Sentenza n. 66/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 3 della legge

della Regione Emilia- Romagna 23 aprile 1987, n. 16 (Disposizioni

integrative della legge regionale 2 agosto 1984, n. 42 "Nuove norme

in materia di enti di bonifica. Delega di funzioni amministrative"),

promosso con ordinanza emessa il 26 ottobre 1990 dal Consiglio di

Stato sul ricorso proposto dalla s.r.l. Azienda Agricola Mugnano ed

altri contro la Regione Emilia- Romagna ed altri iscritta al n. 590

del registro ordinanze 1991 e pubblicata nella Gazzetta ufficiale

della Repubblica n. 39, prima serie speciale, dell'anno 1991;

Visti gli atti di costituzione della s.r.l. Azienda Agricola

Mugnano ed altri e della Regione Emilia-Romagna;

Udito nell'udienza pubblica del 21 gennaio 1992 il Giudice

relatore Antonio Baldassarre;

Uditi gli avvocati Giorgio Berti e Guido Viola per la s.r.l.

Azienda Agricola Mugnano ed altri e Giandomenico Falcon per la

Regione Emilia-Romagna;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio d'appello avverso una sentenza del

Tribunale amministrativo regionale dell'Emilia- Romagna proposto da

alcuni titolari di aziende agricole in relazione a delibere regionali

con le quali è stato disposto il riordino dei comprensori di

bonifica e la conseguente istituzione di consorzi ricomprendenti le

aziende degli appellanti, il Consiglio di Stato, con l'ordinanza

indicata in epigrafe, ha sollevato questione di legittimità

costituzionale nei confronti dell'art. 3 della legge della Regione

Emilia-Romagna 23 aprile 1987, n. 16 (Disposizioni integrative della

legge regionale 2 agosto 1984, n. 42 "Nuove norme in materia di enti

di bonifica. Delega di funzioni amministrative"), nella parte in cui

prevede che l'intero territorio regionale, ad esclusione delle aree

golenali riferite a opere idrauliche di seconda e terza categoria

(artt. 5 e 7 del r.d. n. 523 del 1904) e ferme restando le

classificazioni esistenti adottate con provvedimenti statali, è

classificato di bonifica di seconda categoria. Secondo il giudice a

quo, tale disposizione si pone in contrasto con gli artt. 117, 97 e

18 della Costituzione.

Sotto il profilo della violazione dell'art. 117 della

Costituzione, il Consiglio di Stato, dopo aver ricordato che, a

seguito del trasferimento operato dall'art. 73 del d.P.R. 24 luglio

1977, n. 616, la materia della bonifica è stata assegnata alla

competenza regionale di tipo concorrente, osserva che nella

legislazione statale il concetto di bonifica, dall'iniziale nozione

di prosciugamento delle paludi, si è evoluto, a partire dal r.d. 13

febbraio 1933, n. 215, fino a ricomprendere il compimento di opere

idonee a modificare l'ambiente allo scopo di sviluppare le

potenzialità produttive del territorio e di istituire equi rapporti

sociali (come richiesto dall'art. 44 della Costituzione). In tale

quadro finalistico, continua il giudice a quo, si collocano numerose

leggi regionali, fra le quali quella impugnata, che collegano le

opere di bonifica a scopi di sviluppo della produzione agricola, di

difesa del suolo e dell'ambiente, di miglioramento del reddito

dell'agricoltura e dell'assetto del territorio. Senonché, prosegue

lo stesso giudice, nel classificare l'intero territorio regionale

come area di bonifica, la legge impugnata appare derogare a un

principio fondamentale della legislazione statale, secondo cui è

coessenziale alla nozione di bonifica l'individuazione di determinate

e specifiche zone del territorio che dovranno essere suddivise in

comprensori di bonifica, sui quali dar vita a enti consortili

sostanzialmente conformi a quelli previsti nella legislazione

statale.

La deroga a questo principio di "specialità" della bonifica e la

conseguente interruzione del nesso necessario fra l'appartenenza al

comprensorio e al consorzio e le finalità della bonifica stessa,

comportano altresì, sempre ad avviso del giudice a quo, la

violazione del principio d'imparzialità, garantito dall'art. 97

della Costituzione, nonché l'incisione sul diritto di associazione

dei privati, riconosciuto dall'art. 18 della Costituzione.

2. - Le parti appellanti dinnanzi al Consiglio di Stato si sono

costituite in giudizio per sostenere l'illegittimità costituzionale

della disposizione impugnata.

Oltreché ribadire le argomentazioni svolte nell'ordinanza di

rimessione, le parti private sottolineano come le leggi statali

presuppongono, non già la coincidenza fra lo spazio territoriale del

potere regionale e quello assoggettato agli interventi di bonifica,

ma la definizione di ambiti territoriali limitati e corrispondenti ai

programmi di opere di bonifica di volta in volta deliberati. In base

a questo principio della legislazione statale, relativo alla

specialità e alla concretezza dell'attività di bonifica, i

comprensori debbono corrispondere a effettive aree di intervento

bonificatorio e i consorzi possono aggregare soltanto i proprietari

ricadenti nella medesima area. Contro tale principio, concludono le

parti private, dispone l'articolo impugnato, che suddivide l'intero

territorio regionale in comprensori di bonifica, preponendo a ciascun

comprensorio un ente consortile raggruppante i proprietari ricadenti

nel comprensorio stesso.

