Sentenza n. 6/1969

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 47

e 51 della legge 2 luglio 1952, n. 703 (disposizioni in materia di

finanza locale), promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 7 novembre 1966 dal tribunale di Ravenna nel

procedimento civile vertente tra Minguzzi Adriano, il Comune e la Cassa

di risparmio di Ravenna, iscritta al n. 18 del Registro ordinanze 1967

e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 64 dell'11

marzo 1967;

2) ordinanza emessa il 12 giugno 1967 dal tribunale di Bassano del

Grappa nel procedimento civile vertente tra Giacobbe Silvio e Tessari

Luigi ed altri, iscritta al n. 219 del Registro ordinanze 1967 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 282 dell'11

novembre 1967;

3) ordinanza emessa il 1 agosto 1967 dalla Commissione comunale per

i tributi locali di Montecatini Terme sul ricorso di Berardi Mario

contro il Comune di Montecatini Terme, iscritta al n. 223 del Registro

ordinanze 1967 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 282 dell'11 novembre 1967;

4) ordinanza emessa il 9 settembre 1967 dalla Commissione comunale

per i tributi locali di Torchiara sul ricorso di Russo Raffaele contro

il Comune di Torchiara, iscritta al n. 239 del Registro ordinanze 1967

e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 307 del 9

dicembre 1967.

Visti gli atti di costituzione di Minguzzi Adriano e del Comune di

Ravenna, e di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 6 novembre 1968 la relazione del

Giudice Francesco Paolo Bonifacio;

uditi l'avv. Gian Marco Dallari, per il Minguzzi, ed il sostituto

avvocato generale dello Stato Francesco Agrò, per il Presidente del

Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ordinanza emessa il 7 novembre 1966 nel procedimento

pendente fra il signor Minguzzi Adriano, il Comune e la Cassa di

risparmio di Ravenna il tribunale locale, pronunciandosi su

un'eccezione proposta dall'attore, ha ritenuto rilevanti e non

manifestamente infondate alcune questioni di legittimità

costituzionale concernenti gli artt. 47 e 51 della legge 2 luglio 1952,

n. 703.

Nell'ordinanza si osserva che il citato art. 47 - che, fra l'altro,

dispone che i due terzi dei componenti della Commissione comunale dei

tributi locali sono nominati dal Consiglio comunale - appare

illegittimo sotto diversi profili: a) la disposizione non fissa alcun

criterio direttivo e limitativo per la nomina dei membri della

Commissione, e ciò a differenza di quanto avviene per le Commissioni

tributarie erariali, ritenute legittime dalla Corte (sent. n. 103 del

1964) proprio in presenza di criteri di nomina stabiliti dal

legislatore; b) la statuizione relativa alla decadenza dei componenti

che abbiano contestazioni pendenti per tributi da essi dovuti e la

brevità del periodo della durata in carica, fissato in due anni, danno

luogo ad una disciplina che influenza negativamente la garanzia di

inamovibilità e di indipendenza; c) in via di principio la neutralità

della funzione giurisdizionale è assicurata, anzitutto, dalla

"neutralità ed estraneità della nomina dell'organo giudicante": ed

invece la legge in esame - ancora una volta a differenza del regime

relativo alle Commissioni erariali, per le quali l'Intendente di

finanza deve scegliere i componenti nell'ambito di designazioni fatte

da altri soggetti - affida la nomina dei due terzi alla libera scelta

dell'amministrazione comunale e, per di più consente che la

Commissione possa funzionare in composizione variabilissima, fino al

numero minimo di tre componenti, senza alcuna proporzione in

riferimento alla loro provenienza e senza che esistano disposizioni che

regolino la supplenza.

