Sentenza n. 566/1989

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 99, quinto

comma, del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092 (Approvazione del testo

unico delle norme sul trattamento di quiescenza dei dipendenti civili

e militari dello Stato), promosso con ordinanza emessa il 9 febbraio

1988 dalla Corte dei Conti sul ricorso proposto da Compagnoni Carlo,

iscritta al n. 120 del registro ordinanze 1989 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 12, prima serie speciale,

dell'anno 1989;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 5 luglio 1989 il Giudice

relatore Gabriele Pescatore;

Ritenuto in fatto

1. - La Corte dei conti - adita da un pensionato degli Istituti di

previdenza, al quale la direzione provinciale del Tesoro aveva

intimato la restituzione di L. 35.053.075 per indennità integrativa

corrisposta sulla pensione in godimento durante il tempo per il quale

egli aveva prestato la propria attività lavorativa presso una U.S.L.

quale sanitario convenzionato - ha sollevato, in riferimento agli

artt. 3 e 36 della Costituzione, questione di legittimità

costituzionale dell'art. 99, quinto comma, del d.P.R. 29 dicembre

1973, n. 1092 (T.U. sul trattamento di quiescenza dei dipendenti

civili e militari dello Stato) "nella parte in cui dispone la

sospensione dell'indennità integrativa speciale nei confronti dei

pensionati che prestino opera retribuita, sotto qualsiasi forma,

presso lo Stato, le amministrazioni pubbliche e gli enti pubblici,

anche se svolgano attività lucrativa".

Premesso che l'indennità in parola non rappresenta solo un mezzo

di adeguamento dello stipendio e della pensione alle variazioni del

costo della vita, ma costituisce la fascia minima per far fronte alle

essenziali esigenze della vita, il giudice a quo dubita che essa,

già in linea di principio, possa essere legittimamente negata o

sospesa, senza violare l'art. 36 della Costituzione. Ritiene,

comunque, che la norma impugnata ponga in essere una ingiustificata

disparità di trattamento, a danno del personale che ne viene

escluso. Ciò rispetto: a) al personale in servizio che, fruendo

della ordinaria retribuzione, sia chiamato ad assumere incarichi o ad

assolvere compiti altrimenti retribuiti; b) al personale in

quiescenza che presti attività lavorativa a favore di datori di

lavoro diversi da quelli indicati nella norma, ove difetti rapporto

di dipendenza o di subordinazione (art. 17, legge n. 843 del 1978).

Ne deriverebbe la violazione dell'art. 3 della Costituzione.

2. - Nel giudizio dinanzi a questa Corte è intervenuto il

Presidente del Consiglio dei ministri, che ha chiesto la declaratoria

di non fondatezza della questione. Ha contestato a tal fine che

l'indennità integrativa speciale abbia funzione diversa da quella di

salvaguardia della conservazione del valore intrinseco del

trattamento economico ed ha rilevato che la ratio della disposizione

impugnata è quella di dissuadere il pensionato dal prestare opera

retributiva, sotto qualsiasi forma, presso un'altra pubblica

amministrazione.

Secondo quanto si osserva nelle note depositate, va ritenuta priva

di fondamento la presunta equivalenza fra l'ammontare di detta

indennità ed il livello di sussistenza costituzionalmente garantito,

dovendosi "individuare la norma garante non già nell'art. 36, cui si

fa richiamo nell'ordinanza di remissione, bensì nell'art. 38,

secondo comma, della Costituzione, a termini del quale, però, il

livello di sussistenza, nel vigente ordinamento previdenziale, non

può che identificarsi con l'importo corrispondente al trattamento

minimo di pensione INPS".