In relazione alla violazione degli artt. 97 e 18 della

Costituzione, le parti appellanti del giudizio a quo rilevano che la

trasformazione in aree di bonifica dell'intero territorio regionale

comporta la rottura del rapporto necessario tra l'appartenenza al

comprensorio e al consorzio, da un canto, e i fini di bonifica,

dall'altro, sicché i proprietari sono obbligati ad associarsi in

ragione di una contribuzione finanziaria ad opere che possono non

riguardare in alcun modo i loro fondi e, nello stesso tempo,

l'amministrazione è autorizzata a porre in essere comportamenti al

di fuori di ogni proporzione oggettiva e verificabile con l'attività

di bonifica e con il finanziamento di questa attività da parte dei

privati. In breve, conclude la difesa dei proprietari di aziende,

appare violato, anzitutto, il principio secondo il quale i

comprensori di bonifica conseguono alla classificazione dei terreni

per gli scopi di bonifica e vanno dimensionati agli interventi

bonificatori considerati necessari per aree determinate; e, inoltre,

risulta violato il principio che sancisce un collegamento

proporzionale tra la classificazione dei comprensori di bonifica e la

spesa occorrente per il compimento delle opere e il funzionamento dei

consorzi di gestione dei comprensori stessi. Di qui deriva: a) la

violazione dei principi di imparzialità, razionalità, e di buon

andamento del comportamento amministrativo, nonché la connessa

violazione del principio di eguaglianza in relazione agli effetti

lesivi arbitrariamente prodotti in confronto ai diritti di alcuni

proprietari soltanto; b) la violazione della libertà di associazione

in conseguenza dell'obbligo irrazionalmente imposto dalla regione ad

alcuni proprietari di far parte di enti associativi, considerato che

la libertà di associarsi può convertirsi in un dovere associativo

solo laddove si tratti di istituire un'organizzazione pubblica che

risponda razionalmente e obiettivamente agli scopi per i quali i

proprietari vengano associati.

3. - La Regione Emilia-Romagna si è costituita in giudizio per

sostenere l'infondatezza della questione di legittimità

costituzionale sollevata.

L'ordinanza di rimessione, ad avviso della Regione, appare

inficiata da una palese contraddizione allorché, per un verso,

afferma che la legge impugnata si adegua coerentemente al più ampio

concetto di bonifica, avente la propria finalità nell'assetto del

territorio e nello sviluppo delle potenzialità produttive ivi

insediate (come indica, fra l'altro, l'art. 857 cod. civ.,

interpretato in armonia con gli artt. 9 e 44 della Costituzione), e,

per altro verso, sostiene che l'art. 3 della stessa legge è

illegittimo costituzionalmente, in quanto classifica l'intero

territorio regionale come area di bonifica. In realtà, prosegue la

Regione, l'art. 3 è la coerente conseguenza della definizione di

bonifica contenuta nell'art. 1 della stessa legge, ai sensi del quale

la Regione "riconosce, promuove ed organizza l'attività di bonifica

come funzione essenzialmente pubblica ai fini della difesa del suolo

e di un equilibrato sviluppo del proprio territorio, della tutela e

della valorizzazione della produzione agricola e dei beni naturali

con particolare riferimento alle risorse idriche". A questi fini,

prosegue la Regione, le attività di bonifica possono ben interessare

l'intero territorio regionale, e non soltanto specifiche zone,

caratterizzate da condizioni del tutto particolari.

Ricordando che è pacifico nella giurisprudenza costituzionale (v.

sent. n. 271 del 1986) che l'evoluzione dell'ordinamento, pur senza

incidere formalmente sulle disposizioni interessate, può far

modificare il significato di queste ultime, al punto da far perdere

ad esse anche il carattere di principi fondamentali, la Regione

osserva che la legge impugnata accoglie il significato più ampio del

concetto di bonifica inglobando nella nozione di quest'ultima anche

le funzioni che erano collegate alla bonifica montana e a quelle

proprie dei consorzi idraulici (che, infatti, vengono soppressi dalla

legge impugnata). In altri termini, l'idea di fondo di tale legge è

quella di dare forza a una moderna concezione della bonifica, che,

nella prospettiva della tutela dell'ambiente e della produzione

agricola, sostituisce a strumenti di interventi disorganici un'unica

rete organica, costituita dai nuovi comprensori e consorzi di

bonifica: si tratta di un'idea che si distacca dalla legislazione del

1933 per riallacciarsi a principi presenti nella legislazione

statale, più in armonia con le norme costituzionali.