La stessa ordinanza, come si è già detto, impugna anche l'art. 51

della legge n. 703 del 1952, secondo il quale possono essere

provvisoriamente iscritte a ruolo le partite contestate, dopo la

decisione di prima istanza e nel limite massimo dei due terzi

dell'imponibile determinato dalla Commissione. Tale disposizione, ad

avviso del giudice a quo, consente al Comune, che è parte in causa, di

rendere provvisoriamente e parzialmente esecutive le decisioni di primo

grado, senza che siano fissati criteri direttivi ed anche in mancanza

di quei presupposti che a norma dell'art. 282 del Cod. proc. civile

condizionano l'analogo potere del giudice civile. Escluso che la

fattispecie possa inquadrarsi nel paradigma dell'esecutorietà

dell'atto amministrativo, la circostanza che la disposizione in esame

rimette all'arbitrio di una delle parti in causa la determinazione

della concreta forza giuridica della decisione ne rivela la

illegittimità per violazione dell'eguaglianza fra le parti e della

neutralità della funzione giurisdizionale; la stessa disposizione, in

quanto consente al Comune di usare o di non usare la descritta

facoltà, appare anche in contrasto con i principi di eguaglianza fra i

soggetti e di adeguamento del prelievo tributario alla reale capacità

contributiva.

Il tribunale, dopo aver messo in evidenza i motivi che dimostrano

la rilevanza delle proposte questioni, rimette alla Corte l'esame delle

citate disposizioni in riferimento agli articoli 3, 24, 53, 102, 104 e

108 della Costituzione.

2. - L'ordinanza, ritualmente notificata alle parti ed al

Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata ai Presidenti dei

due rami del Parlamento, è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

n. 64 dell'11 marzo 1967.

Nel presente giudizio si sono costituiti il signor Minguzzi Adriano

(atto depositato il 28 marzo 1967) ed il Comune di Ravenna (atto

depositato il 23 marzo 1967); è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei Ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello

Stato (atto depositato il 16 marzo 1967).

3. - La difesa del signor Minguzzi, dopo aver messo in rilievo che

le Commissioni tributarie, secondo una costante giurisprudenza, hanno

carattere giurisdizionale e che le disposizioni impugnate sono

posteriori alla Costituzione, sostiene che l'illegittimità del modo di

composizione delle Commissioni per i tributi locali risulta evidente se

si tengono presenti i principi affermati da questa Corte in molteplici

occasioni: la sentenza n. 103 del 1964 escluse l'illegittimità delle

Commissioni erariali in quanto la legge ad esse relativa contiene la

prefissione dei criteri per la scelta dei componenti, prefissione che,

tranne l'onnicomprensivo rinvio ai requisiti per l'elezione a

consigliere comunale, è del tutto assente nella disposizione

denunciata dal tribunale di Ravenna; la sentenza n. 93 del 1965 ha

dichiarato l'illegittimità di norme sul contenzioso elettorale in

considerazione del difetto delle garanzie di imparzialità dell'organo

giudicante, per un vizio, cioè, che inficia anche la disciplina in

esame sia perché il Comune può provocare la decadenza dei componenti

della Commissione sia perché, a causa della brevità della durata

della carica, non vengono assicurate l'inamovibilità e l'indipendenza

del giudice; in base alle regole enunciate nella già citata sentenza

n. 103 del 1964 bisogna riconoscere che l'art. 47 non garantisce

l'imparzialità e l'estraneità della nomina dei componenti delle

Commissioni; se la sentenza n. 92 del 1962 affermò che l'esigenza che

gli organi giurisdizionali collegiali siano almeno in parte costituiti

da giudici ordinari e siano sempre collegi perfetti non si può

riferire agli organi anteriori alla Costituzione, è vero che

l'impugnato art. 47 è a questa posteriore e che comunque la Corte,

successivamente alla ricordata sentenza, ha riconosciuto che i principi

di cui si discorre sono applicabili anche ai collegi preesistenti;

infine, secondo quanto si ricava dalla motivazione della ricordata

sentenza n. 103 del 1964, anche la mancanza di disposizioni sulla

supplenza e ricusazione e la circostanza che la composizione delle

Commissioni e sotto commissioni viene rimessa all'arbitrio del Comune

costituiscono vizi di legittimità costituzionale.

Quanto alla questione concernente l'art. 51 della stessa legge, la

difesa del Minguzzi ribadisce l'esattezza di tutti i rilievi

prospettati dal giudice a quo.

