Sentenza n. 56/1964

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della

Regione Trentino-Alto Adige 28 dicembre 1963, n. 33, recante

"Associazione della Regione all'Istituto trentino di cultura" promosso

con ricorso del Presidente della Giunta provinciale di Bolzano,

notificato il 27 febbraio 1964, depositato nella cancelleria della

Corte costituzionale il 5 marzo successivo ed iscritto al n. 3 del

Registro ricorsi 1964.

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Presidente della

Regione Trentino-Alto Adige;

udita nell'udienza pubblica del 3 giugno 1964 la relazione del

Giudice Giovanni Cassandro;

uditi l'avv. Giuseppe Guarino, per la Provincia di Bolzano, ed il

sostituto avvocato generale dello Stato Giuseppe Guglielmi, per la

Regione Trentino-Alto Adige.

Ritenuto in fatto :

1. - Con legge 28 dicembre 1963, n. 33, la Regione Trentino-Alto

Adige autorizzò l'associazione dell'amministrazione regionale, in

qualità di socio fondatore, all'Istituto trentino di cultura creato

con legge della Provincia di Trento 29 agosto 1962, n. 11, ed

autorizzò il versamento a questo Istituto di un contributo annuo di

lire venti milioni (art. 1).

Contro questa legge ha mosso ricorso la Provincia di Bolzano con

atto depositato il 5 marzo 1964, lamentando che essa violi gli artt. 4,

5,11, 59 e seguenti, 70 e 82 dello Statuto Trentino-Alto Adige. La

legge, infatti, non troverebbe fondamento in alcuna delle competenze

legislative della Regione, previste dagli artt. 4 e 5 dello Statuto, e

nemmeno in quella relativa all'ordinamento degli enti pararegionali,

prevista dall'art. 4, n. 2, stante la specifica natura di ente

paraprovinciale dell'Istituto trentino di cultura. La legge, viceversa,

si fonderebbe sulla competenza prevista dal n. 4 dell'art. 11 dello

Statuto - "usi e costumi locali, istituzioni culturali aventi carattere

provinciale" -, cioè su una competenza primaria della Provincia che

esclude la possibilità di qualsiasi ingerenza, sia della Regione, sia

dello Stato, anche in adesione allo spirito dell'allegato IV del

Trattato di pace.

La violazione degli ora ricordati articoli dello Statuto

comporterebbe la violazione delle norme statutarie in materia

finanziaria. Sarebbe principio fondamentale - desumibile anche

dall'art. 119 della Costituzione, oltre che dalle norme del titolo IV

dello Statuto -, che le entrate "proprie" attribuite agli enti

costituzionali locali devono essere destinate esclusivamente alle

funzioni dell'ente, al quale tali entrate sono assegnate, non, come nel

caso, al perseguimento di fini specifici delle Provincie, o addirittura

particolari di una di esse.

Ritiene la Provincia di Bolzano che, qualora si avverta la

necessità di integrare i mezzi finanziari delle Provincie perché esse

possano raggiungere i fini loro propri, bisogna far ricorso

all'istituto dell'assegnazione annuale da parte del Consiglio regionale

di una quota delle entrate tributarie della Regione in proporzione del

gettito ricavato rispettivamente dalle due Province ai sensi dell'art.

70 dello Statuto speciale.

Infine, il fatto che la Regione abbia destinato una somma a un ente

paraprovinciale, che persegue fini propri di una soltanto delle due

Provincie in deroga ai principi e alle norme degli artt. 59 e seguenti,

70 e seguenti dello Statuto, configurerebbe una violazione del

principio di parità tra i gruppi linguistici (art. 82 dello Statuto) e

del principio di eguaglianza (art. 3 della Costituzione), che si

applicherebbe anche agli enti pubblici, quando la Costituzione o la

legge abbia attribuito loro, come nel caso delle due Provincie della

Regione Trentino-Alto Adige, una posizione paritaria.

2. - Resiste al ricorso la Regione che si è costituita nel

presente giudizio con atto di deduzioni depositato il 18 marzo 1964,

rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello Stato.

