Sentenza n. 64/1973

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 51

del d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124 (disposizioni per l'assicurazione

obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro), promossi con le seguenti

ordinanze:

1) ordinanza emessa il 5 dicembre 1970 dal tribunale di Savona nel

procedimento civile vertente tra l'Istituto nazionale per

l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e il fallimento Besio

Domenico, iscritta al n. 15 del registro ordinanze 1971 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 49 del 24 febbraio 1971;

2) ordinanza emessa il 12 novembre 1970 dal tribunale di Bari nel

procedimento civile vertente tra Germinario Antonio e l'INAIL, iscritta

al n. 95 del registro ordinanze 1971 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 106 del 28 aprile 1971;

3) ordinanza emessa il 1 giugno 1971 dal tribunale di Bologna nel

procedimento civile vertente tra la società Metalmeccanica del Lavino

e l'INAIL, iscritta al n. 314 del registro ordinanze 1971 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 273 del 27 ottobre 1971;

4) ordinanza emessa il 29 ottobre 1971 dal tribunale di Busto

Arsizio nel procedimento civile vertente tra la società Autoservizi

bustesi Rimoldi Attilio e l'INAIL, iscritta al n. 17 del registro

ordinanze 1972 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 65 dell'8 marzo 1972;

5) ordinanza emessa il 14 aprile 1972 dal tribunale di Bologna nel

procedimento civile vertente tra la società F.lli Malaguti e l'INAIL,

iscritta al n. 201 del registro ordinanze 1972 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 165 del 28 giugno 1972.

Visti gli atti di costituzione delle società Metalmeccanica del

Lavino e F.lli Malaguti e dell'INAIL, nonché l'atto d'intervento del

Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 4 aprile 1973 il Giudice relatore

Luigi Oggioni;

uditi l'avv. Raffaele Poggeschi, per la società Metalmeccanica del

Lavino, l'avv. Angiola Sbaiz, per la società F.lli Malaguti, l'avv.

Tommaso Fontana, per l'INAIL, ed il sostituto avvocato generale dello

Stato Michele Savarese, per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Nel procedimento civile promosso ai sensi dell'art. 101 del r.d. 16

marzo 1942, n. 267 (legge fallimentare) dall'INAIL contro il fallimento

Besio Domenico, per ottenere l'ammissione al passivo del fallimento

stesso del proprio credito di L. 3.083.564 che assumeva dovuto, in

forza degli artt. 33 e 51 del t.u. 30 giugno 1965, n. 1124, quale

valore capitale della rendita per infortunio sul lavoro liquidata ad un

dipendente della ditta fallita, resasi inadempiente agli obblighi

dell'assicurazione contro gli infortuni, il tribunale di Savona, con

ordinanza del 5 dicembre 1970, ha sollevato questione di legittimità

costituzionale del citato art. 51 del t.u. n. 1124 del 1965, per

presunto contrasto con gli artt. 3 e 53 della Costituzione.

Il giudice a quo osserva nell'ordinanza che la norma impugnata

dispone che "i datori di lavoro, i quali, dopo essere incorsi in una

inadempienza prevista nell'articolo precedente, incorrano nella

medesima inadempienza, sono tenuti, oltre ad eseguire i versamenti

disposti dall'articolo medesimo, a rimborsare all'Istituto assicuratore

l'ammontare delle prestazioni liquidate per infortuni avvenuti durante

il periodo dell'inadempienza ai propri dipendenti". Si porrebbe così

una sanzione collegata esclusivamente al verificarsi dell'infortunio ed

alla sua gravità e non alla inadempienza, rimettendo in sostanza

l'applicazione e la misura della sanzione stessa a circostanze del

tutto aleatorie ed indipendenti dalla volontà dell'obbligato, con la

conseguenza di colpire i datori di lavoro, tutti egualmente

inadempienti, in modo differenziato in funzione del caso concreto, ed

in contrasto quindi col principio di eguaglianza costituzionalmente

garantito.

Egualmente, secondo l'ordinanza, la norma impugnata si porrebbe in

contrasto con il principio della capacità contributiva stabilito

dall'art. 53 Cost., perché la denunciata aleatorietà della sanzione

prescinderebbe dall'effettiva rispondenza della stessa alla

proporzionalità dell'obbligo di concorrere alle spese pubbliche,

sancite appunto dalla menzionata norma costituzionale.