4. - L'infondatezza di tutte le questioni in esame viene invece

sostenuta sia dal Comune di Ravenna che dall'Avvocatura dello Stato.

La difesa del Comune, pur riconoscendo che la giurisprudenza segue

un opposto orientamento, mette anzitutto in evidenza che molteplici

ragioni concorrono a dimostrare che le Commissioni comunali per i

tributi locali sono organi amministrativi, non giurisdizionali. E,

tuttavia, anche se si vuol ritenere che si tratti di una vera e propria

giurisdizione speciale, nessun precetto costituzionale risulta violato:

il modo di nomina dei due terzi dei componenti della Commissione è un

sistema elettivo, che esclude ogni dipendenza dell'eletto (esso, anzi,

risulta più riguardoso di tale esigenza di quanto non fosse il

precedente meccanismo, che dava prevalenza alla designazione delle

varie categorie economiche, indirettamente interessate alla decisione

delle liti tributarie); l'autonomia della Commissione, riconosciuta da

una decisione della Commissione centrale (n. 82974 del 22 aprile 1966)

che dichiarò manifestamente infondata la questione di legittimità

costituzionale, è assicurata per il fatto che gli eletti non sono

soggetti ad un vincolo di gerarchia e di dipendenza rispetto all'organo

che provvede alla nomina, giacché il sistema è rigorosamente ancorato

al divieto di mandato imperativo, né esiste alcun parametro per

ritenere non congruo il biennio di durata in carica; infine la

decadenza dei componenti per sopravvenuta incompatibilità opera ex

lege e non per dichiarazione dell'amministrazione comunale e perciò

l'imparzialità e l'indipendenza del giudicante è qui garantita meglio

di quanto non accada per i componenti delle Commissioni erariali, la

cui decadenza è pronunciata dall'Intendente di finanza. Del pari

infondata, secondo la difesa del Comune, è la questione concernente

l'art. 51 della legge. Il procedimento tributario, infatti, non può

essere regolato dalle stesse norme del processo civile, perché esso

ubbidisce ad esigenze particolari, e la particolare forma riconosciuta

alle decisioni della Commissione comunale è predisposta al fine di

consentire l'indefettibile funzionamento della pubblica

amministrazione, evidentemente compromessa se l'esazione si dovesse

arrestare fino alla definitiva decisione dei ricorsi tributari: ed in

effetti la norma in esame deve essere interpretata nel senso che è

proprio la legge, e non già la volontà della Giunta comunale, a

conferire quella particolare forza alla decisione, nell'ambito di un

sistema che assicura al contribuente ogni possibile garanzia. La

difesa, infine, tornando al problema relativo alla composizione delle

Commissioni, richiama le ragioni poste dalla Corte a fondamento della

sentenza n. 1 del 1967 e pone in rilievo che occorre distinguere fra

funzioni amministrative e funzioni rappresentative del Consiglio

comunale: è nell'esercizio delle seconde, e non delle prime, che il

Consiglio procede a varie nomine e fra queste a quella dei componenti

della Commissione tributaria, che non assume una rappresentanza

organica del Comune. ma è del tutto indipendente.

L'Avvocatura dello Stato conclude, a sua volta, chiedendo che le

questioni sollevate dal tribunale di Ravenna vengano dichiarate non

fondate. Nell'atto di costituzione ed in una memoria depositata il 24

ottobre 1968 si osserva che i vari profili sotto i quali il giudice a

quo ha ritenuto sussistano i dubbi di costituzionalità dell'art. 47

sono tutti da disattendere: i criteri da seguire nella scelta dei

componenti della Commissione sono sufficienti a garantirne l'idoneità;

