione nel territorio valdostano di "ovini e caprini

provenienti da altre regioni italiane". Ad avviso della ricorrente,

la suddetta ordinanza violerebbe l'art. 120, secondo comma, della

Costituzione, per il quale ciascuna regione "non può adottare

provvedimenti che ostacolino in qualsiasi modo la libera circolazione

delle persone e delle cose fra le regioni" stesse, sotto i seguenti

profili: a) per diretto e palese contrasto con il divieto ivi

stabilito, avendo la Regione Valle d'Aosta adottato un provvedimento

generico e generalizzato, limitativo della circolazione di animali

fra le regioni in deroga all'assolutezza del divieto stesso o,

comunque, in base a motivi che non avrebbero alcuna giustificazione

costituzionale; b) per violazione delle norme interposte che hanno

trasferito alle regioni le funzioni di polizia e di vigilanza

veterinaria (art. 27, lett. l, e 66 del d.P.R. 24 luglio 1977, n.

616, nonché legge 23 dicembre 1978, n. 833), ritenendosi, da parte

della ricorrente, che le funzioni di cui questa è titolare siano

state vanificate dal provvedimento impugnato; c) per contrasto con

ulteriori norme interposte e, in particolare, con gli artt. 106 e 107

del d.P.R. 8 febbraio 1954, n. 320, e con gli artt. 6, 7 e 32 della

legge 23 dicembre 1978, n. 833, in base ai quali provvedimenti, come

quelli impugnati, che interessano necessariamente più regioni,

dovrebbero spettare allo Stato e, in ogni caso, esorbiterebbero dalle

competenze della sola Regione Valle d'Aosta; d) per violazione del

limite territoriale, avendo l'ordinanza impugnata come suoi

destinatari soggetti che inevitabilmente si trovano fuori del

territorio regionale e nei confronti dei quali, pertanto, non

potrebbero essere adottati provvedimenti restrittivi di qualsiasi

genere.

La Regione Valle d'Aosta ha preliminarmente proposto un'eccezione

di inammissibilità basata sulla addotta mancanza di interesse della

ricorrente a contestare una competenza che, come assume la stessa

Regione Piemonte, dovrebbe spettare a un'autorità sovraregionale e,

segnatamente, al Ministro della sanità.

2. - L'eccezione d'inammissibilità non è fondata.

Il conflitto di attribuzione oggetto di questo giudizio è stato

sollevato dalla Regione Piemonte nei confronti della Regione Valle

d'Aosta in riferimento all'art. 120, comma secondo, della

Costituzione, il quale vieta a ciascuna regione di "adottare

provvedimenti che ostacolino in qualsiasi modo la libera circolazione

delle persone e delle cose fra le regioni". Si tratta di una

disposizione che, se, per un verso, pone un limite all'esercizio

delle competenze legislative e amministrative di tutte le regioni,

per altro verso, invece, attribuisce a ciascuna regione un interesse

costituzionalmente protetto a che un'altra regione non adotti

provvedimenti diretti a limitare la libera circolazione delle persone

e delle cose sottoposte al proprio potere, menomando così il pieno

sviluppo dell'autonomia e delle posizioni costituzionali che il

citato art. 120 ha riconosciuto a ciascuna di esse.

Di fronte a un'ordinanza che limita la circolazione degli animali

fra le altre regioni e la Valle d'Aosta, non si può negare,

pertanto, che il Piemonte - il quale confina con la Valle d'Aosta sia

legittimato ad agire in giudizio per la tutela di un interesse

riconducibile alla propria posizione costituzionale di ente autonomo

legato agli altri enti dello stesso tipo da rapporti di rispetto

reciproco e da vincoli di solidarietà e di cooperazione. Infatti,

come ha affermato questa Corte nella sentenza n. 12 del 1963, l'art.

120 della Costituzione esprime un principio fondamentale necessario a

garantire i valori basilari dell'unità-indivisibilità e del

pluralismo autonomistico, solennemente dichiarati dall'art. 5 della

Costituzione ("La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e

promuove le autonomie locali"). In ragione di tale connessione,

l'interesse costituzionale alla libera circolazione delle persone e

delle cose protetto dall'art. 120 fonda in ciascuna regione una

legittimazione ad agire in giudizio a tutela della propria posizione

costituzionale di ente autonomo nell'ambito di un sistema decentrato,

solidale e cooperativo, così come sta a base di un'analoga e

concorrente legittimazione dello Stato a protezione dell'unità e

indivisibilità della Repubblica.

3. - Il ricorso merita l'accoglimento.