Questioni analoghe sono state sollevate altresì con l'ordinanza

del tribunale di Bari emessa il 12 novembre 1970 nel procedimento di

opposizione all'ingiunzione intimata dallo INAIL a Germinario Antonio

per il pagamento di una penale di L. 1.082.395 ai sensi del citato art.

51 tu. 1124 del 1965; con l'ordinanza del tribunale di Busto Arsizio

emessa il 29 ottobre 1971 in similare procedimento di opposizione

all'ingiunzione intimata dall'INAIL alla S.p.a. "Autoservizi Bustesi A.

Rimoldi" per il pagamento di L.18.172.102 allo stesso titolo, e con

l'ordinanza emessa il 14 aprile 1972 dal tribunale di Bologna in

analogo procedimento per il pagamento di L. 10.605.465 a carico della

società in nome collettivo "F.lli Malaguti e C. corrente in S. Lazzaro

di Savona.

Inoltre con l'ordinanza emessa il 1 giugno 1971 dal tribunale di

Bologna sempre in procedimento di opposizione ad ingiunzione intimata

dall'INAIL al titolo suddetto, per ottenere questa volta il pagamento

di L. 688.515 dalla S.p.a. "Metalmeccanica del Lavino", oltre ai già

illustrati profili di illegittimità costituzionale dell'art. 51

citato, è stato anche prospettato il contrasto della disposizione

stessa con l'art. 38 Cost., in quanto tenderebbe a trasferire sul

datore di lavoro il peso economico delle prestazioni automaticamente

dovute dall'Ente all'assicurato, in contrasto con il principio della

obbligatorietà a carico dell'ente mutualistico delle prestazioni

stesse, che sarebbe appunto sancito dall'invocata norma costituzionale

con esclusione della possibilità di chiamare comunque il datore di

lavoro a rilevare l'ente dalle proprie responsabilità.

Le suddette ordinanze, debitamente comunicate e notificate, sono

state pubblicate: nella Gazzetta Ufficiale n. 49 del 24 febbraio 1971

quella emessa dal tribunale di Savona; nella Gazzetta Ufficiale n. 106

del 28 aprile 1971 quella emessa dal tribunale di Bari; nella Gazzetta

Ufficiale n. 273 del 27 ottobre 1971 quella emessa dal tribunale di

Bologna il 1 giugno 1971; nella Gazzetta Ufficiale n. 65 dell'8 marzo

1972 quella emessa dal tribunale di Busto Arsizio, ed infine nella

Gazzetta Ufficiale n. 165 del 28 giugno 1972 quella emessa dal

tribunale di Bologna il 14 aprile 1972.

Avanti alla Corte costituzionale si è costituita nel giudizio

relativo all'ordinanza 1 giugno 1971 del tribunale di Bologna la

società per azioni "Metalmeccanica del Lavino", in persona del

Consigliere delegato comm. Ugo Patini, rappresentato e difeso dagli

avvocati Raffaele Poggeschi e Vincenzo Mesiano, i quali hanno

depositato tempestivamente le proprie deduzioni difensive, con cui si

associano sostanzialmente alle censure svolte nell'ordinanza di rinvio.

Si è altresi costituita nel giudizio relativo alla ordinanza

emessa dal tribunale di Bologna il 14 aprile 1972 la società in nome

collettivo "F.lli Malaguti", in persona del suo legale rappresentante

Learco Malaguti, difeso dagli avvocati Angiola Sbaiz e Giannetto

Cavasola che, nelle loro deduzioni tempestivamente depositate,

ribadiscono le ragioni esposte nell'ordinanza di rinvio.

In tutti i giudizi sopra indicati si è poi costituito l'INAIL, in

persona del Presidente dott. Mario Andreis rappresentato e difeso dagli

avvocati Valerio Flamini e Tommaso Fontana, che hanno depositato nei

termini deduzioni difensive con cui contestano la fondatezza delle

questioni sollevate.

In particolare, la difesa dell'Istituto osserva che le norme di cui

agli artt. 50 e 51 del t.u. approvato con d.P.R. n. 1124 del 1965

prevedono penalità che avrebbero natura di sanzioni civili, con la

funzione sia di rafforzare gli obblighi che la legge impone ai datori

di lavoro, sia di provvedere all'eventuale risarcimento del danno

provocato all'Istituto dall'inadempienza, operando verso tutti i datori

di lavoro responsabili, senza alcuna ingiustificata differenziazione ed

in piena aderenza alla oggettiva identità della loro situazione

illecita, di fronte alla quale la legge prescriverebbe una sanzione

uguale per tutti, cioè appunto la interruzione della operatività

dell'esonero del datore di lavoro dal debito di risarcimento del danno

da infortunio sul lavoro, gravante originariamente su di lui e

trasferito sull'Istituto in virtù dell'assicurazione obbligatoria. Né

la diversa giustificazione in concreto della entità della sanzione

potrebbe comunque realizzare la lamentata violazione del principio di

eguaglianza poiché tale diversificazione perderebbe rilevanza davanti

alla cennata unitarietà della sanzione.