la decadenza dall'ufficio per incompatibilità derivante dalla pendenza

nei loro confronti di una contestazione tributaria garantisce la

neutralità del giudice, perché esclude dall'esercizio della funzione

giurisdizionale le persone portatrici di un interesse personale,

inconciliabile con la distaccata obiettività che deve essere propria

di chi giudica; la durata in carica per un biennio non è incongrua,

come immotivatamente assume il giudice a quo; per la parte in cui

derivano dalla nomina consiliare, le Commissioni appaiono come organi

elettivi, e la nomina elettiva, quale espressione fondamentale di

democrazia, assicura automaticamente l'indipendenza e l'inamovibilità

del giudice; la variabilità della composizione del collegio non dà

luogo a vizio di costituzionalità sia per le ragioni che precedono sia

perché nella specie non si è in presenza di una rappresentanza di

interessi settoriali. Sui singoli punti l'Avvocatura richiama i

principi desumibili dalla giurisprudenza di questa Corte ed assume che

nessuna delle supposte violazioni costituzionali appare sussistere: le

norme relative alla composizione ed al funzionamento della Commissione

non toccano in alcun modo il diritto di agire in giudizio garantito

dall'art. 24 della Costituzione: alla luce della giurisprudenza

costituzionale in argomento è da escludere ogni contrasto con l'art.

102 della Costituzione; in riferimento agli artt. 104 e 108 della

Costituzione l'impugnato art. 47 appare immune da ogni vizio, perché

determina i principi necessari per il regolare funzionamento

dell'organo giurisdizionale, fissa il numero, i requisiti e le

modalità di elezione dei componenti della Commissione e, in quanto

demanda al Consiglio comunale il potere di eleggere i due terzi di

essi, pone il presupposto di una maggiore garanzia di imparzialità e

di neutralità del giudice, non diminuita né dalla norma sulla

decadenza né da quella sulla durata in carica né infine dalla

possibilità che la Commissione possa deliberare anche con la presenza

di tre soli membri.

Passando alla questione concernente l'art. 51, l'Avvocatura mette

in evidenza che l'iscrizione provvisoria a ruolo, mentre da un canto

nulla ha a che vedere col principio del solve et repete e non viola

l'art. 24 della Costituzione, non incide sulla neutralità della

funzione giurisdizionale, perché la Giunta comunale, adottando il

relativo provvedimento, esercita una funzione amministrativa nel

rispetto dei criteri di obiettività, correttezza ed adeguatezza ai

fini pubblici. La ratio della disposizione è da ricercarsi

nell'interesse generale alla riscossione dei tributi, che condiziona la

vita dell'ente pubblico e che perciò risulta garantita dalla

Costituzione, ed il potere conferito alla Giunta non viola né l'art. 3

Cost. né l'art. 53 Cost.: non il primo, perché la provvisoria

iscrizione a ruolo riguarda tutte le decisioni di primo grado e la

facoltà relativa è rimessa al prudente apprezzamento della pubblica

amministrazione, non al suo incontrollato arbitrio; non il secondo,

perché il principio della capacità contributiva deve porsi in

relazione con il presupposto dell'obbligazione tributaria e perché la

provvisorietà del prelievo, giustificata dalla presunzione di

giustizia che assiste la decisione, non esclude la possibilità del

rimborso nel caso in cui la decisione impugnata venga riformata.

5. - Analoghe questioni di legittimità costituzionale dell'art. 47

della legge 2 luglio 1952, n. 703, sono state sollevate dal tribunale

di Bassano del Grappa con ordinanza 12 giugno 1967, emessa nel

procedimento pendente fra Giacobbe Silvio e Tessari Luigi ed altri;

dalla Commissione comunale per i tributi locali di Montecatini Terme

con ordinanza 1 agosto 1967, emessa nel procedimento tra Berardi Mario

ed il Comune di Montecatini Terme; e dalla Commissione comunale dei

tributi locali di Torchiara con ordinanza 9 settembre 1967, emessa nel

procedimento tra Russo Raffaele ed il Comune di Torchiara.

Il tribunale di Bassano del Grappa, accogliendo l'eccezione

sollevata da uno dei convenuti, ha ritenuto che l'art. 47 citato violi

gli artt. 101 e 108 della Costituzione per il fatto che i due terzi dei

componenti della Commissione comunale per i tributi locali non si

trovano in condizione di indipendenza verso il Consiglio comunale dal

quale derivano la nomina e che la disposizione impugnata crea una

situazione giuridica analoga a quella che indusse la Corte a dichiarare

l'illegittimità costituzionale dell'art. 1 del d.l. 12 aprile 1965, n.