Dopo aver sottolineato che, ai sensi dell'art. 7 della legge

regionale n. 42 del 1984, le opere necessarie ai fini generali della

bonifica e della utilizzazione agricola delle acque sono a totale

carico delle finanze regionali e che le opere di utilità privata

godono di contributi in conto capitale che arrivano al 70% o al 30%,

la Regione rileva che non è in discussione il principio di

correlazione tra oneri e vantaggi, per il quale ogni tipo di

contribuzione da parte dei privati è strettamente commisurato ai

benefici ricavati dagli interventi sui loro fondi (v. artt. 8, 9 e 13

della legge regionale n. 42 del 1984): quest'ultimo è, in realtà,

il vero principio fondamentale della legislazione statale, conclude

la Regione, mentre non lo è quello, presunto, per il quale solo

alcuni terreni, e non tutti, devono essere inclusi in comprensori in

cui possono essere compiute opere di bonifica.

Quanto agli altri profili di costituzionalità, la Regione osserva

che nel caso non si può parlare di libertà di associazione (la

quale, all'art. 18 della Costituzione, si riferisce alle persone come

tali), ma, piuttosto, di diritti e di doveri di partecipazione

connessi alla proprietà fondiaria o, più precisamente, connessi

alla funzione sociale relativa alla proprietà privata, commisurata

ai valori della tutela del territorio e dell'ambiente, oltreché

all'integrità economica (artt. 42, 44 e 9 della Costituzione): i

soggetti, infatti, sono chiamati a compartecipare all'azione

amministrativa di bonifica in quanto si trovano nella particolare

condizione di proprietari fondiari, e non già in quella di

cittadini.

4. - In prossimità dell'udienza pubblica hanno presentato memorie

le parti appellanti nel giudizio a quo e la Regione Emilia-Romagna.

La difesa delle parti private, in replica alle osservazioni

contenute nell'atto di costituzione della Regione Emilia-Romagna,

osserva che quest'ultima non può considerarsi libera di stabilire, a

sua discrezione, tanto l'ampiezza della funzione bonificatoria,

quanto il raccordo fra l'attività di bonifica, l'organizzazione di

quest'ultima e la distribuzione degli oneri a carico dei privati. In

realtà, l'art. 857 cod. civ. pone chiaramente l'esigenza di una

correlazione tra i fini igienici, demografici, economici e sociali e

l'assoggettamento agli interventi necessari per raggiungere questi

fini dei terreni, "che si trovano in un comprensorio", i quali

richiedono per le loro condizioni di dissesto o di improduttività,

interventi speciali. In altri termini, a base della bonifica dovrebbe

esserci, come fine preminente, la trasformazione dell'ordinamento

produttivo dell'agricoltura, nella cui proiezione possono rientrare

anche altri fini più particolari (ambientali, di difesa del suolo,

demografici, etc.), senza tuttavia che questi ultimi esorbitino dai

propri confini per imporre finalità generali di riassetto del

territorio. Secondo le parti private, ritenere il contrario, come

pretende invece la Regione Emilia-Romagna, significa riconoscere un

potere regionale libero di invadere altri campi di competenza

normativa (anche estranei alle attribuzioni regionali) e, per quel

che qui interessa, comporta lo snaturamento dei consorzi quali

associazione dei proprietari che traggono benefici dagli specifici

interventi di bonifica in organismi cui i proprietari vengono

associati per il godimento di utilità collettive, cioè uti cives. I

comprensori e i consorzi verrebbero così indebitamente delineati

come una sorta di ente intermedio.

Nella legge regionale n. 42 del 1984, rilevano ancora le parti

private, i principi ora ricordati erano in qualche modo

salvaguardati, dal momento che vi operava ancora una certa

proporzione tra la bonifica, come complesso di fini integrati, e la

predisposizione degli strumenti organizzativi mediante la

costituzione di comprensori definiti in funzione di questi

interventi. Tuttavia, ad avviso della stessa difesa, tali principi

sono stati rovesciati dall'impugnato art. 3 della legge regionale n.

16 del 1987, laddove si stabilisce che tutto il territorio regionale

viene classificato di bonifica di seconda categoria e che per

ciascuno dei comprensori in cui il territorio è suddiviso è

istituito un consorzio di bonifica: con queste disposizioni, infatti,

risulterebbero infranti sia il principio di formazione dei

comprensori in ragione dei programmi di bonifica, sia il nesso fra il

comprensorio e il consorzio, tanto che quest'ultimo, anziché

associare solo i proprietari che traggono beneficio dalla bonifica,

finirebbe per costringere al suo interno tutti i proprietari dei

suoli esistenti nella regione indipendentemente dai benefici reali

che questi ne possano trarre. In tal modo, i contributi di bonifica,

conclude sul punto la predetta difesa, si verrebbero a configurare

come una nuova imposta, diretta a tenere in piedi una nuova

organizzazione politico amministrativa vòlta al perseguimento di

fini molteplici.