La difesa regionale eccepisce in primo luogo l'irricevibilità del

ricorso perché proposto decorso il termine di 30 giorni previsto

dall'art. 32 della legge 11 marzo 1953, n. 87, che, giusta il

successivo art. 36, si applicherebbe anche ai ricorsi proposti dalle

Provincie contro leggi della Regione. Non si potrebbe invocare

l'applicazione del termine di 60 giorni previsti dall'art. 33 della

legge 11 marzo 1953, n. 87, per i ricorsi proposti da una Regione

contro le leggi di un'altra Regione, perché il rapporto

Provincia-Regione è assimilabile a quello Regione-Stato, non già

all'altro Regione-Regione.

In secondo luogo l'Avvocatura eccepisce l'inammissibilità del

ricorso per due motivi: 1) perché la sua proposizione non è stata

deliberata dal Consiglio provinciale (art. 5, secondo comma, D.P.R. 30

giugno 1951, n. 574) bensì dalla Giunta provinciale, senza che risulti

alcun motivo di urgenza, che, ad ogni modo, non escluderebbe la

necessità della ratifica da parte del Consiglio; 2) perché non è

ipotizzabile un invasione da parte della legge impugnata, limitata nei

suoi effetti al territorio della Provincia di Trento, della sfera di

competenza della Provincia di Bolzano, sicché questa non sarebbe

legittimata al ricorso e, comunque, sarebbe carente d'interesse.

In terzo luogo, il ricorso sarebbe infondato, perché la legge non

detta norme nella materia indicata nell'art. 11 , n. 4, dello Statuto,

ma si limita a consentire la partecipazione ad un ente esistente o a

versare ad esso un contributo annuo. Non si potrebbe negare alla

Regione (come allo Stato e ad altri enti pubblici minori), la facoltà

di aderire ad enti o società che perseguono fini di pubblica utilità

e di interesse generale; né potrebbe trascurarsi la circostanza che

l'ente al quale la Regione ha aderito persegue finalità turistiche e

sociali rientranti lato sensu nella competenza regionale (artt. 4, nn.

12 e 17, 5, n. 2, e 6 dello Statuto T.-A. A.).

Infine non sarebbero invocati a proposito i principi di parità

linguistica e di eguaglianza perché la Commissione legislativa

regionale per le finanze, nell'approvare la legge all'unanimità, prese

atto delle dichiarazioni dell'Assessore che la Giunta regionale

intendeva non soltanto parificare ed eguagliare le partecipazioni e gli

investimenti di carattere patrimoniale della Regione nelle due

Provincie, ma aveva in animo di favorire le eventuali analoghe

iniziative culturali della Provincia di Bolzano.

3. - La difesa della Provincia ha depositato il 21 maggio 1964 una

memoria, nella quale respinge le tre eccezioni pregiudiziali sollevate

dall'Avvocatura.

L'eccezione di irricevibilità per tardività del ricorso non

dovrebbe essere accolta perché la fissazione del termine entro il

quale deve essere proposta l'impugnazione avviene di regola con

riferimento al tipo di atto che forma oggetto dell'impugnazione, non

con riferimento al soggetto legittimato a proporla. La diversità

perciò dei due termini fissati dagli artt, 32 e 33 della legge 11

marzo 1953, n. 87, discende dal fatto che, in un caso, oggetto

dell'impugnativa è la legge statale, nell'altro la legge regionale. Da

che la conseguenza che nel caso presente, in cui impugnata è una legge

regionale, il termine che deve essere osservato è di 60, non di 30

giorni. Questa tesi troverebbe conferma nell'art. 36 della medesima

legge n. 87 del 1953 che estende alle Provincie quel che è stabilito

in questa materia per la Regione. Comunque, ove questo argomento non

fosse sufficiente a eliminare ogni dubbio, si dovrebbe tener presente

che, trattandosi di un termine di decadenza, si deve propendere per il

termine più lungo, di 60 giorni, che, del resto, è quello normalmente

imposto, nei casi di decadenza, laddove dovrebbe considerarsi

eccezionale quello di 30.

La seconda eccezione dovrebbe essere respinta richiamando l'art.