203 (sent. n. 30 del 1967).

Secondo la Commissione comunale di Montecatini Terme non è

manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale

dell'art. 47 citato in riferimento agli artt. 102 e 108 della

Costituzione: la disposizione, infatti, non fissa limiti o criteri per

la scelta dei componenti di nomina comunale, non garantisce l'autonomia

della Commissione a causa dell'ipotesi di decadenza prevista nel

penultimo comma e, perciò, influisce negativamente sull'inamovibilità

ed indipendenza del giudice, necessarie per assicurarne

l'imparzialità. Gli stessi argomenti e quello relativo alla

circostanza che la nomina dei due terzi dei componenti è devoluta

all'amministrazione comunale, che nelle liti tributarie è parte in

causa, sono infine addotti dalla Commissione comunale di Torchiara per

dichiarare non manifestamente infondata la questione in riferimento

agli artt. 3, 24, 53, 104 e 108 della Costituzione.

Le ordinanze sono state ritualmente notificate alle parti in causa

ed al Presidente del Consiglio dei Ministri, comunicate ai Presidenti

dei due rami del Parlamento, e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale:

l'ordinanza del tribunale di Bassano del Grappa nel n. 282 dell'11

novembre 1967; l'ordinanza della Commissione comunale tributi locali di

Montecatini Terme nel n. 282 dell'11 novembre 1967; l'ordinanza della

Commissione comunale tributi locali di Torchiara nel n. 307 del 9

dicembre 1967. Innanzi a questa Corte nessuno si è costituito.

6. - Nella discussione orale la difesa del signor Minguzzi ha

preliminarmente eccepito l'inammissibilità della costituzione

dell'Avvocatura generale dello Stato. Dopo la replica di quest'ultima

la Corte ha pronunciato un'ordinanza con la quale ha disposto il

prosieguo del dibattimento, nel corso del quale la difesa del Minguzzi

e l'Avvocatura hanno insistito nelle rispettive tesi e conclusioni. Considerato in diritto :

1. - Le quattro ordinanze indicate in epigrafe - salvo quanto si

dirà al n. 7 - propongono identiche questioni di legittimità

costituzionale e pertanto i relativi giudizi possono essere riuniti e

decisi con unica sentenza.

2. - In sede di discussione orale la difesa del sig. Adriano

Minguzzi, parte nel giudizio promosso dall'ordinanza del tribunale di

Ravenna, ha eccepito l'inammissibilità della costituzione

dell'Avvocatura generale dello Stato, rilevando la mancanza di ogni

atto dal quale risulti la determinazione del Governo di intervenire nel

presente giudizio.

L'eccezione è infondata. Ai sensi del terzo comma dell'art. 20

della legge 11 marzo 1953, n. 87, il Governo, quando intervenga innanzi

alla Corte costituzionale in persona del Presidente del Consiglio, è

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato o da un suo

sostituto, ed in forza dell'art. 1 del T. U. 30 ottobre 1933, n. 1611,

delle leggi sulla rappresentanza e difesa in giudizio dello Stato non

è richiesta, per la rituale sua costituzione, l'esibizione di un

mandato. L'attribuzione all'Avvocatura, ope legis, dell'ius postulandi

non significa, ovviamente, che essa possa di sua iniziativa procedere

alla costituzione in giudizio, giacché la legge conferisce il relativo

potere al Presidente del Consiglio dei Ministri (art. 25, ultimo comma,

legge n. 87 del 1953), che ne assume la responsabilità politica:

tuttavia, poiché l'Avvocatura è posta alle dirette dipendenze del

Presidente stesso - art. 17 del citato T. U. - non è necessario che la

volontà di questi risulti da uno specifico atto.