Contrariamente a quanto sostiene in tesi principale la ricorrente,

il divieto imposto a ciascuna regione dall'art. 120, secondo comma,

della Costituzione, relativo all'adozione di provvedimenti che

ostacolino in qualsiasi modo la libera circolazione delle persone e

delle cose fra regione e regione, non comporta una preclusione

assoluta, per gli atti regionali, di stabilire limiti al libero

movimento delle persone e delle cose. Il potere delle regioni di

disciplinare e, quindi, di limitare la libera circolazione dei

soggetti umani e dei beni è, infatti, connaturato allo svolgimento

dell'autonomia politica e amministrativa delle regioni stesse.

Sicché quel potere non può essere escluso tutte le volte che le

disposizioni costituzionali che regolano il libero movimento delle

persone o delle cose ammettono che la relativa disciplina possa

essere posta anche da atti di esercizio delle competenze

costituzionalmente spettanti alle regioni. Più precisamente, nella

misura in cui l'art. 16 della Costituzione autorizza anche interventi

regionali limitativi della libertà di circolazione delle persone e

nella misura in cui altre norme costituzionali, principalmente gli

artt. 41 e 42 della Costituzione, ammettono che le limitazioni ivi

previste alla libera circolazione dei beni possano essere poste anche

con atti regionali, non può negarsi che la regione, per la parte in

cui legittimamente concorre all'attuazione dei valori costituzionali

contrapposti a quelle libertà, possa stabilire limiti alla libera

circolazione delle persone e delle cose.

Questa affermazione, in qualche modo già presente nella sentenza

n. 12 del 1963 di questa Corte, presuppone che gli "ostacoli", di cui

parla l'art. 120, secondo comma, della Costituzione, consistano in

limiti che senza alcun fondamento costituzionale finiscono per

restringere in qualsiasi modo il libero movimento delle persone e

delle cose fra una regione e l'altra. Ciò significa, in somma

sintesi, che l'esigenza di una disciplina regionale differenziata non

può spingersi fino al punto di porre barriere o impedimenti

ingiustificati e arbitrari alla libera circolazione delle persone e

delle cose fra le regioni.

Da tali premesse deriva che, al fine di verificare se l'ordinanza

impugnata abbia violato l'art. 120 della Costituzione e abbia

consequenzialmente menomato l'autonomia costituzionalmente garantita

ad altre regioni, occorre procedere a uno scrutinio articolato in tre

gradi. Più precisamente, occorre esaminare: a) se si sia in presenza

di un valore costituzionale in relazione al quale possano essere

posti limiti alla libera circolazione delle cose o degli animali; b)

se, nell'ambito del suddetto potere di limitazione, la regione

possegga una competenza che la legittimi a stabilire una disciplina

differenziata a tutela di interessi costituzionalmente affidati alla

sua cura; c) se il provvedimento adottato in attuazione del valore

suindicato e nell'esercizio della predetta competenza sia stato

emanato nel rispetto dei requisiti di legge e abbia un contenuto

dispositivo ragionevolmente commisurato al raggiungimento delle

finalità giustificative dell'intervento limitativo della regione,

così da non costituire in concreto un ostacolo arbitrario alla

libera circolazione delle cose fra regione e regione.

4. - L'ordinanza del Presidente della Giunta della Regione Valle

d'Aosta 15 marzo 1990, n. 342, vieta, limitatamente alla pratica

della monticazione per l'anno 1990, l'introduzione nel territorio

della Regione stessa di ovini e caprini provenienti da altre regioni

italiane, motivando tale divieto con l'esigenza di proteggere i

propri allevamenti dal contagio della brucellosi causato da animali

provenienti da altre regioni. In altri termini, l'interesse che

l'ordinanza impugnata mira a tutelare è quello della sanità, che

nel caso viene in questione sotto l'aspetto della polizia veterinaria

o, più precisamente, sotto il profilo delle misure di prevenzione

vòlte a proteggere gli allevamenti valdostani dal pericolo di

contagio della brucellosi da parte di ovini e caprini provenienti da

altre regioni.

Non vi può esser dubbio che la sanità rappresenti un interesse

costituzionalmente protetto che può fungere da "limite" rispetto al

diverso interesse alla libera circolazione delle cose e degli animali

fra le regioni, tutelato dall'art. 120 della Costituzione. Ciò

significa che la libertà di movimento dei beni tra una zona e

l'altra del territorio nazionale - garantita in via generale

dall'art. 41 della Costituzione e, per quel che concerne il potere di

limitazione regionale, dall'art. 120 della stessa Costituzione -

dev'esser bilanciata con un complesso di interessi costituzionalmente

protetti, riconducibili a diritti fondamentali o a valori collettivi

di carattere primario, fra i quali rientrano sicuramente la salute

pubblica e, come fine di utilità sociale, la conservazione e lo

sviluppo del patrimonio zootecnico.