Anche infondata sarebbe la censura concernente la pretesa

violazione dell'art. 53 Cost., che si riferirebbe alle tasse ed alle

imposte, dalle quali si differenzierebbero totalmente i premi

assicurativi, commisurati esclusivamente alla pericolosità delle

lavorazioni ed alle retribuzioni relative.

Per quanto riguarda infine la pretesa violazione dell'articolo 38

Cost., la difesa osserva che trattasi di un precetto costituzionale

tendente sostanzialmente alla tutela del diritto dei lavoratori a che

siano preveduti ed assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita

in caso di infortunio ed altri eventi, attraverso organi ed istituti

predisposti od integrati dallo Stato. Non sarebbe pertanto

configurabile un contrasto fra tale principio e la norma impugnata che

attiene alla regolamentazione concreta delle fonti di finanziamento

dell'INAIL, e tende a rafforzare gli obblighi del datore di lavoro al

riguardo, in vista di garantire, appunto, l'assolvimento dei compiti

istituzionali di assistenza dell'Istituto medesimo.

Nel giudizio relativo all'ordinanza emessa dal tribunale di Savona

è infine intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso come per legge dall'Avvocatura generale dello

Stato, che ha depositato nei termini le proprie deduzioni.

La difesa della società Metalmeccanica del Lavino ha depositato

una memoria illustrativa con cui, nel contestare le tesi difensive

dell'INAIL, insiste in particolare sulla pretesa indipendenza della

sanzione in esame dalla gravità degli inadempimenti, sulla

irrazionalità del sistema e sulla conseguente violazione dell'art 3

della Costituzione.

Anche la difesa della società F.lli Malaguti ha depositato una

memoria illustrativa con cui ripropone le proprie tesi e obbietta a

quanto affermato dall'INAIL che la sanzione in esame non inciderebbe

sul rapporto assicurativo perché la norma impugnata prevederebbe

testualmente solo un rimborso a favore dell'INAIL dell'ammontare delle

prestazioni già eseguite. Fuor di luogo sarebbe quindi

l'identificazione del contenuto della sanzione nella privazione del

beneficio della copertura assicurativa, tanto più che l'accertamento

della recidiva avverrebbe dopo l'erogazione della prestazione da parte

dell'Istituto, e quindi in relazione ad un rapporto assicurativo in

pieno corso di svolgimento.

Infine, anche la difesa dell'INAIL ha depositato una memoria con

cui ribadisce e svolge ampiamente le proprie ragioni circa la funzione

interruttiva della garanzia assicurativa e ad un tempo di tutela delle

esigenze di assistenza a favore dei lavoratori infortunati che dovrebbe

riconoscersi nella previsione della norma impugnata, ed afferma essere

giusto e logico, nei casi più gravi, sancire l'obbligo del datore di

lavoro di pagare in proprio l'importo delle prestazioni assicurative,

traducendosi il tutto in un esborso proporzionato alla gravità del

danno subito dalla gestione dell'INAIL. Secondo la difesa, poi,

dovrebbe conseguentemente anche escludersi che le somme così versate

dal datore di lavoro abbiano vera e propria funzione di diretta

sanzione civile, o di premio assicurativo, potendosi meglio definire

quali puro e semplice risarcimento di danno, e anche da ciò dovrebbe

desumersi l'infondatezza della censura sollevata sotto il profilo

dell'art. 53 della Costituzione.

Per il resto, riprende e sviluppa le tesi già svolte per

respingere le censure contenute nelle ordinanze di rinvio. Considerato in diritto :

1. - Le cinque ordinanze di cui in epigrafe, emesse,

rispettivamente, dai tribunali di Savona, Bari, Busto Arsizio e

Bologna, riguardano la questione di costituzionalità della stessa

norma di legge per motivi in gran parte comuni. Ne consegue

l'opportunità che alla contemporanea discussione faccia seguito la

riunione dei giudizi onde pervenire ad unica decisione.