La difesa del Minguzzi ha prospettato altresì il dubbio che

l'intervento del Presidente del Consiglio debba essere autorizzato da

una deliberazione del Consiglio dei Ministri. Anche sotto questo

secondo profilo l'eccezione è infondata. All'uopo è sufficiente

rilevare che la citata legge del 1953 - art. 31, secondo comma -

prevede la necessità di tale deliberazione solo nell'ipotesi in cui

debba essere promossa in via principale una questione di legittimità

costituzionale di una legge regionale, e ciò in conformità

dell'ultimo comma dell'art. 127 della Costituzione, che affida al

Governo della Repubblica l'iniziativa in proposito (cfr. Corte cost.

sent. n. 119 del 1966): sicché è da ritenere che quando la stessa

legge - art. 25, ultimo comma - prevede l'intervento del Presidente del

Consiglio nei giudizi incidentali essa attribuisca direttamente a lui

il relativo potere.

3. - Tutte le ordinanze di rimessione impugnano l'art. 47 della

legge 2 luglio 1952, n. 703 - che sostituisce il testo dell'art. 278

del T. U. per la finanza locale 14 settembre 1931, n. 1175 - nella

parte in cui viene affidata ai Consigli comunali la nomina dei due

terzi dei componenti delle Commissioni comunali per i tributi locali.

Le varie censure e le argomentazioni che le sorreggono si riassumono

sostanzialmente nella denunzia della mancanza di indipendenza di tali

componenti, determinata sia dal sistema di nomina sia dalla disciplina

giuridica della posizione che essi conseguono dopo la nomina: nella

denunzia, cioè, della violazione di un fondamentale principio

costituzionale, che deve essere osservato nei riguardi di ogni giudice,

ordinario o speciale che sia, e che, secondo la costante giurisprudenza

di questa Corte, è operante anche per quei giudici speciali che,

preesistendo alla Costituzione, dovranno essere oggetto di revisione ai

sensi della VI disposizione transitoria.

La questione di legittimità costituzionale così definita muove

dall'implicita premessa che le Commissioni comunali per i tributi

locali siano organi giurisdizionali. La Corte ritiene di dover portare

il suo esame preliminare sulla fondatezza di tale presupposto,

contestato dalla difesa del Comune di Ravenna, atteso che esso, come è

del tutto evidente, condiziona la pronunzia di merito sulla questione

sollevata dal tribunale di Ravenna e dal tribunale di Bassano del

Grappa e l'ammissibilità della medesima questione proposta dalle

Commissioni di Montecatini Terme e di Torchiara.

4. - La natura amministrativa o giurisdizionale delle competenze

attribuite alle Commissioni comunali per i tributi locali è tuttora

oggetto di gravi incertezze, ed è noto che mentre la giurisprudenza,

modificando il suo primitivo orientamento, negli ultimi tempi ha

risolto l'alternativa nel secondo senso, parte notevole della dottrina

continua a ritenere che ci si trovi di fronte ad attività

amministrative: si deve convenire, perciò, che nella complessiva

esperienza giuridica contemporanea la soluzione del problema non può

essere considerata pacifica e la giurisdizionalità delle Commissioni

non può essere assunta come dato incontroverso.

Nel riprendere l'esame del tema la Corte ritiene che nessuno dei

singoli argomenti che sono stati o possono essere addotti in favore

dell'una o dell'altra tesi abbia di per sé valore decisivo, ma che,

tuttavia, se ci si attiene ai dati offerti dall'ordinamento positivo e

se questi vengono valutati nel loro complesso, è possibile individuare

nel sistema del contenzioso tributario locale una fase propriamente

amministrativa ed una fase tipicamente giurisdizionale.