Il d.P.R. n. 616 del 1977, allorché trasferisce alle regioni le

funzioni in materia di classificazione, di ripartizione dei territori

in consorzi di bonifica e di approvazione dei piani generali di

bonifica e dei programmi di sistemazione dei bacini montani (artt. 69

e 73), continua la difesa delle parti private, si riferisce

chiaramente alla disciplina della bonifica contenuta nel codice

civile. In questa, oltre al principio contenuto nell'art. 857 cod.

civ. (specialità dell'intervento), c'è anche quello, espresso dagli

artt. 859 e 860, secondo il quale il comprensorio non è che la

proiezione organizzativa di un piano generale di attività, dalla cui

approvazione conseguono gli obblighi dei proprietari situati entro il

perimetro del comprensorio, per il fatto che soltanto in relazione

agli interventi ivi previsti possono misurarsi l'interesse o

l'utilità dei privati. Ad avviso della predetta difesa, questa

rigorosa correlazione tra classificazione dei comprensori, programma

di opere, costituzione dei consorzi tra i proprietari e distribuzione

degli oneri fra questi ultimi risulterebbe stravolta dalla legge

regionale impugnata, la quale, andando oltre i propri limiti di

interpretazione dei principi statali, allarga la nozione di bonifica

fino a ricomprendere le più disparate funzioni sul territorio e a

impiantare, di conseguenza, una organizzazione parallela a quella

regionale fondamentale, nei cui rispetti i privati vengono coinvolti

al di là dei benefici a loro diretti (in violazione dell'art. 44

della Costituzione, relativamente ai limiti conformativi della

proprietà privata). Nel far ciò, concludono le parti private, la

legge della Emilia-Romagna si distacca persino dalle leggi di altre

regioni, che invece mantengono salda l'anzidetta correlazione,

rivelando così la piena irrazionalità della disposizione impugnata,

con conseguente disparità di trattamento fra i cittadini

dell'Emilia-Romagna e quelli di altre regioni.

5. - Nella propria memoria la Regione Emilia- Romagna precisa, in

apertura, che la classificazione operata dalla legge impugnata

risulterebbe giustificata anche se si volesse seguire la nozione più

ristretta di bonifica, tanto che, prima della legge regionale n. 16

del 1987, l'87,50% del territorio regionale era ricompreso nei

comprensori di bonifica "integrale" e "montana". Tuttavia, il

legislatore regionale ha ritenuto che tale preesistente rete di

comprensori fosse incongruente ai fini di una coordinata

realizzazione degli interventi di bonifica tanto in considerazione

della separazione tra le aree montane e le sottostanti aree di

pianura, quanto in considerazione del fatto che le delimitazioni

comprensoriali non risultavano sempre coincidenti con i bacini dei

principali corsi d'acqua e presentavano vuoti proprio nei punti più

delicati e vulnerabili per la corretta regimazione idraulica dei

terreni, vale a dire nei punti di congiunzione tra montagna e

pianura. Queste ultime aree - in una delle quali, peraltro già

sottoposta in parte ad alcune opere di bonifica e di irrigazione

gestite dal Comune di Modena, ricadono gli immobili degli appellanti

nel giudizio a quo - non potevano essere escluse dalla

classificazione operata dalla legge impugnata, una volta che si è

accettata una visione unitaria di bacino relativamente al

coordinamento degli interventi sui territori di montagna e di pianura

e una volta che negli ultimi decenni si è verificata in tali zone

una consistente trasformazione dei suoli e una rilevante

urbanizzazione, le quali hanno posto gravi problemi per la sicurezza

idraulica e la corretta utilizzazione delle risorse idriche

superficiali e sotterranee. Pertanto, conclude la difesa della

Regione sul punto, la legge impugnata ha esteso la classificazione al

restante 12% del territorio, non già per un'astratta ragione di

completezza del sistema, ma per ragioni relative alle caratteristiche

proprie dei singoli terreni interessati. E ciò è tanto vero che il

contestato art. 3 della legge n. 16 del 1987 non è che la "sanzione"

in forma legislativa di una scelta già compiuta in via

amministrativa dal Consiglio regionale (delibera n. 1241 del 1987) a

seguito di una complessa procedura, comprensiva anche di ampie fasi

partecipative nel corso delle quali nessuna osservazione è giunta

dagli appellanti nel giudizio a quo.

Inoltre, continua la difesa della Regione, non può ritenersi

violato il principio, desumibile dalla legislazione statale, relativo

alla "specialità" della bonifica. Infatti, anche ad ammettere che un

principio simile a quello invocato esista, esso non potrebbe tradursi

nell'idea che soltanto una parte del territorio regionale possa

essere classificato di bonifica, quando, in realtà, ciascuna parte

dello stesso territorio, singolarmente considerata per le sue

caratteristiche, meritasse e richiedesse quella classificazione. Se

così non fosse, quel principio comporterebbe un'irragionevole

esigenza di astrattezza della relativa valutazione. Nel caso, invece,

la classificazione dell'intero territorio è conseguita, secondo la

Regione, alla scelta di rendere possibile un'ordinata e razionale

gestione sul territorio delle attività di bonifica e di irrigazione

nel quadro di una semplificazione organizzativa mirante a concentrare

nei consorzi ogni attività di bonifica e a perseguire il fine di

stabilire unità omogenee sotto il profilo idrografico e di

realizzare una tendenziale corrispondenza del comprensorio con il

bacino idrografico. E ciò, conclude sul punto la Regione, risponde

pienamente al principio di "specialità", il quale significa, tutt'al

più, che la classificazione deve corrispondere alle caratteristiche

specifiche dei territori considerati.

