Sentenza n. 572/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione

Umbria 14 maggio 1979, n. 20 ("Sovvenzione annua a favore della

Società Mediterranea strade ferrate Umbro-Aretine per l'esercizio

delle autolinee sostituitive ed integrative delle ferrovie

Terni-Umbertide con diramazione Ponte S. Giovanni-Perugia e

Umbertide-S. Sepolcro"), promosso con ordinanza emessa il 2 marzo

1981 dal T.A.R. del Lazio sul ricorso proposto dalle Società

Mediterranea per le Strade Ferrate Umbro-Aretine contro il Ministero

dei Trasporti ed altri, iscritta al n. 875 del registro ordinanze

1985 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 16,

prima serie speciale, dell'anno 1986;

Visto l'atto di costituzione della Società Mediterranea per le

strade Ferrate Umbro-Aretine;

Udito nell'udienza pubblica del 22 marzo 1988 il Giudice relatore

Vincenzo Caianiello;

Uditi gli avvocati Stefano Grassi e Salvatore Sambiagio per la

Società Mediterranea per le strade Ferrate Umbro-Aretine;

Ritenuto in fatto

1. - La Società Mediterranea per le strade ferrate umbro-aretine

s.p.a., concessionaria di alcune autolinee sostitutive ed integrative

di linee ferroviarie nella Regione Umbria - già ammessa ai benefici

previsti dalla legge 2 agosto 1952, n. 1221 e successive modifiche

(adeguamento delle sovvenzioni di esercizio) ed ottenuta la

sovvenzione annua per l'esercizio delle ferrovie e delle autolinee

integrative (D.M. 22 febbraio 1975) nonché la elevazione della

misura di tale sovvenzione (DD.MM. 12 ottobre 1976 e 16 febbraio

1978) - ha proposto ricorso innanzi al T.A.R. Lazio avverso il

comportamento omissivo, serbato dal Ministero dei trasporti e dalla

Regione Umbria, in ordine al pagamento dell'intera quota di

sovvenzione di esercizio spettantele (terza revisione).

Era avvenuto che, a seguito del trasferimento alle Regioni delle

funzioni amministrative in materia di tranvie e linee

automobilistiche di interesse regionale (art. 84 d.P.R. n. 616 del

1977), il Ministero dei trasporti aveva provveduto (D.M. 12 settembre

1978 n. 634/A 3714) allo scorporo, dalla sovvenzione spettante alla

Società, della quota relativa agli autoservizi di linea gestiti

nella Regione Umbria e alla devoluzione della relativa somma al fondo

comune di cui all'art. 128 dello stesso d.P.R. n. 616 del 1977,

dovendo tale quota, pari a L. 991.300.000 annua, far carico alla

stessa Regione a partire dal 1° gennaio 1978.

In sede di riparto del fondo comune regionale, alla Regione Umbria

veniva assegnata la somma (inferiore) di lire 624.640.000; la Regione

quindi provvedeva, con propria legge 11 marzo 1979 n. 20 (ora

impugnata), a dettare le modalità per la corresponsione di

quest'ultima somma alla Società concessionaria.

2. - Il thema decidendum, individuato dal giudice a quo

nell'ordinanza di rimessione della questione di legittimità

costituzionale della citata legge regionale 14 maggio 1979 n. 20,

consiste nello stabilire se la Regione possa con legge ridurre o

ampliare le proprie obbligazioni assunte, per effetto di successione

tra enti pubblici, nei confronti di un soggetto privato.

Dopo aver premesso che esulano dall'ambito del giudizio le

questioni inerenti ai rapporti tra lo Stato e la Regione (corretto

versamento della quota nel fondo comune di cui all'art. 128 del

d.P.R. n. 616, invece che nel particolare fondo di cui all'art. 130

dello stesso decreto presidenziale; eventuale insufficienza della

somma accreditata alla regione), dovendo le stesse trovare soluzione

in altra sede (politica) ovvero nell'ambito di un eventuale conflitto

di attribuzioni, il giudice a quo dubita della legittimità

costituzionale della legge regionale denunciata, che si risolverebbe,

a suo dire, in una unilaterale riduzione della sovvenzione già

accordata:

a) per violazione dell'art. 41, secondo e terzo comma, Cost.,

per effetto del pregiudizio arrecato alla attività economica privata

e del travisamento dello scopo sociale cui è finalizzata la

sovvenzione;

b) per violazione dell'art. 97 Cost., sotto il duplice profilo:

1) delle conseguenze negative della riduzione sul buon

andamento del servizio;

2) dell'eccesso di potere legislativo per l'uso di uno

strumento con i caratteri della "legge provvedimento";

c) per violazione dell'art. 42, secondo comma, Cost., perché

con la normativa impugnata, che comporta l'ablazione di una parte del

credito, si impongono limitazioni tali da incidere sul contenuto del

diritto (diminuzione di un terzo dell'importo);

d) per violazione degli artt. 24 e 113 Cost., perché

l'adozione di una legge provvedimento priva i soggetti incisi del

diritto di difesa e della tutela giurisdizionale.

Implicitamente, poi, lo stesso giudice a quo sembra adombrare la

violazione del "giusto procedimento", quale principio generale

dell'ordinamento che la regione è tenuta ad osservare in relazione

all'art. 117 Cost. In funzione di esso la Regione Umbria, titolare

delle competenze nella materia, avrebbe potuto procedere ad una

rideterminazione dell'intero settore con provvedimenti legislativi di

carattere generale, ma non operare con legge-provvedimento.

3. - Non è intervenuta la Regione Umbria, mentre si è costituita

la parte privata, aderendo alle considerazioni del giudice rimettente

e ponendo in evidenza lo scopo della legislazione statale di settore,

che è quello di garantire il risanamento economico e funzionale dei

collegamenti ferroviari - anche mediante sostituzione o integrazione

con linee automobilistiche - con l'attribuzione di sovvenzioni, la

cui misura e il cui adeguamento sono finalizzati al raggiungimento

dell'interesse pubblico ad un corretto e funzionale svolgimento del

servizio di trasporto.

Nel rapporto concessorio di specie, secondo lo schema delle

concessioni-contratto, l'istituto della sovvenzione costituisce uno

degli elementi essenziali e configura l'obbligazione cui è tenuta la

Pubblica Amministrazione.

Poiché l'Ente Regione per effetto del d.P.R. n. 616 del 1977 è

succeduto all'Amministrazione dello Stato in tutti i rapporti attivi

e passivi inerenti le attribuzioni trasferite e nei procedimenti in

corso, la Regione Umbria è subentrata nella posizione di soggetto

passivo del rapporto obbligatorio e ad essa fa ora carico la

erogazione della sovvenzione.

La Società ravvisa altresì, oltre alle censure evidenziate dal

giudice a quo, altri due profili di illegittimità:

a) la violazione dell'art. 3 Cost., perché per effetto della

riduzione della sovvenzione si sarebbe riservato un trattamento

diverso rispetto a situazioni analoghe ed in assenza di una

modificazione della situazione economica del Paese o singola

dell'impresa;

b) la violazione dell'art. 117 Cost., per inosservanza dei

principi generali derivanti dalla legislazione statale di settore (l.

n. 1221 del 1952 e successive modifiche). Considerato in diritto

1. - È sollevata questione di legittimità costituzionale della

legge Regione Umbria 11 maggio 1979 n. 20 ("Sovvenzione annua a

favore della Società mediterranea strade ferrate-umbro aretine per

l'esercizio delle autolinee sostitutive ed integrative della ferrovia

Terni-Umbertide con diramazione Ponte San Giovanni-Perugia e

Umbertide San Sepolcro"), che ha disposto le modalità per

l'attribuzione della somma di lire 624.640.000 per ciascuno degli

anni 1978 e 1979 dovuta a titolo di sovvenzione alla Società

Mediterranea strade ferrate umbro-aretine, per l'esercizio delle

autolinee sostitutive gestite da detta Società.

Si sostiene nell'ordinanza di rimessione che, prima che

intervenisse il trasferimento delle funzioni nella materia dallo

Stato alle Regioni, tale sovvenzione era stata concessa dallo Stato

con D.M. 22 febbraio 1975 in una certa misura, successivamente

elevata con i DD.MM. 12 ottobre 1976 e 16 febbraio 1978 a L.

991.300.000 annue, a partire dal 1° gennaio 1978. Era dunque questo

l'importo che la Regione avrebbe dovuto assegnare pur dopo il

trasferimento delle funzioni, donde l'illegittimità costituzionale

della legge regionale che avrebbe ridotto la sovvenzione a L.

624.640.000 annue.