Giova in proposito osservare che alla frequente qualificazione

delle Commissioni come organi comunali non può essere riconosciuta una

incidenza risolutiva sulla definizione delle loro funzioni. La Corte ha

già avuto modo di rilevare (cfr. sent. n. 42 del 1961) che anche se

tale qualificazione fosse esatta ed anche se si dovesse consentire

sulla giurisdizionalità delle attribuzioni conferite alle Commissioni,

le due cose non riuscirebbero inconciliabili: l'accoglimento della

prima ipotesi, pertanto, non sarebbe sufficiente a dimostrare la non

validità della seconda. Ma va subito aggiunto che ciò non esclude che

alcuni elementi attinenti al modo di composizione delle Commissioni (e

qui viene in evidenza proprio la norma denunziata), alla sua

organizzazione, da valutarsi, appunto, anche in connessione con quella

composizione (ad es. l'affidamento della segreteria al segretario o ad

altro impiegato comunale: cfr. art. 278, quinto comma, del T.U.), ed

alla mancanza di previsione di incompatibilità con carichi ed uffici

dell'amministrazione interessata debbano essere presi in considerazione

come seri ed univoci indizi della natura amministrativa delle

competenze in esame, tanto più che ad essi corrispondono concorrenti

argomenti desumibili dai poteri conferiti alle Commissioni, dalle

modalità del loro funzionamento e dalle conseguenze che l'ordinamento

collega ai casi di disfunzione. In quest'ambito appaiono

particolarmente significativi almeno tre punti: a) in sede di esame del

ricorso proposto dal contribuente la Commissione (art. 280 del T.U.) ha

il potere di aumentare ex officio la base imponibile accertata, con il

che si chiude il procedimento instaurato dal ricorso del contribuente,

giacché quest'ultimo contro il nuovo accertamento deve adire

nuovamente la stessa Commissione: e questa disciplina, mentre contrasta

con regole che nel nostro ordinamento sono comuni a tutte le

giurisdizioni (principio della domanda, principio della impossibilità

per i giudici di tornare sui propri pronunciati salvo nei casi in cui

viene ammessa la revocazione), appare connaturale alla funzione

amministrativa; b) la Commissione o le sottocommissioni decidono

validamente con la presenza di almeno metà dei componenti (art. 279

del T.U.), secondo una regola che è propria dei collegi amministrativi

e che non trova riscontro nei principi vigenti per gli organi

sicuramente giurisdizionali; c) il potere di scioglimento della

Commissione e di nomina di un commissario, attribuito al Prefetto

dall'art. 291 del T.U., è sicuramente incompatibile con la pretesa

natura giurisdizionale dell'organo e delle sue funzioni e, di contro,

è perfettamente corrispondente al potere di controllo sostitutivo che

ha per destinatari organi amministrativi e per oggetto attività

amministrative.

5. - Dall'esame complessivo degli indici di valutazione offerti

dalla disciplina relativa alla composizione, ai poteri ed al

funzionamento delle Commissioni risulta, dunque, che tutti gli

argomenti deducibili dalle norme positive concorrono a convalidare la

qualifica amministrativa con la quale la stessa legge definisce quegli

organi (cfr. l'ultimo comma dell'art. 285 del T.U.); e, d'altro canto,

è agevole rilevare che altri elementi di carattere procedurale (come i

termini "ricorso", "appello", "decisioni"; il contraddittorio, sia pur

semplificato; l'obbligo della motivazione) sono pienamente conciliabili

col carattere amministrativo di un'attività che è pur sempre

contenziosa.

La conclusione così raggiunta trova, ad avviso della Corte, una

decisiva conferma se l'esame dell'interprete si volge a considerare, su

un piano più generale, l'intero sistema relativo alla tutela delle

situazioni soggettive che formano oggetto del contenzioso tributario

locale.

In proposito la Corte osserva che la natura amministrativa della

fase che si sta esaminando è convalidata dal fatto che, dopo

l'esaurimento di essa, nei suoi vari stadi, si svolge davanti ai

giudici ordinari, nei normali gradi, un procedimento sicuramente

giurisdizionale. Infatti la legge (art. 285 del T.U.) attribuisce alla

parte interessata, dopo l'ultima decisione delle Commissioni

"amministrative", il potere di adire il giudice ordinario e di

percorrere i vari gradi di giurisdizione a tutela dei suoi diritti. Non

si può non riconoscere che la predisposizione di una duplice tutela

giurisdizionale, ciascuna articolata in tre gradi, sarebbe estremamente

singolare: e la singolarità del fenomeno (che non trova riscontro

fuori della materia tributaria) sarebbe accentuata dall'autonomia che

secondo l'orientamento della giurisprudenza e la prevalente opinione

dottrinale caratterizza il ricorso ex art. 285 T.U. La Corte ritiene,

perciò, che l'esistenza, nell'ambito del contenzioso tributario, di

una fase indubbiamente giurisdizionale contribuisca anch'essa in modo

sicuro alla conclusione che la fase precedente ha natura

amministrativa: solo in tal modo l'intero sistema viene ricondotto in

un quadro logico e coerente con le normali strutture dell'ordinamento.