Da ultimo, la Regione contesta gli argomenti che le parti private

hanno desunto dalla legge n. 183 del 1989. Non c'è dubbio, precisa

la Regione, che la "difesa del suolo" sia nozione più ampia di

qualunque significato possibile di bonifica, intesa quale

caratteristico intreccio di opere pubbliche a tutela del territorio

nella prospettiva della produzione agricola. Ma questo rilievo non

comporta che si debba seguire un concetto "ristretto" di bonifica,

dal momento che la stessa legge n. 183 definisce le istituzioni della

bonifica come uno dei fondamentali cardini amministrativi che, entro

il coordinamento generale del bacino, realizzano l'attività

complessiva di conservazione e di risanamento del territorio. Considerato in diritto

1. - Il Consiglio di Stato dubita della legittimità

costituzionale dell'art. 3 della legge della Regione Emilia-Romagna

23 aprile 1987, n. 16 (Disposizioni integrative della legge regionale

2 agosto 1984, n. 42 "Nuove norme in materia di enti di bonifica.

Delega di funzioni amministrative"), nella parte in cui prevede che

tutto il territorio regionale sia classificato territorio di bonifica

di seconda categoria (ad esclusione delle aree golenali riferite ad

opere idrauliche di seconda e terza categoria di cui agli artt. 5 e 7

del r.d. 25 luglio 1904, n. 523, e ferme restando le classificazioni

attualmente esistenti adottate con provvedimenti statali).

Ad avviso del giudice a quo, la norma contestata, nel porsi in

contrasto con il principio per il quale appare coessenziale alla

nozione di bonifica l'indicazione di zone di territorio determinate e

specifiche da assoggettare al relativo regime giuridico, violerebbe

gli artt. 117, 97 e 18 della Costituzione. Il primo degli articoli

citati, infatti, risulterebbe direttamente leso dalla norma

impugnata, poiché il principio di "specialità" della bonifica,

appena riferito, costituirebbe un principio fondamentale della

materia, desumibile dalle leggi statali, che, ai sensi dell'art. 117

della Costituzione, rappresenta un limite posto all'esercizio della

competenza legislativa delle regioni a statuto ordinario. La

violazione degli altri articoli della Costituzione precedentemente

riferiti sarebbe, poi, conseguenziale alla mancata osservanza del

medesimo principio, per il fatto che tale inosservanza, comportando

la rottura del legame necessario fra l'appartenenza a un determinato

comprensorio e l'attuazione delle specifiche finalità di bonifica

relative a quell'area, permetterebbe all'amministrazione regionale di

porre in essere interventi affatto svincolati dai fini specifici

della bonifica (in violazione dei principi di imparzialità e del

buon andamento, stabiliti dall'art. 97 della Costituzione) e di

obbligare i proprietari privati ad associarsi in consorzi pur in

assenza di qualsiasi beneficio derivante ai loro fondi dalle

attività di bonifica (in violazione della libertà dei cittadini di

associarsi, garantita dall'art. 18 della Costituzione).

2. - Posta nei termini così precisati, la questione non può

essere accolta.

Le competenze in materia di bonifica esercitate con la legge

impugnata sono state assegnate alle regioni a statuto ordinario con

il d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11 (art. 1, lettera h), nell'ambito del

trasferimento delle funzioni nel campo della agricoltura e foreste.

Il d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, ha completato il predetto

trasferimento, precisando, agli artt. 66, 69 e 73, che oggetto delle

funzioni assegnate alle regioni sono le attività di bonifica

"integrale" e montana e di sistemazione idrogeologica, ivi comprese

quelle svolgentesi a livello interregionale e inclusi i poteri di

vigilanza già esercitati sui consorzi di bonifica dagli organi dello

Stato. Più in particolare, mentre l'art. 66 ha trasferito alle

regioni "le funzioni concernenti la sistemazione idrogeologica e la

conservazione del suolo, le opere di manutenzione forestale per la

difesa delle coste nonché le funzioni relative alla determinazione

del vincolo idrogeologico", l'art. 73, dopo aver precisato che

spettano alle regioni le funzioni per l'innanzi esercitate dallo

Stato concernenti i consorzi di bonifica e di bonifica montana anche

interregionali, ha assegnato alle stesse "la classificazione,

declassificazione e ripartizione di territori in consorzi di bonifica

o di bonifica montana e la determinazione di bacini montani che

ricadono nel territorio di due o più regioni e l'approvazione dei

piani generali di bonifica e dei programmi di sistemazione dei bacini

montani che ricadono nel territorio di due o più regioni".