Questa affermazione è, del resto, suffragata dal rilievo che i

poteri pubblici di profilassi veterinaria sono, in ultima analisi,

strumentali alla protezione della salute pubblica e, pertanto, sono

preordinati all'attuazione del valore che l'art. 32 della

Costituzione tutela, oltreché come diritto inviolabile della

persona, come interesse primario della collettività (v., da ultimo,

sentt. nn. 307 e 455 del 1990). Inoltre, non si può trascurare che,

poiché la sanità è garantita dall'art. 16 della Costituzione come

bene pubblico la cui tutela può importare limiti al diritto

fondamentale di ogni persona di circolare liberamente in qualsiasi

parte del territorio nazionale, a fortiori deve ritenersi che lo

stesso interesse costituzionale della sanità pubblica possa

comportare limiti o restrizioni alla libera circolazione delle cose e

degli animali tra regione e regione.

5. - Ai sensi del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, e della legge 23

dicembre 1978, n. 833, la regione detiene funzioni in materia di

sanità pubblica che, con specifico riferimento alla polizia

veterinaria, la legittimano a disciplinare e a limitare la

circolazione degli animali al fine di tutelare interessi regionali o

locali affidati alla sua cura.

L'art. 27, lettera l, del d.P.R. n. 616 del 1977, infatti, aveva

già individuato tra le funzioni comprese nella materia assistenza

sanitaria e ospedaliera quelle relative alla "igiene e assistenza

veterinaria, ivi compresa la profilassi, l'ispezione, la polizia e la

vigilanza sugli animali e sulla loro alimentazione, nonché sugli

alimenti di origine animale", mentre l'art. 14, lettera p, della

legge 23 dicembre 1978, n. 833, ha poi attribuito alle Unità

sanitarie locali le relative competenze. L'art. 66 del citato decreto

ha, inoltre, precisato che nella materia dell'agricoltura e foreste

sono ricomprese le attività zootecniche e l'allevamento di qualsiasi

specie di animali, compresi il miglioramento e l'incremento

zootecnico, nonché i servizi di diagnosi delle malattie

trasmissibili degli animali. L'art. 32, terzo comma, della legge n.

833 del 1978 ha, infine, conferito al Presidente della Giunta

regionale il potere di adottare ordinanze di carattere contingibile e

urgente in materia di polizia veterinaria, aventi un'efficacia estesa

al territorio della regione.

L'atto in relazione al quale è stato sollevato l'attuale

conflitto di attribuzione ha il proprio diretto fondamento

nell'appena citato art. 32, terzo comma, della legge n. 833 del 1978.

Si tratta, infatti, di un'ordinanza contingibile e urgente che il

Presidente della Giunta della Regione Valle d'Aosta ha adottato al

dichiarato scopo di sospendere, per la pratica della monticazione da

svolgersi nella estate 1990, l'ingresso nel territorio regionale di

ovini e caprini provenienti da altre regioni, onde prevenire

occasioni di contagio della brucellosi a danno dei propri

allevamenti.

6. - Contrariamente a quel che suppone la ricorrente, non può

essere contestata l'attribuzione del suddetto potere di ordinanza al

Presidente della Giunta valdostana, in considerazione del rilievo che

l'art. 32, primo comma, della legge n. 833 del 1978 conferisce il

predetto potere al Ministro della sanità ogni volta che il relativo

provvedimento debba riferirsi "all'intero territorio nazionale o a

parte di esso comprendente più regioni". In realtà, ciò che rileva

ai fini della determinazione spaziale del potere in contestazione e

della correlativa ripartizione di competenze fra Stato e regioni è

l'ambito di applicazione proprio del provvedimento stesso - ambito

che nel caso coincide con l'intero territorio regionale -, e non già

la produzione degli effetti limitativi che si riverberano su soggetti

che si trovino in regioni diverse.

Il potere di ordinanza regionale a fini di polizia veterinaria è,

infatti, preordinato alla tutela della sanità degli animali

appartenenti alla regione titolare di quel medesimo potere. Sicché,

come questa Corte ha affermato in via di principio (v. sent. n. 201

del 1987), ove la concreta situazione di fatto cui occorre far fronte

lo richieda (come, ad esempio, nel caso di una totale e accertata

sanità del proprio bestiame e di una diffusione di malattie

infettive a carattere epizootico nelle restanti regioni), non si può

escludere, al fine di proteggere la sanità del patrimonio zootecnico

o di alcune specie di animali sottoposti alle proprie competenze, che

una certa regione possa impedire l'ingresso nel proprio territorio di

determinati animali provenienti da altre regioni.