Va aggiunto che la Corte non sottovaluta la circostanza che la

legge (art. 285, primo comma, del T.U.) sottrae alla competenza

dell'autorità giudiziaria ogni questione che si riferisca "ad

estimazione di redditi o ad accertamenti di fatto relativi alla materia

imponibile". Osserva però che, una volta esclusa la natura

giurisdizionale del contenzioso che precede il ricorso al giudice,

quella limitazione - risalente ad una epoca nella quale la tutela

giurisdizionale non trovava piena e completa attuazione - suscita

problemi di altra natura, dei quali la Corte non deve occuparsi in

questa sede.

6. - Stante la natura amministrativa delle Commissioni o della loro

attività deve essere dichiarata non fondata la questione di

legittimità costituzionale dell'art. 47 della legge 2 luglio 1952, n.

703, proposta dal tribunale di Ravenna e dal tribunale di Bassano del

Grappa; a causa della mancanza dei presupposti richiesti dall'art. 1

della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, deve essere

dichiarata inammissibile la stessa questione sollevata dalle

Commissioni comunali di Montecatini Terme e di Torchiara.

7. - L'ordinanza del tribunale di Ravenna denunzia anche

l'illegittimità costituzionale dell'art. 51 della legge 2 luglio 1952,

n. 703 - che modifica l'art. 286 del T.U. per la finanza locale - nella

parte in cui si consente alla Giunta comunale di disporre, dopo la

decisione di prima istanza e nel limite massimo dei due terzi

dell'imponibile determinato dalla Commissione, la provvisoria

iscrizione a ruolo delle partite contestate.

Successivamente all'ordinanza è stata emanata la legge 18 maggio

1967, n. 388, che ha ulteriormente modificato l'art. 286 del T.U.,

stabilendo, nella parte che qui interessa, che le partite contestate,

sempre nei limiti dei due terzi dell'imponibile fissato dalla

Commissione, "debbono" essere iscritte provvisoriamente a ruolo. La

Corte ritiene, tuttavia, di non dover disporre la restituzione degli

atti al giudice a quo per un nuovo esame di rilevanza. Dall'ordinanza

di rimessione, infatti, risulta che il tribunale è stato chiamato a

valutare la legittimità di una iscrizione provvisoria disposta dalla

Giunta comunale dall'allora vigente art. 51 della legge n. 703 del

1952, ed è perciò indubitabile che questa sia la disposizione da

applicare al caso concreto e che permanga di conseguenza la rilevanza

della questione sottoposta a questa Corte.

8. - Nel merito la questione non è fondata. Una parte delle

censure che il tribunale muove alla disposizione impugnata -

l'illegittimità, cioè, del conferimento ad una delle parti in causa

del potere di rendere esecutiva la decisione del giudice - presuppone

la natura giurisdizionale della pronunzia della Commissione comunale, e

per essa valgono le considerazioni svolte nei numeri precedenti. Per

quanto attiene, invece, alla supposta violazione degli artt. 3 e 53

della Costituzione, la Corte osserva che la legge non attribuisce alla

Giunta comunale un potere arbitrario che possa mettere in pericolo la

eguaglianza dei cittadini, ma, come esattamente mette in luce

l'Avvocatura dello Stato, le conferisce una facoltà che deve essere

esercitata in base a valutazioni discrezionali e sempre in vista del

soddisfacimento del pubblico interesse; rileva altresì che la

provvisoria iscrizione a ruolo non risulta lesiva del principio della

capacità contributiva, perché essa trova la sua legittima spiegazione

nella imperatività degli atti della pubblica amministrazione (cfr.

sent. n. 30 del 1961) ed è consentita in ipotesi ed in limiti che le

danno sicuro fondamento di razionalità.