Le attività di bonifica trasferite alle competenze regionali si

inquadrano in una intelaiatura di funzioni estremamente complessa e

articolata, nella quale sono compresi poteri attinenti allo sviluppo

economico della produzione agricola, all'assetto paesaggistico e

urbanistico del territorio, alla difesa del suolo e dell'ambiente,

alla conservazione, regolazione e utilizzazione del patrimonio

idrico. In altri termini, poiché le funzioni concernenti la bonifica

sono dirette al consolidamento e alla trasformazione di un territorio

sul quale si esplicano varie altre attività rivolte a fini identici

od omologhi, esse costituiscono un settore della generale

programmazione del territorio e, più precisamente, di quella

riguardante la difesa e la valorizzazione del suolo con particolare

interesse verso l'uso di risorse idriche: un settore, il quale

presenta molteplici aspetti di connessione con altre materie

assegnate alle competenze regionali.

Oltreché dall'esame complessivo delle competenze trasferite alle

regioni, il carattere settoriale delle funzioni attinenti alla

bonifica si deduce anche dalla pur frammentata legislazione statale e

dalla Costituzione medesima.

Sotto il primo profilo, l'ampiezza e la generalità dei fini che

tanto il r.d. 13 febbraio 1933, n. 215 (art. 1, secondo comma),

quanto l'art. 857 cod. civ. prepongono alle attività di bonifica

rivelano chiaramente come queste ultime siano configurate dalle leggi

statali come una delle varie forme di intervento sul territorio al

servizio di finalità che, pur sfrondate dagli scopi ritenuti ormai

superati o anacronistici (come quelli demografici o di

colonizzazione), costituiscono gli obiettivi generali (fini economici

e sociali) della complessiva opera di programmazione incidente sul

territorio e sugli insediamenti umani ivi stabiliti. La più recente

legge 18 maggio 1989, n. 183 (Norme per il riassetto organizzativo e

funzionale della difesa del suolo) conferma i caratteri sopra

delineati, laddove configura i consorzi di bonifica come una delle

istituzioni principali per la realizzazione degli scopi di difesa del

suolo, di risanamento delle acque, di fruizione e di gestione del

patrimonio idrico per gli usi di razionale sviluppo economico e

sociale, di tutela degli aspetti ambientali ad essi connessi.

La settorialità delle attività di bonifica ha finanche un

rilievo costituzionale, essendo chiaramente presupposta anche

dall'art. 44 della Costituzione, che, seppur nel quadro della

disciplina pubblicistica della proprietà terriera, prefigura la

bonifica delle terre come uno degli strumenti essenziali al fine di

conseguire il razionale sfruttamento del suolo e di stabilire equi

rapporti sociali nella agricoltura.

3. - Sul piano dei principi fondamentali della materia, cui, a

norma dell'art. 117 della Costituzione deve attenersi l'esercizio

della potestà legislativa delle regioni, il carattere

intrinsecamente settoriale delle funzioni di bonifica si articola in

duplice senso: a) come specialità degli interventi, da realizzare

sulla base di un piano e di un progetto di opere concretamente

individuate, dirette alla bonifica e al miglioramento fondiario; b)

come operatività della bonifica stessa in relazione a un determinato

territorio, dalle caratteristiche idrogeologiche omogenee, il quale

deve riferirsi a un'area suscettibile di trasformazione a fini di

valorizzazione o, più semplicemente, di conservazione.

Questi principi - i quali sono desumibili dall'art. 1, secondo

comma, del r.d. n. 215 del 1933 e dall'art. 857 cod. civ. -

comportano indubbiamente una regola generale, alla cui osservanza non

può sottrarsi l'esercizio delle competenze regionali in materia di

bonifica, secondo la quale deve sussistere una correlazione tra la

previsione del complesso delle opere pubbliche di bonifica e quelle

di trasformazione fondiaria, da un lato, e la determinazione del

territorio cui quelle opere si riferiscono (c.d. comprensorio di

bonifica), dall'altro. Tale correlazione, tuttavia, deve esser

commisurata alla complessa orditura delle istituzioni amministrative

vo'lte all'organizzazione e allo svolgimento della bonifica, nel

senso che, come risulta chiaramente dalla legislazione statale sulla

materia, essa, lungi dal dover caratterizzare ogni momento del

procedimento, dall'inizio alla fine, deve concernere, piuttosto, gli

interventi previsti nel piano o nel progetto di trasformazione in

rapporto alla specifica area in cui i predetti interventi devono

essere attuati.