48, n. 7, dello Statuto, che consente alla Giunta di adottare in caso

di urgenza i provvedimenti di competenza del Consiglio, salvo ratifica

del Consiglio stesso nella sua prima seduta successiva; cosa che è

accaduta, nel caso, con delibera n. 10/150 del 20 marzo 1964 del

Consiglio provinciale di Bolzano.

La conclusione sarebbe avvalorata dall'art. 33 della legge 11 marzo

1953, n. 87, il quale dispone: "la questione, previa deliberazione

della Giunta regionale (o provinciale), è proposta dal Presidente

della Giunta mediante ricorso diretto alla Corte costituzionale".

Nel caso si accogliesse la contraria conclusione, si dovrebbe

sollevare la questione di costituzionalità dell'art. 5, secondo comma,

del D.P.R. 30 giugno 1951, n. 574, per violazione dell'art. 48, n. 7,

dello Statuto e dell'art. 33 della legge 11 marzo 1953, n. 87, e si

dovrebbe lamentare la violazione del principio costituzionale di

eguaglianza, stante che tale disposizione varrebbe solo per il

Trentino-Alto Adige, non per le altre Regioni.

La Provincia respinge anche l'ultima eccezione di inammissibilità

per carenza di interesse che ritiene strettamente connessa con la

questione di merito, perché il carattere esclusivo della competenza ex

art. il, n. 4, toglie che essa competenza possa essere in alcun modo

turbata. Si dovrebbe porre mente al carattere specializzato delle

competenze proprie della Regione, che vietano a questa di prendere

iniziative in materie che non rientrano esplicitamente nei suoi fini

istituzionali. Se si tiene conto che la legge regionale invade

obiettivamente la competenza provinciale, indipendentemente

dall'utilità che la Provincia può ricavare da una maggiore

disponibilità di fondi, appare chiaro quale sia l'interesse della

Provincia ad ottenere la dichiarazione di incostituzionalità della

legge, e cioè quello di tutelare "il principio dell'intangibilità

delle competenze provinciali".

4. - Anche l'Avvocatura ha depositato il 30 aprile 1964 una memoria

nella quale, ribadite le eccezioni pregiudiziali, sostiene

l'infondatezza del ricorso - oltre che con gli argomenti esposti nelle

deduzioni e col richiamo a una lunga prassi legislativa regionale in

materia di interventi e sovvenzioni finanziarie -, anche con

riferimento a un'ulteriore finalità dell'Istituto trentino di cultura,

quella cioè di istituire una facoltà di scienze sociali; il che

confermerebbe che la Regione con la legge impugnata ha perseguito

finalità sue proprie in materia di assistenza sociale, turismo e

incremento della produzione.

5. - All'udienza del 3 giugno 1964, le difese della Regione e della

Provincia hanno ribadito le loro tesi sul merito del ricorso e

insistito nelle conclusioni prese con gli atti scritti. Considerato in diritto :

1. - Nessuna delle tre eccezioni pregiudiziali sollevate dalla

difesa della Regione è fondata; tutte, anzi, sono state già respinte

dalla Corte in occasione di precedenti giudizi.

In primo luogo il termine fissato alla Provincia per ricorrere

contro la legge regionale è di 60 giorni, non già di trenta, ed esso

risulta dall'interpretazione coordinata degli artt. 33 e 36 della legge

11 marzo 1953, n. 87 (sentenza n. 57 del 1957).

In secondo luogo, è vero che legittimato a proporre ricorso contro

la legge regionale è il Consiglio provinciale, come è stabilito,

prima ancora che dall'art. 5, secondo comma, del D.P.R. 30 giugno 1951,

n. 574, dall'art. 82, terzo comma, dello Statuto per il Trentino- Alto

Adige, ma è anche vero che, per l'art. 48, n. 7, del medesimo Statuto,

la Giunta provinciale, in caso di urgenza, può adottare "provvedimenti

di competenza del Consiglio", salva la ratifica da parte di questo

nella sua prima seduta successiva: ratifica che, nel caso, è stata

deliberata dal Consiglio il 20 marzo 1964 (deliberazione n. 10/150).

Di fronte a questo chiaro disposto legislativo e alla precedente

pronunzia della Corte (sentenza n. 57 del 1957), non hanno fondamento

le argomentazioni della difesa della Regione, e non fanno al proposito

talune delle ragioni in contrario addotte dalla difesa provinciale.