2. - Tutte le ordinanze assumono che l'art. 51 del testo unico n.

1124 del 1965, disponendo che alla reiterazione, da parte dei datori di

lavoro, delle inadempienze previste nell'articolo precedente, consegue

l'obbligo, a loro carico, di rimborsare all'istituto assicuratore

l'ammontare delle prestazioni liquidate per infortuni, accaduti nel

periodo di inadempienza, violerebbe l'art. 3 della Costituzione, per

irrazionalità del trattamento più oneroso riservato a quei datori di

lavoro, i cui dipendenti subiscono occasionalmente un infortunio, nei

confronti degli altri datori di lavoro che, ugualmente inadempienti,

non annoverino nell'ambito della loro impresa infortuni da

indennizzare.

Le ordinanze dei tribunali di Savona, Bari e Bologna (quest'ultimo

nell'ordinanza 1 giugno 1971) prospettano anche la violazione dell'art.

53 della Costituzione in quanto la disparità di trattamento si

risolverebbe in violazione del principio di rispondenza dell'onere alle

singole capacità contributive. La predetta ordinanza del tribunale di

Bologna aggiunge che potrebbe dirsi violato anche l'art. 38 Cost. che

fissa i principi della protezione infortunistica.

3. - Le questioni non sono fondate.

Non è, in primo luogo, fondata la dedotta violazione dell'art. 3

della Costituzione.

Va tenuto presente che, nel sistema della legge vigente (testo

unico d.P.R. n. 1124 del 1965), la norma impugnata fa seguito e si

riallaccia al precedente art. 50 che prevede sanzioni pecuniarie

(ammenda) e, indipendentemente dal procedimento penale, prevede quote

supplementari di premio a carico di coloro che non adempiano

all'obbligo della denuncia del lavoro esercitato ed altresì prevede il

versamento di quote supplementari nei casi di morosità e di denuncie

infedeli o incomplete o inesatte.

L'art. 51 prevede poi la particolare ipotesi di una successiva

infrazione agli stessi obblighi suindicati, comminando, in aggiunta ai

versamenti da eseguire come sopra, l'obbligo per l'inadempiente di

rimborsare l'istituto assicuratore dell'ammontare delle prestazioni

liquidate all'infortunato ai sensi dell'art. 67 del citato testo unico.

Aggiungasi che con legge 21 aprile 1967, n. 272, l'obbligo del

rimborso integrale è stato attenuato nella misura quantitativa,

consentendo una graduazione dell'onere, disposta da parte dei Consigli

di amministrazione degli istituti assicuratori, tenuto conto, caso per

caso, della gravità dell'inadempienza, della buona fede e

dell'avvenuta spontanea regolarizzazione dell'inadempienza: il tutto

entro limiti massimi stabiliti sulla base di criteri di carattere

generale da approvarsi dal Ministero del lavoro e della previdenza

sociale.

Ciò posto, la Corte osserva che, per quanto attiene alla

definizione dell'onere come sopra addossato al datore di lavoro

reiteratamente inadempiente, non sia necessario né decisivo estendere

l'esame al punto se trattisi di sanzione amministrativa in senso

proprio, alla stessa stregua ed in analogia a quanto sotto altro verso

ritenuto da questa Corte con sentenza n. 76 del 1966 a proposito delle

"somme aggiuntive" dovute dagli inadempienti al pagamento dei

contributi all'Istituto nazionale della previdenza sociale.

Nella situazione in esame, il giudizio deriva da considerazioni che

prescindono in certo senso dal formale richiamo al concetto di sanzioni

ed attengono alla natura e modalità del peculiare sistema

dell'assicurazione infortuni in forma mutualistica.

Trattasi di assicurazione obbligatoria (art. 1 citato t.u. del

1965) che ha per effetto, non solo di esonerare il datore di lavoro

dalla responsabilità civile (art. 10, primo comma, salvo le eccezioni

di cui ai successivi commi), ma anche "in conseguenza del favor voluto

accordare al lavoratore, di addossare all'Istituto le prestazioni

previdenziali, in ogni caso: cioè, tanto nel caso in cui ricorra un

comportamento colpevole del datore di lavoro, quanto nel caso in cui

ciò non ricorra, costituendo il versamento dei contributi la

contropartita delle erogazioni a carico dell'INAIL per ogni altra

specie di rischio inerente all'attività imprenditoriale

dell'assicurato, per il quale non ricorra il suo comportamento

colpevole" (sentenza n. 134 del 1971, in relazione agli artt. 10 e 11

del testo unico).