In particolare, il r.d. n. 215 del 1933 - i cui principi sono

stati ripresi anche dalla legge sulla bonifica montana (legge 25

luglio 1952, n. 991) e sono riecheggiati dalla scansione delle

funzioni operata dalle norme legislative sul trasferimento delle relative competenze alle regioni - prevede, in relazione alla bonifica

integrale, un procedimento che si articola nelle seguenti fasi: a)

classificazione dei territori da sottoporre a bonifica in comprensori

di prima o di seconda categoria, sulla base dei criteri, fondati

sull'importanza, determinati nello stesso atto legislativo (art. 2);

b) redazione del piano generale di bonifica o, comunque, del

programma di interventi, vòlti a individuare le opere da compiere e

a ripartire il territorio in aree, aventi caratteristiche

idrogeologiche omogenee, da assoggettare ai vincoli comportati dal

piano o dal progetto di interventi (art. 4); c) perimetrazione del

comprensorio in relazione alle aree da vincolare, la quale può

essere contestuale o meno rispetto al piano o al progetto di

interventi previsto (art. 5); d) istituzione degli enti consortili,

nel numero di uno o più (quando sono distinguibili vari nuclei di

interessi omogenei) per ciascun comprensorio, composti dai

proprietari degli immobili che traggono beneficio dalla bonifica e

aventi il compito di provvedere alla esecuzione o alla manutenzione e

all'esercizio delle opere di bonifica (artt. 54-58).

Con specifico riferimento all'attività di classificazione di zone

del territorio come aree di bonifica, occorre sottolineare che - pur

prescindendo dalla indubbia perdita del senso originario, legato alla

distinzione dei comprensori fra quelli di prima e quelli di seconda

categoria e alla conseguente ripartizione delle relative attività di

qualificazione fra la legge e il decreto regio (presidenziale) - il

significato della funzione ora considerata ha subìto un mutamento

con il trasferimento della stessa alle competenze regionali. Non

avendo più come suo scopo essenziale l'accertamento della "minore

importanza" di determinate zone ai fini della bonifica, la

classificazione demandata alle regioni ha, piuttosto, il fine di

determinare i terreni che, in considerazione del loro stato, sono

potenzialmente assoggettabili alle attività di bonifica. In altri

termini, essa costituisce essenzialmente il presupposto

procedimentale che legittima le successive attività di delimitazione

dei comprensori e di individuazione delle opere di bonifica, senza

comportare una necessaria identità fra le aree coperte dalla

classificazione stessa e quelle effettivamente sottoposte alla

bonifica e, come tali, inserite nel territorio (comprensorio) del

consorzio di bonifica.

Quest'ultima connotazione, la quale è stata indubbiamente

accentuata dal trasferimento della relativa funzione alle regioni, è

peraltro inerente al concetto stesso di classificazione sin dalle sue

origini, tanto che è stato sempre pacificamente ammesso che il

territorio della bonifica può esser limitato soltanto a una parte

dell'area classificata e che il provvedimento di classificazione del

comprensorio può non contenere l'esatta indicazione dei limiti

territoriali del comprensorio stesso.

Tutto ciò mostra che, contrariamente a quanto suppongono il

giudice a quo e le parti private intervenute nel presente giudizio,

la classificazione del territorio come area di bonifica non coincide,

di regola, con la precisa perimetrazione dei comprensori. Come tale,

essa sfugge a quella rigorosa correlazione che deve sussistere fra

programma delle specifiche opere da realizzare, determinazione del

territorio sul quale eseguire quelle opere e istituzione del

consorzio di bonifica fra i proprietari interessati alle opere

medesime. Detto in altri termini, i principi desumibili dalla

legislazione statale non impongono che la classificazione del

territorio come area di bonifica contenga anche la precisa

perimetrazione del comprensorio, ma lasciano libero il legislatore

regionale di configurare quella funzione come attività diretta

all'individuazione di massima delle zone sottoponibili alla bonifica

ovvero di configurarla come attività coincidente con la definizione

dei confini del comprensorio in correlazione al programma delle opere

da attuare.

4. - Premesso che, pur configurando la disposizione impugnata

un'ipotesi di legge-provvedimento, il giudizio di legittimità

costituzionale non può esorbitare, anche in tal caso, dai limiti di

un esame sulla palese irragionevolezza della scelta compiuta dal

legislatore e non può spingersi fino a considerare la consistenza

degli elementi di fatto posti a base della scelta medesima,

l'estensione della classificazione come area di bonifica all'intero

territorio della Regione Emilia-Romagna, operata dall'art. 3, primo

comma, della legge regionale n. 16 del 1987, non è contraria ai

principi fondamentali stabiliti in materia di bonifica dalla

legislazione statale.

Non v'è dubbio che, rispetto a tale conclusione, assume

particolare rilievo il fatto che la legislazione della Emilia-Romagna

ha fatto proprio un concetto di bonifica particolarmente comprensivo,

il cui oggetto copre, oltre che le attività proprie della bonifica

integrale, anche quelle riferibili alla bonifica montana e a quella

idraulica (i cui consorzi sono stati soppressi, rispettivamente,

dall'art. 11 della legge regionale n. 42 del 1984 e dall'art. 4 della

legge impugnata). Né può negarsi rilevanza al fatto che il

territorio dell'Emilia-Romagna è tradizionalmente considerato, in

larghissima parte, come zona suscettibile di bonifica (tanto che,

prima dell'avvento della legge impugnata, una notevole porzione del

territorio regionale era classificato come area di bonifica). Ma ciò

che è decisivo, sotto il profilo del giudizio di legittimità

costituzionale, è il rilievo che il sistema prescelto dal

legislatore regionale comporta che la classificazione del territorio

come area di bonifica preceda la precisa definizione dei perimetri

dei comprensori e contenga semplicemente l'individuazione e la

delimitazione di massima dei comprensori stessi.