Per i profili considerati, non si può condividere il dubbio che

l'ordinanza impugnata non rientri fra i poteri che l'art. 32, terzo

comma, della legge n. 833 del 1978, attribuisce al Presidente della

Giunta regionale, poteri che concernono l'adozione, in materia di

polizia veterinaria, di provvedimenti di carattere contingibile e

urgente, aventi come proprio ambito di applicazione il territorio

regionale o parte di esso comprendente più comuni.

7. - Ciò non di meno, l'ordinanza del Presidente della Giunta

valdostana, oggetto del conflitto di attribuzione in esame,

costituisce un cattivo esercizio del potere previsto dal citato art.

32, terzo comma, della legge n. 833 del 1978 e pertanto comporta,

sotto l'aspetto considerato, una menomazione dell'autonomia e delle

posizioni garantite dall'art. 120 della Costituzione a ciascuna delle

altre regioni.

Il potere di ordinanza disciplinato dall'art. 32, appena

menzionato, è un potere di necessità e di urgenza che, comportando

una deroga eccezionale all'ordinario regime degli atti normativi e

amministrativi, può essere svolto in casi di particolare gravità

tassativamente previsti dalla legge. In relazione al caso sottoposto

a questo giudizio, esso autorizza il Presidente della Giunta

regionale ad adottare, nei limiti spaziali della propria competenza,

tutte le misure ritenute indispensabili al fine di prevenire pericoli

gravi alla sanità degli animali in presenza di diffusi e attuali

fenomeni epizootici. Ciò significa che, allo scopo di non rientrare

fra i provvedimenti regionali impositivi di limiti arbitrari e

irragionevoli alla libera circolazione delle cose, vietati dall'art.

120 della Costituzione, l'ordinanza impugnata avrebbe dovuto essere

adottata, innanzitutto, in presenza di una situazione fattuale di

necessità e urgenza, involgente gravi pericoli alla accertata

sanità del patrimonio zootecnico regionale; essa, inoltre, avrebbe

dovuto contenere le misure strettamente necessarie rispetto al fine

di prevenire la diffusione del contagio fra le specie animali

soggette alla epizoozia indicata. Ma, poiché né l'una circostanza

appare minimamente provata, né l'altro requisito appare rispettato,

l'ordinanza del Presidente della Giunta regionale valdostana, oggetto

dell'attuale giudizio, si risolve in un esercizio illegittimo del

potere di necessità e di urgenza previsto dall'art. 32, terzo comma,

della legge n. 833 del 1978, un esercizio che comporta una

menomazione dell'autonomia costituzionalmente garantita alle altre

regioni.

Più in particolare, nell'ordinanza impugnata non sussiste alcun

elemento che possa indurre a ritenere che, quando essa fu emanata, si

era in presenza di una situazione di fatto che, per la gravità del

pericolo di contagio nei confronti di allevamenti sicuramente sani e

per la necessità e urgenza del provvedere, fosse tale da costituire

una sufficiente giustificazione per l'esercizio del potere attribuito

al Presidente della Giunta regionale dal ricordato art. 32. Nella

premessa dell'ordinanza, infatti, c'è soltanto un generico

riferimento alla "particolare situazione sanitaria degli allevamenti

della nostra regione per quanto attiene all'infezione di natura

brucellare" e al particolare rischio di contagio che gli animali al

pascolo corrono nel periodo estivo, nonché un generale richiamo alla

maggiore possibilità di trasmissione della brucellosi fra gli ovini

e i caprini rispetto a quella riscontrabile presso altri animali.

Inoltre, nella parte dispositiva, l'ordinanza impugnata contiene un

divieto che colpisce indiscriminatamente tutti gli ovini e i caprini

provenienti da altre regioni italiane, e non già soltanto gli

allevamenti o gli animali che non siano stati qualificati come

indenni o ufficialmente indenni dalla brucellosi da parte delle

autorità legittimamente investite in ciascuna regione dei relativi

poteri di accertamento. Sicché, anche sotto questo ulteriore

profilo, l'atto impugnato impone un divieto arbitrario e contrario al

principio di cooperazione, essendo quel divieto sproporzionato e

privo di ogni ragionevole connessione rispetto alle finalità che, in

base all'art. 32 della legge n. 833 del 1978, giustificano

l'esercizio del potere di ordinanza attribuito al Presidente della

Giunta regionale in materia di polizia veterinaria.

In relazione al complesso delle ragioni appena indicate,

l'ordinanza oggetto dell'attuale conflitto di attribuzione si rivela

direttamente contrastante con l'art. 120, secondo comma, della

Costituzione, dal momento che contiene misure le quali, violando il

divieto costituzionale di adottare provvedimenti che ostacolino in

qualsiasi modo la libera circolazione dei beni fra le regioni,

finiscono per prevedere un arbitrario privilegio a favore degli

allevatori valdostani.

Resta assorbito ogni altro profilo di ricorso proposto dalla

Regione Piemonte.