Il sistema legislativo, nella sua peculiarità e specificità (già

rilevate nella sentenza ora citata), risulta, pertanto, basato su due

dati: da un lato, il dato costante dell'automaticità della prestazione

da parte dell'istituto assicurativo onde garantire sempre il diritto

del lavoratore alla tutela previdenziale sancita dall'art. 38 Cost.:

dall'altro, il dato costituito dall'apporto dovuto dal datore di

lavoro, mediante puntuali adempimenti, sia informativi di situazioni di

fatto, sia di versamento di contributi a titolo di premio, e sia di

assunzione di spese dell'assicurazione, le quali sono "ad esclusivo

carico del datore di lavoro" (art. 27 t.u.). Il datore di lavoro, che a

tutto cio si sottragga, eludendo gli oneri relativi, viene a perdere il

beneficio della propria copertura assicurativa, che va sempre esclusa,

in via di principio comune, quando l'infortunio si verifichi durante il

periodo di inadempienza. Siffatta sospensione di copertura, che non

esonera l'INAIL dal liquidare le prestazioni dovute all'infortunato,

giustifica tuttavia il diritto al rimborso eventualmente soltanto

parziale, secondo il temperamento suaccennato, come razionale diretta

conseguenza, anche in considerazione che "il recupero delle somme

erogate fornisce all'istituto assicuratore una delle fonti di

finanziamento e quindi delle stesse possibilità operative

dell'istituto stesso" (sentenza n. 78 del 1972). Aggiungasi che, per

discrezionale valutazione legislativa, il diritto al rimborso viene

fatto incidere sull'ipotesi di maggiore gravità soggettiva, costituita

dalla reiterazione di inadempienza.

4. - Ciò premesso a necessaria precisazione della situazione

normativa, la Corte osserva che non sussiste alcuna delle dedotte

violazioni al principio della uguaglianza di trattamento.

L'art. 51 impugnato commina uguali conseguenze risarcitorie per

tutti coloro, che siano da comprendere nella stessa categoria degli

inadempienti reiterati.

Tali conseguenze sono oggettivamente identiche per tutti gli

inadempienti e le differenti conseguenze quantitative seguono la

variabilità degli accadimenti umani e, proporzionandosi ad essi, non

intaccano la validità e l'operatività del cennato principio, basato

sull'assunzione aprioristica del rischio, globalmente considerato, nel

suo accidentale verificarsi.

5. - Parimenti, non è fondata la questione circa la contrarietà

della norma impugnata all'art. 38 della Costituzione, sollevata con la

prima ordinanza del tribunale di Bologna. Si assume che, addossando

interamente sul datore di lavoro inadempiente reiterato, oltre il

versamento di somme aggiuntive ed interessi, il peso economico delle

prestazioni assicurative, si verrebbero ad alterare i principi di

mutualità e di automaticità delle prestazioni dettati nell'art. 38.

La Corte osserva che questo articolo, derivato del principio

generale, posto dall'art. 35, della "tutela del lavoro in tutte le sue

forme ed applicazioni" sta al di fuori e al di sopra della questione in

esame. Il sistema della legge infortunistica garantisce in ogni caso i

diritti del lavoratore e non è giustificata la pretesa del datore di

lavoro inadempiente di invocare anche per se una tutela che per primo

ha contribuito ad eludere, esponendosi volontariamente alle conseguenze

di rigore esposte al numero precedente.

6. - Si assume, infine, che il porre a carico del datore di lavoro

la prestazione assicurativa, nel caso di avvenuto infortunio, qualunque

sia l'importo, maggiore o minore, di detto onere, violerebbe il

principio della proporzione e della gradualità con la capacità

contributiva, di cui all'art. 53 della Costituzione.

Anche questo assunto non è fondato. Esso presuppone che il

suaccennato onere vada ricondotto nell'ambito del sistema tributario,

mentre si è dimostrato che ne prescinde per diversità di titolo e per

autonome ragioni, che attengono alla sospensione degli effetti della

garanzia assicurativa. L'onere tributario va tenuto distinto da quello

che, invece, attiene all'adempimento delle prestazioni fondamentali e

comuni imposte a tutti i datori di lavoro per finalità di preminente

interesse generale in materia di infortunistica.

Si tratta qui di conseguenze giuridiche, a carattere indirettamente

sanzionatorio, basate su fatti obiettivi e non adeguabili, nella loro

valutazione pecuniaria, a rispettive posizioni contributive.