L'impugnato art. 3, infatti, dopo aver classificato esso stesso,

al primo comma, l'intero territorio regionale come area di bonifica,

dispone, al comma successivo, che il "Presidente della Giunta

regionale provvede con decreto alla definizione dei perimetri dei

comprensori di bonifica sulla base della delimitazione di massima

effettuata dal Consiglio regionale su proposta della Giunta". Come

risulta anche dalla ripartizione delle competenze fra il Consiglio e

la Giunta, è evidente che la classificazione è contestuale o,

comunque, correlata a una delimitazione dei comprensori valevole

soltanto come individuazione di massima, la quale costituisce

semplicemente la base su cui verrà successivamente operata, con

decreto del Presidente della Giunta, la precisa perimetrazione delle

zone di territorio da assoggettare ai vincoli della bonifica.

La classificazione e la correlativa delimitazione di massima sono,

pertanto, provvedimenti dai quali non possono derivare vincoli a

carico degli enti pubblici o dei proprietari privati interessati alla

bonifica, poiché sono espressioni di funzioni prodromiche rispetto

alla perimetrazione dei comprensori, alla definizione dei programmi

di bonifica (art. 6 della legge regionale 2 agosto 1984, n. 42) e

alla istituzione dei consorzi composti dai proprietari degli immobili

interessati alla bonifica stessa (art. 12 della legge regionale n. 42

del 1984). Che sia così si deduce dallo stesso art. 3 della legge

impugnata, il quale, al quarto comma, stabilisce che il Consiglio

regionale, su proposta della Giunta, istituisce un consorzio di

bonifica "su ciascuno dei comprensori delimitati ai sensi del secondo

comma del presente articolo", vale a dire definiti nei propri

perimetri con decreto del Presidente della Giunta sulla base della

delimitazione di massima operata dal Consiglio regionale. Ed è solo

in riferimento a tale precisa perimetrazione dei comprensori,

correlata e dimensionata agli interventi di bonifica progettati per

una determinata area, che assumono valore di vincolo quel

collegamento e quella proporzionalità, sottolineati dal giudice a

quo, che devono esistere tra la definizione dei confini dei

comprensori, la istituzione dei consorzi dei proprietari ricadenti

nei confini medesimi e la distribuzione dei contributi alle spese

della bonifica fra i titolari degli immobili in ragione dei benefici

conseguiti per effetto della bonifica stessa (principio,

quest'ultimo, recepito dalla legislazione della Emilia-Romagna per

mezzo dell'art. 13 della legge regionale n. 42 del 1984).

In definitiva, in considerazione della configurazione conferita

dal legislatore regionale alla funzione di classificazione dei

comprensori, la qualificazione dell'intero territorio della Regione

Emilia-Romagna come area di bonifica (di seconda categoria) non

appare arbitraria in riferimento al principio fondamentale stabilito

dalla legislazione statale in materia di bonifica, secondo il quale

deve sussistere una ragionevole correlazione di proporzionalità fra

la previsione del complesso delle opere di trasformazione o di

riordinamento della bonifica e la perimetrazione del comprensorio cui

le predette opere si riferiscono (territorio del consorzio di

bonifica). E ciò si afferma - in analogia con quanto asserito da

questa Corte in altra materia (v. sent. n. 327 del 1990) - sul chiaro

presupposto che la classificazione dell'intero territorio regionale

come area di bonifica, operata dall'impugnato art. 3, non comporta di

per sé una generalizzata sottoposizione del predetto territorio ai

vincoli di bonifica e, inoltre, non pregiudica affatto il principio

che tali vincoli siano imposti soltanto in dipendenza di un bisogno

effettivo di riassetto del territorio considerato e che i contributi

siano richiesti ai privati soltanto in ragione dei benefici da essi

conseguiti per effetto delle opere di bonifica.

5. - Sulla base delle considerazioni ora svolte, devono

considerarsi assorbiti gli ulteriori profili di legittimità

costituzionale sollevati dal giudice a quo, dal momento che sono

logicamente consequenziali alla pretesa violazione del principio

fondamentale attinente alla correlazione fra imposizione dei vincoli

di bonifica e appartenenza dei proprietari a zone del comprensorio

non necessariamente beneficianti degli effetti della bonifica stessa.

Ma, una volta che sia stata escluso che la classificazione operata

dall'impugnato art. 3 comporti la violazione di quel principio,

devono considerarsi consequenzialmente non lesi anche i parametri

rappresentati dagli artt. 97 e 18 della Costituzione.