Riguardo alle dedotte violazioni dell'art. 3 della Costituzione,

si osserva che l'analogia con la disciplina riguardante il personale

in servizio non sarebbe configurabile, stante la disomogeneità delle

posizioni comparate e, parimenti, quanto all'attività prestata dal

personale in quiescenza a favore dei privati, vi sarebbe una

"sostanziale difformità delle situazioni poste a raffronto". Considerato in diritto

1. - La Corte è chiamata a decidere se l'art. 99, quinto comma,

del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092 - nella parte in cui dispone la

sospensione dell'indennità integrativa speciale nei confronti dei

pensionati che prestino opera retribuita, sotto qualsiasi forma,

presso lo Stato, le amministrazioni pubbliche e gli enti pubblici,

anche se svolgano attività lucrativa - contrasti: a) con l'art. 36

della Costituzione, in quanto l'indennità integrativa costituirebbe

l'ammontare minimo necessario per far fronte alle normali esigenze di

vita, cosicché non potrebbe essere legittimamente negata o sospesa;

b) con l'art. 3 della Costituzione, in quanto la norma impugnata

porrebbe in essere una ingiustificata disparità di trattamento, a

danno del personale in pensione rispetto al personale in servizio

che, fruendo della ordinaria retribuzione, sia chiamato ad assumere

incarichi o ad assolvere compiti altrimenti retribuiti, nonché al

personale in quiescenza che presti attività lavorativa a favore di

datori di lavoro diversi da quelli indicati nella norma.

La questione è fondata nei limiti in seguito indicati.

2. - Va premesso che già la legge 27 maggio 1959, n. 324,

nell'attribuire ai dipendenti statali in servizio e in quiescenza

l'indennità integrativa speciale, aveva stabilito (artt. 1 e 2) che

essa, nei casi in cui fosse consentito il cumulo d'impieghi o di

titolarità di più pensioni, competeva ad un solo titolo, con

opzione per la misura più favorevole". Successivamente il d.P.R. 28

dicembre 1970, n. 1081, ha statuito che la corresponsione

dell'indennità integrativa speciale "è sospesa nei confronti dei

titolari di pensioni che prestino opera retribuita, sotto qualsiasi

forma, presso lo Stato, le amministrazioni pubbliche, e gli enti

pubblici in genere, ancorché svolgano attività lucrativa".

Quest'ultima disposizione è stata trasfusa nel testo unico delle

norme sul trattamento di quiescenza dei dipendenti civili e militari

dello Stato del 1973 e costituisce la norma impugnata, che è

applicabile anche alle pensioni a carico degli Istituti di previdenza

presso il Ministero del Tesoro (tale è quella che è oggetto del

giudizio a quo): ai titolari di tali pensioni l'indennità

integrativa speciale è stata attribuita con legge 22 novembre 1962,

n. 1646.

3. Le censure proposte dal giudice a quo, sotto il profilo della

violazione dell'art. 3 della Costituzione, sono prive di fondamento,

in quanto le posizioni poste a confronto non sono omogenee, cosicché

legittimamente sono state disciplinate in modo differenziato.

La situazione giuridica del pubblico dipendente in servizio

attivo, che sia chiamato ad assumere incarichi per i quali siano

previste particolari forme retributive, distinte dallo stipendio, non

è comparabile, infatti, con quella del pubblico dipendente in

quiescenza, il quale svolga una nuova attività lavorativa dopo il

collocamento in pensione, stante la completa differenza dei

rispettivi status con riguardo alla libertà di lavoro.

A norma dell'art. 98 della Costituzione, i pubblici impiegati sono

"al servizio esclusivo della Nazione". In armonia con tale

disposizione il d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3 (applicabile anche al di

fuori dell'impiego statale: cfr. art. 8, legge 20 marzo 1975, n. 70,

relativo ad una vasta categoria di dipendenti di enti pubblici; art.

27 d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761, relativo ai dipendenti delle

UU.SS.LL.), vincola gl'impiegati statali ad adempiere alle loro

prestazioni lavorative con carattere di esclusività. L'art. 60 di

tale d.P.R., dispone conseguentemente che "l'impiegato non può

esercitare il commercio, l'industria, né alcuna professione o

assumere impieghi alle dipendenze di privati o accettare cariche di

società costituite a fini di lucro". La mancata osservanza di tale

disposizione comporta la decadenza dall'impiego. L'art. 65 pone, poi,

la regola generale secondo la quale "gl'impieghi pubblici non sono

cumulabili, salvo le eccezioni stabilite da leggi speciali":

l'assunzione di un nuovo impiego pubblico comporta la decadenza dal

precedente.