In terzo luogo la Corte ha già affermato che i Consigli

provinciali possono impugnare la legge regionale non soltanto quando

ricorra una violazione della sfera della competenza legislativa

provinciale, ma anche quando ricorra un caso di violazione della

Costituzione o dello Statuto, o del principio di parità tra i gruppi

linguistici, dovendosi interpretare in tal senso il sistema costruito

dall'art. 82 dello Statuto speciale in coerenza con "la particolare

struttura dell'ordinamento" della Regione Trentino-Alto Adige (cfr.

sentenza n. 40 del 1960). Che poi sussista nel presente giudizio un

interesse della Provincia a ricorrere risulta, come si vedrà,

dall'esame del merito della questione.

2. - La Provincia fonda il ricorso su due motivi. Col primo

sostiene che la Regione abbia violato lo Statuto disponendo, con la

legge impugnata, in materia che non può essere ricondotta ad alcuna di

quelle ad essa assegnate, e che è , invece, di esclusiva competenza

della Provincia (art. 11, n. 4). Tale motivo non è fondato. La legge

regionale si limita, infatti, ad autorizzare l'amministrazione

regionale ad assumere la qualità di socio fondatore dell'Istituto

trentino di cultura e a corrispondere, in tale qualità, la somma annua

di lire 20 milioni, non già a regolare o in altra maniera a

interferire nella materia degli "usi e costumi locali e istituzioni

culturali (. . .) aventi carattere provinciale" (art. 11, n. 4),

sostituendosi alla Provincia o concorrendo con questa nell'esercizio di

una competenza propriamente provinciale.

Non ha bisogno di confutazione la tesi, adombrata dalla difesa

della Provincia, giusta la quale il caso in esame configurerebbe una

violazione indiretta delle competenze provinciali o del "principio

della intangibilità" di codeste competenze, tanto è evidente che una

siffatta violazione non può aver luogo in conseguenza dell'erogazione

di un contributo finanziario della Regione in favore di una iniziativa

della Provincia, iniziativa che resta intatta nella disponibilità

della Provincia medesima.

3. - Fondato, viceversa, è il secondo motivo del ricorso.

In effetti la Regione, essendo un ente con fini predeterminati e

inderogabilmente fissati dalla legge, non può destinare i fondi che lo

Statuto le assegna, se non per il perseguimento di quei fini che sono

ad essa propri. La stessa difesa della Regione sembra accettare questa

tesi, quando afferma che le finalità dell'Istituto trentino di cultura

possono essere ricondotte alle materie di competenza regionale, ma la

dimostrazione che essa tenta di dare di questa tesi non è persuasiva.

Come si ricava dall'art. 1 dello statuto dell'Istituto allegato alla

legge provinciale 29 agosto 1962, n. 11, i fini di questo Istituto si

riassumono nel proposito "di promuovere e favorire nell'ambito della

Provincia, lo sviluppo di ogni possibile iniziativa e attività di

studio e di cultura con speciale riguardo alle tradizioni ed esigenze

locali". Non si può dire veramente che i fini così assegnati

all'Istituto possono essere ricondotti alle finalità turistiche e

sociali della Regione quali risultano dagli artt. 4, n. 12 (assistenza

sanitaria ed ospedaliera), n. 17 (turismo e industrie alberghiere); 5,

n. 2 (istituzioni pubbliche di assistenza e beneficienza) e 6 (facoltà

della Regione di istituire o agevolare l'istituzione di appositi

istituti autonomi nelle materie concernenti la previdenza e le

assicurazioni sociali).

Vero è che gli interessi regionali non sono soltanto quelli

puntualmente rilevabili dalle competenze che lo Statuto attribuisce

alla Regione, ed è anche vero che può essere configurato un interesse

generale proprio della Regione che questa può e deve tutelare; ma è

di tutta evidenza che, nel caso in esame, il carattere tutto

provinciale dell'interesse perseguito dall'Istituto non consente di

individuare un interesse regionale con esso coincidente e di

giustificare, in conseguenza, la destinazione di fondi regionali per il

suo perseguimento.