In particolare, secondo il giudice a quo la legge contrasterebbe:

a) con l'art. 41, secondo e terzo comma Cost., perché arrecherebbe

pregiudizio alla attività economica privata e traviserebbe lo scopo

sociale cui la sovvenzione è preordinata; b) con l'art. 97 Cost.,

sia per gli effetti negativi sul buon andamento del servizio, sia

sotto il profilo dell'eccesso di potere legislativo per l'uso

improprio di uno strumento legislativo in funzione di provvedimento,

alterando così il principio di imparzialità, laddove se la Regione

avesse voluto incidere sul sistema delle sovvenzioni avrebbe potuto

farlo solo con provvedimenti legislativi di carattere generale; c)

con l'art. 42, secondo comma, Cost., perché realizzerebbe una

larvata espropriazione della maggior somma spettante; d) con gli

artt. 24 e 113 Cost., perché lo strumento della legge-provvedimento

impedirebbe al destinatario della sovvenzione la possibilità di

adire il giudice naturale (quello amministrativo) rendendogli più

difficile la tutela giurisdizionale.

A nulla rileverebbe al riguardo, secondo l'ordinanza di

rimessione, che, in sede di riparto del fondo comune regionale, alla

Regione Umbria sia stata assegnata dallo Stato, per la sovvenzione in

parola, la minor somma di L. 624.640.000, perché esulano dalla

presente controversia i rapporti tra Stato e Regione, che devono se

mai trovare soluzione in altra sede, laddove la Regione, nuova

titolare delle funzioni connesse alla materia, deve rispettare nei

rapporti con il concessionario gli obblighi già assunti dallo Stato.

2. - La questione non è fondata.

Preliminarmente va precisato che non può tenersi conto delle

ulteriori censure di illegittimità costituzionale prospettate in

questa sede dalla parte privata, essendo il thema decidendum sul

giudizio di costituzionalità fissato dall'ordinanza di rimessione.

Potendo riferirsi perciò esclusivamente ai profili prospettati da

detta ordinanza devesi osservare che, diversamente da quanto essa

presuppone, la legge della Regione Umbria 11 marzo 1979 n. 20, non ha

inciso sul contenuto del rapporto cui si riferisce la controversia,

essendosi l'art. 1 della legge limitato, nei suoi primi quattro

commi, ad effettuare in favore della Società concessionaria il

trasferimento dei fondi ricevuti dallo Stato in ordine alla

sovvenzione di cui trattasi, nonché a disciplinarne le modalità di

erogazione.

Del resto, che nell'effettuare detto trasferimento, la Regione non

abbia inteso ridurre la sovvenzione, emerge con chiarezza dal quinto

comma dell'art. 1 cit., il quale prevede che "qualora ulteriori

stanziamenti di fondi statali vengano assegnati per gli anni 1978 e

1979 alla Regione per le finalità di cui all'art. 84 del d.P.R. 24

luglio 1977 n. 616 e limitatamente alle spese di esercizio per i

servizi automobilistici sostitutivi di linee ferroviarie in

concessione, il Presidente della Giunta regionale è autorizzato ad

erogare a favore della Società Mediterranea strade ferrate

umbro-aretine ulteriori sovvenzioni per gli anni anzidetti fino alla

concorrenza di L. 991.300.000 annue". Quest'ultima disposizione ha

dunque solo la funzione di autorizzare il Presidente della Regione ad

erogare direttamente ulteriori sovvenzioni fino alla concorrenza

dovuta in presenza di certi presupposti, il che non implica però che

il completamento della sovvenzione, ove il giudice a quo ritenga che

spetti in concreto, non possa avvenire anche in altre forme e con

procedimenti diversi.

Infine gli artt. 2 e 3 della legge in questione regolano gli

aspetti contabili, in stretto rapporto di consequenzialità con

quanto previsto nell'art. 1.

3. - In conclusione, erroneamente dal giudice a quo si ritengono

violati dalla denunciata legge regionale i parametri costituzionali

invocati, perché detta legge, per la sua portata e per il suo

contenuto non reca alcuna disposizione da cui si possa desumere che

la Regione Umbria abbia inteso incidere riduttivamente sui diritti

che il giudice a quo dovesse eventualmente ritenere spettanti in

concreto al concessionario del pubblico servizio automobilistico,

promotore del giudizio a quo, sulla base dei titoli da esso invocati.