Ne deriva che il pubblico impiegato solo eccezionalmente ed in

presenza di espresse disposizioni di legge può assumere incarichi

che non costituiscono diretta esplicazione della sua normale

attività lavorativa. Parimenti, si pone come eccezione al principio

dell'unicità della retribuzione la possibilità di percepire

emolumenti distinti dallo stipendio.

La situazione muta radicalmente con la cessazione dal servizio

attivo: il pubblico dipendente in quiescenza, infatti, di regola è

libero di svolgere qualsiasi utile prestazione, al servizio di

privati o di enti pubblici, di lavoro dipendente od autonomo.

È del tutto ragionevole, quindi, che il legislatore abbia dettato

discipline differenziate in relazione a tali differenti situazioni.

Quanto all'altro profilo d'illegittimità costituzionale

prospettato in riferimento all'art. 3 della Costituzione riguardante

il diverso trattamento riservato dalla norma impugnata al personale

in quiescenza a seconda che presti attività lavorativa in favore di

datori di lavoro pubblici o privati - anch'esso appare inconsistente.

La norma impugnata, con tale disciplina differenziata, persegue

indirettamente anche lo scopo di scoraggiare i pensionati pubblici

dal prestare, a qualsiasi titolo, dopo il collocamento al riposo,

opera retribuita a favore delle amministrazioni e degli enti pubblici

e ciò costituisce un indirizzo di politica legislativa, per quanto

opinabile, di esclusiva spettanza del legislatore, che nella sua

discrezionalità, ha inteso realizzare un'equa distribuzione delle

occasioni lavorative.

Non è censurabile pertanto, di per sé, ma solo ove lesiva per

altro verso di norme e principi costituzionali, la scelta di

scoraggiare - pur senza inibirlo - l'accesso ai pubblici impieghi e,

in generale, alle attività esplicabili per conto di enti pubblici,

dei su detti pensionati.

4. La norma impugnata, tuttavia, stabilendo la sospensione della

corresponsione dell'indennità integrativa speciale nei confronti dei

titolari di pensioni che prestino opera in favore dello Stato e degli

altri enti pubblici, senza dare alcun rilievo alla misura

dell'emolumento percepito per la nuova attività, si pone in parziale

contrasto con l'art. 36, primo comma, della Costituzione.

Questa Corte ha già avuto modo di stabilire che la riduzione del

trattamento di pensione, nel caso di concorso con altra prestazione

retribuita, di per sé non è illegittima (sentenze n. 275 del 1976,

n. 155 del 1969 e n. 105 del 1963), essendo ragionevole che il

legislatore tenga conto della maggiorazione di compenso derivante al

pensionato a seguito della nuova attività. Peraltro, in tale ottica,

la diminuzione del trattamento pensionistico complessivo può essere

giustificata e compatibile col principio stabilito dall'art. 36,

primo comma, della Costituzione, solo ove sia correlata ad una

retribuzione della nuova attività lavorativa che ne giustifichi la

misura.

Ne deriva che non sono legittime norme che, come quella impugnata,

implicano una sostanziale decurtazione del complessivo trattamento

pensionistico, senza stabilire il limite minimo dell'emolumento

dell'attività esplicata, in relazione alla quale tale decurtazione

diventa operante.

L'art. 99, quinto comma, del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092, va

quindi dichiarato illegittimo in quanto non ha stabilito il limite

dell'emolumento per le attività alle quali si riferisce, dovendosi

ritenere ammissibile, al di sotto di tale limite, il cumulo integrale

fra trattamento pensionistico e retribuzione, senza che sia sospesa

la corresponsione dell'indennità integrativa.

Nel rispetto del principio di ragionevolezza, la fissazione di

detto limite compete al legislatore, al cui intervento è rimessa,

pertanto, la riformulazione della norma.